江苏农行参与PPP 项目融资模式浅析

□蓝岚

江苏农行参与PPP 项目融资模式浅析

□蓝岚

当前，加快城镇化建设成为推动我国经济发展的重要战略，在此过程中，需要大规模基础设施投资，而与之伴随的融资问题已成为政府面临的主要问题。近期兴起的PPP成为公共产品和服务融资的主要模式，商业银行都在积极试水PPP融资项目，试图探索积极发展与风险管理的最佳结合点。本文从江苏PPP项目发展与运营现状，分析江苏农行应如何参与PPP项目融资以及业务发展中应关注的风险。

政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期的合作关系。其核心是将政府资源与私人部门投资相结合，为消费者供给最优公共产品和服务。

PPP模式起源于上世纪90年代的英国，目前在世界多个国家得到广泛运用，对交通、卫生、教育等多个领域的基础设施项目建设起到了积极推动作用。近年来，PPP模式在我国也得到大力推广，有望成为未来公共项目建设的重要模式。根据财政部2014年76号文，对具有价格调整机制灵活、市场化程度高、投资规模大、需求长期稳定等特点的项目，适宜采用PPP模式，投资方向应主要集中在城市基础设施及公共服务领域，包括：城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。PPP项目根据运作方式的不同，主要又分为委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等六种方式。从运营的实践情况看，采用较多是BOT的模式，即政府授予特许经营权，由社会资本参与主体建设和运营。

一、江苏省支持PPP 项目情况

江苏省作为全国推广运用PPP模式试点的首批省份，根据财政部“先行先试”的原则，江苏省财政厅于2014年4月成立了省级PPP中心并先后出台了一系列政策。在机构设置上，要求各市县成立PPP领导小组和实现财政PPP中心。2014年以来江苏省财政厅先后制定下发了《关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》、《政府与社会资本合作模式操作指南》、《政府与社会资本合作项目政府采购管理办法》等文件，进一步明确了推广运用PPP模式的重要意义和正确理念，促进落实PPP管理机制，推动PPP模式从项目筛选、评估、采购、执行等各环节有序实施。2015年4月，《江苏省PPP融资支持基金实施办法（试行）》中提出，计划发起设立100亿元规模的江苏省PPP融资支持基金，通过债权、担保、股权、费用补贴等形式，提供PPP融资增信支持，进一步加快PPP项目的推进速度。

2014年8月27日，江苏省召开了首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会。此次推介会甄选了16个拟运用PPP模式的城市基础设施项目进行试点，总投资额约875亿元。涉及交通基础设施、供水安全保障、污水处理设施建设、生活垃圾无害化处理以及完善公共服务设施配套五大领域，涵盖了苏南、苏中、苏北9个市县。其中，交通基础设施项目6个、供水安全保障项目2个、污水处理设施建设项目3个、生活垃圾无害化处理项目3个、公共服务设施配套建设项目2个。2014年11月30日，在财政部公布的首批30个PPP示范项目名录内，江苏省有10个项目入选。2015年5月22日，在国家发改委公布的首批1043个PPP项目内，江苏省有107个项目入选，计划总投资达1202.37亿元，入选项目个数仅次于安徽，位居第二，涵盖交通设施、市政设施、公共服务和生态环境等四大类。

二、江苏农行现行PPP 运作模式

江苏农行作为江苏省四大国有大行，应顺应中央和省两级政府的号召，积极参与发展PPP项目，主动营销江苏省政府PPP已入库项目。2015年2月17日，农总行下发《关于做好政府和社会资本合作项目（PPP）信用业务的意见》，明确PPP模式主要包括MC、BOT等六类，重点支持省级和省会城市级政府发起的、投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高、经营性现金流充足的基础设施及公服务类项目。目前，江苏农行已着手积极探索和参与PPP项目，并且已经做了部分的尝试。从现行项目运作类型看，一是轨道交通类；二是垃圾发电、污水处理类；三是养老地产类。具体模式为：

（一）轨道交通类。此类项目特点为专业性强、总投资大、回收期长，票款收入只能部分覆盖，属于可行性缺口补助模式。由社会资本方与当地政府共同出资成立项目公司，社会资本方控股或独资。此类项目回收周期较长，当地政府会与社会资本方签订股权回购协议，如在项目建设期结束后一段时间内，政府每半年或每年收购项目公司部分股权，直至为政府全额控股。

（二）垃圾发电、污水处理类。此类项目特点为专业性强、回收期长，收入基本可以覆盖贷款。一般由社会资本方出资成立项目公司，社会资本方独资。政府主管部门与项目公司签订特许经营协议，对于社会资本方而言，特许经营协议是项目的灵魂所在。

（三）养老地产类。由社会资本方与当地政府下属公司共同出资成立项目公司，初期由当期政府下属公司控股，并以框架协议形式明确未来股权变更计划，未来将由社会资本方控股。具体而言，当地人民政府以下属企业与社会资本方签订框架性合作协议，明确双方股权结构。由政府部门投入土地，社会资本提供资金及管理技术，共同成立项目公司进行项目建设和运营，并明确项目建成后部分地上建筑产权归政府下属企业所有，但由项目公司用于项目运营，同时明确未来股权变更事宜。

从目前参与的项目看，主要还是以传统单一的贷款方式给予信贷投放，形式比较单一，为此我们应研究PPP多元化的融资模式，提高江苏农行发展PPP融资项目的深度和广度。

三、江苏农行参与PPP 项目融资模式建议

随着PPP模式的推广，原有的融资方式将发生根本性的变化。与传统贷款人角色不同，商业银行在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构，介入时间更为提前，介入项目更为深入。具体来说，一方面，江苏农行可为PPP项目提供综合性的金融服务资源，包括贷款、投行、信托、保险等，另一方面，积极参与项目的设计、开发等顾问服务，为项目开发提供咨询。PPP项目在采购阶段能否中标，融资方案将起到重要作用。因此，多样化的融资方式将是未来PPP项目融资的主要特点。在现有政策范围内，江苏农行可以通过以下四种模式参与到PPP项目的融资：

