国有企业经济效益和资产原值发生腐败性流失的原因

周志华

国有企业经济效益和资产原值发生腐败性流失的原因

周志华

国有企业经济效益和资产原值发生腐败性流失的原因很多，其中最主要的原因是：用人不公、用人腐败、国企负责人权力过于集中，对国企负责人的监督和约束失效，在公私交易领域中私企、民企非法交易成本的支出等。

国企；经济效益；资产原值；流失；原因

国有企业（简称国企，以下同）之所以长期陷入困境主要是由于市场性亏损和腐败性亏损所造成。市场性亏损主要由于缺乏整体利益驱动力，笔者在《缺乏整体利益驱动力是国企陷入困境的主要原因》一文中已进行比较深入的探讨。本文专门针对腐败性亏损的原因进行详细的剖析。国企的腐败性亏损具体表现为经济效益和资产原值发生直接或间接的腐败性流失。要研究清楚其原因还得从个体、私营企业的产权特征与国企的产权特征进行比较分析中入手。我们知道，个体、私营企业大多数是所有者与决策经营管理者合二为一的，其所有权、决策经营管理权都没有发生任何分化，都是由投资者个人所掌握，这样，所有者的利益与决策经营管理者的利益就具有天然的一致性，当然不存在决策、经营管理者通过以权谋私的手段损害企业的整体利益来满足其私利的行为。而在那种名副其实的股份公司中，虽然所有权、决策权（通常是支配企业法人的财产法人机构——董事会所掌握）、经营管理权（通常为经理部门掌握）产生了分化，而且，由众多股东的股份所形成的企业法人财产也具有"公共"的性质，因而也存在决策、经营管理者以权谋私损害企业整体利益来满足个人私利的可能性，但股东们为了避免自身利益受到决策、经营管理者以权谋私行为的损害，自然极力地通过用人民主化、决策民主化、管理民主化和塑造以权力制衡（主要是所有权与决策、经营管理权之间的制衡）为基础的有效监督机制来约束、监督决策经营管理者，因此，决策经营管理者很难将这种可能性变为现实。国企则不同，在商品经济特别是市场经济的条件下，国企所有者和决策、经营管理者不可能像在计划经济时代那种政企不分条件下都由政府来充当，更不可能像个体、私营企业那样，都由投资者个人来充当，而是在政企分开这个前提下产生了分化。国企的所有者是一个高高在上的、抽象的国家，因此，国企的财产就具有一种公有性（或公共性）；另一方面，国企的决策、经营者都是一些具有自身利益的具体个人，他们自身的利益具有私有的性质。国企这种所有者的抽象性和财产的最高公有性与决策、经营管理者的个人利益的私有性这种两极分离的事实，客观上需要有最严密、最有效的监督制度来约束决策、经营管理者，特别是作为持有者的国家在改革开放后将决策、经营管理权下放给国企负责人后更应该如此，可遗憾的是，国家作为持有者在下放决策、经营管理权给国企负责人的同时，没有配套地实施科学的、完善的、有效的监督制度。国家虽然也从上至下安排了许多不同层次的行政机构（政府部门）具体行使不同层次的国企所有权，并试图通过这些不同层次的行政机构对不同层次的国企负责人进行监督。但问题是:这些行使国企所有权的不同层次的行政机构本身是没有利益追求、没有感觉、没有理性的东西，自然产生不了任何监督积极性和监督作用，其监督作用就必须通过这些机构的负责人及工作人员才能发挥出来，而这些机构的负责人及其工作人员又不是国企的真正出资者和所有者，就是说，他们本身并不享受国企的利润或利润分红，自然不会像个体、私营老板或真正的股份公司的股东那样具有天然的监督决策、经营管理者的积极性和自觉性。而且这些机构的负责人及工作人员也像国企的决策、经营管理者一样具有个人自身的私利，因而他们也具有与国企的决策、经营管理者串通起来，以权谋私、损害国企利益的可能性，不少地方的纪检机构、监察机构、检察部门所揭发出来的国企负责人的经济犯罪案件与当地某些党政负责人有牵连，说明这种可能性早已在某些地方变成了现实。这种可能性变为现实的客观情况告诉人们:行使不同层次地方性国企所有权的不同层次地方行政机构的法定负责人本身同时具有监督国企决策、经营管理者和接受国家这个最终所有者监察的两重性，这种两重性表明:对国企的监督任务是多么复杂和艰巨。在没有对国企形成科学、完善有效的监督机制情况下，国企的经济效益和资产原值发生普遍的直接和间接的腐败性流失就不算奇怪了。在对国企进行改革的过程中，国家试图通过股份化改造来强化国企的集资和监督功能，但由于没有政治体制方面的配套改善，大多数地方性国企的股份化改造都是换汤不换药，流于形式，有的只是改个名称（将某某厂改为某某有限股份公司）而已，国企的用人制度、决策制度、管理制度、财务制度、监督制度都没有按股份制企业制度进行根本性改造。特别是在用人制度方面，与股份制企业的用人制度相悖。有的国企进行股份制改造时，党委书记、董事长、总经理三位一体的由政府任命某一人担任，权力更加集中，以权力制衡为基础的科学、有效的监督机制更难形成。许多国企进行股份化改造后，其经济效益、资产原值及社会集资发生直接或间接的腐败性流失的现象更加严重。近来，国务院又设立稽察特派员总署，并制定了配套性的用人、财经、工作制度。向国有大型企业派出稽察特派员，以加强中央政府作为出资者对国有大型企业的决策、经营管理者的监督力度，这一具有创造性的重大举措虽然实行不久，但实践证明，能较好地解决中央直属的大型国企造假账及其负责人以权谋私导致其效益和资产原值发生直接腐败性流失的问题。而对于如何防止如此众多的地方性中小型国企的经济效益和资产原值发生腐败性流失，恐怕国务院在人力上难以派出如此众多的稽察特派员。特别是对于如何防止个体、私营企业支出非法交易成本从而使国企失去了通过市场的公平竞争本应获得的公对公的交易机会导致国企经济效益而发生间接的腐败性流失（后文还将详细分析），稽察特派员制度恐怕也难以产生较理想的效果。因此，从理论上探讨如何比较彻底地防止国企（特别是地方性国企）经济效益和资产原值发生直接或间接的腐败性流失仍具有重要的学术价值和实践意义。为了深化对上述问题的研究，下面分别对国企的经济效益和资产原值发生直接或间接的腐败性流失的具体原因进行详细的剖析。