（一）传统贷款模式。信贷投放作为传统融资工具，融资条件清晰，方案制定简便，审批时间较快，因此，在当前和今后一段时期内，仍有广阔的市场需求，但各行同质化程度较高、风险偏好也基本相似，传统贷款模式的市场竞争力在逐步下降。

（二）投贷结合模式。可通过发放贷款和运用投行资金的形式满足PPP项目融资需求，包括股权和债权。大型基建投资项目能够带来相对稳定的现金流、较高的收益率，符合保险公司、社保资金、公共养老金的风险偏好，可利用自身多元化优势，吸引该部分资金作为股权投入。同时，项目融资、银团贷款、并购贷款等方式可作为债权工具介入项目。

（三）理财资金定投模式。银行理财产品参与PPP项目主要是通过与信托公司等金融机构合作，由信托公司负责发起基金计划投资PPP项目，农行理财资金通过购买基金方式，由基金直接对项目公司进行增资扩股或者收购投资人股权，并作为机构投资人股东，获得固定回报，并不承担项目风险，只是名义上的股东。退出时有股权回购机制，一般在基金发起计划时，明确资金实力雄厚、信用度高的大型集团公司作为到期回购股权的第三方。

（四）资产证券化。PPP项目资产证券化主要适合经营性项目和准经营性项目。由于PPP项目具有需求弹性小、价格稳定、现金流可预测、安全性高等特点，通过资产证券化能够在不改变资产所有权的前提下，优化企业融资结构、降低融资成本，是一种能够提高社会资本吸引力的融资方式。参与PPP项目的资产证券化，一是可以通过信托等通道，用自有资金或理财资金参与PPP项目资产证券化优先级产品；二是可以财务顾问角色参与PPP项目资产证券化的设计产品等流程。

四、江苏农行参与PPP 项目风险防范措施

综上，江苏农行可参照不同的融资类型为不同的PPP项目提供单一甚至多元化综合性的金融服务方案，成为PPP项目的资金提供商以及服务咨询顾问。此外，在大力推进PPP项目融资业务发展时，更应关注PPP项目融资的风险防范。

（一）优选风险承受能力低的好项目。一是选择有成熟经验的项目。重点支持燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，以及公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施项目。二是选择市场化运作程度高的项目，重点支持适宜市场化运作的经营性公共服务、基础设施类项目，审慎介入准经营性项目，原则上不介入非经营性项目。对于项目合同涉及政府支付义务的，须纳入统计政府预算管理。三是选择经营性现金流稳定的项目。项目特许经营权定价必须经过有权部门审批，且项目具有相对唯一性，政府在贷款期限内（或一定时期内）不再建设其他类似竞争性项目。四是选择负债率适中地区的项目，地方政府负债率较高的地区在财力不足的情况下，无法正常向项目公司购买服务，支付相应费用。五是选择配套措施比较全面的项目，防止出现项目因配套不全而无法达产的情况。

（二）选择合适的投资方。投资PPP项目的企业必须是建立现代企业制度的境内外企业法人，但不能是本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。一是选择资金实力较强的投资方，确保项目建设资金充足，不出现因资金缺口而无法完工情况。二是选择与项目所属行业有关的投资方，特别是有核心竞争力、处于行业领导地位的，防止出现因不熟悉该项目所在行业，而出现经营无法持续或连续亏损情况。

（三）确定风险分摊方案。对于金额较大的PPP项目，建议采用银团方式。

（四）合理安排贷款期限。PPP项目一般盈利不高，投资回收期长，设计贷款期限时，应充分考虑项目经营可能面临的各种因素，适当延长贷款期限，确保经营性现金流可以全部覆盖贷款本息。BOT项目的贷款期限一定要控制在项目合同运营期（即移交政府之前）。

（五）落实有效担保。PPP项目须落实符合农行规定的担保措施，对于非公益性项目，资产具备抵押条件的，须落实相关资产抵押，不能落实抵押的，要落实特许经营权质押，或股东、政府背景企业以及其他具备担保能力的企业保证担保。

（六）关注PPP项目自身风险。一是政府信用风险。是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害，具体体现在项目补贴等财政性资金不到位、特许经营权不稳定、新项目竞争等方面。二是项目经营风险。主要是项目在运营过程中遇到的相关风险，主要表现在配套设备服务不到位，收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期等。三是完工风险。主要表现为：工期拖延、成本超支、项目投产后达不到设计时预定的目标、不能按期投产或达不到生产指标，从而导致生产必需的现金流不足以及不能按时偿还债务等。四是运营风险。主要指在投产运营阶段存在的各类风险，如技术风险、运营管理风险以及市场风险等。此外，外部群体性风险也不可忽视。如垃圾发电项目极易引起群体性事件，从而导致项目无法建设，或建设后无法运营，而影响项目现金流。

1.张晓青：《在政府和社会资本合作模式之下商业银行的业务机会与策略探讨》，《农村金融研究》2015年4月刊

2.沈勇、郭鹏军：《PPP模式与商业银行经营策略》，《商业评论》2015年第34期

3.叶建勋、李琼：《新型城镇化的PPP融资模式》，《中国金融》2014年12期

4.吕可、赵杨：《新型城镇化进程中的商业银行集团金融产品创新研究》，《中南财经大学学报》2013年第6期

5、黄庆河：《商业银行介入模式项目的分析思路》，《甘肃金融》2015年第4期

（作者单位：农业银行江苏省分行）