国企经济效益和资产原值发生腐败性流失的具体原因有以下几个方面。

（一）国企的用人制度与市场经济所要求的民主、公开、公平竞争的用人原则不相适应，难以选择到德才兼优的国企负责人，加上对国企负责人缺乏经常的、制度性的思想政治教育，埋下了国企经济效益和资产原值发生腐败性流失的病根。在市场经济条件下，像国企这种所有权与决策、经营管理权高度分化，并存在国企所有权最高公有性与决策、经营管理者利益的私有性关系的特殊企业，想要避免其经济效益和资产原值发生腐败性流失，客观上要求其决策、经营管理者不仅要具有较高的决策水平和较丰富的经营管理知识和经验，而且更要具备很高的政治素质、道德水平和大公无私的精神，这种人原则性和政治责任心及社会责任感十分强烈，并具有一身的浩然正气，一句话，要具有高度的抗腐能力。而要真正起用到这种人来担当国企改革发展的重任，需要有科学的用人制度做保障。一般来说，品学兼优、德才兼备、作风正派、公正无私、讲原则、讲正气而又有志于从事国企改革和经营管理的人，都希望通过民主的、公开、公平的竞争途径来获得国际领导人的职务，而十分鄙视那些通过特权，裙带关系或行贿送礼等手段来获得国企领导职务的人。然而，改革开放以来，国企用人制度恰恰与市场经济所要求的这种民主、公正、公平、平等竞争的用人原则相悖，采用那些所谓“组织考察、领导内定、主管部门任命”的“黑箱”式的非民主、非公开、非透明、非公平的用人方法。用这种方法来选择国企的领导人，能成为组织考察的对象，受到党政领导人钦点或内定的人，大多数（虽不是全部）都是通过裙带关系或行贿送礼极力接近掌握人事大权的党政领导，从而成为这些党政领导圈内人的政治投机者和银营钻者，说得明白点，都是一些跑官者和舍得花钱买官当的人。这种人拉关系、扯裙带，巴结的本事倒是十分出色，有无决策水平和经营管理知识及经验却不一定，但可以十分肯定的是，这种人的政治素质和道德水平都十分低下，但贪财的胆量却很大且手法十分高明。这种人在当上国企的“企业官”并掌握国企的决策、经营管理大权后，为了捞回上任前的“行贿成本+利润”，就会无视党纪国法，利用手中掌握的权力，搞钱权交易，通过受贿的方式，损害国企的整体利益，满足他们个人的私欲，从而导致国企经济效益和资产原值发生腐败性流失。

国企用人制度的非民主、非公开、非公平和非竞争性，使不少国企的领导职务被不讲原则、不讲正气、政治素质和道德水平低下的人所占据，本来就埋伏下国企经济效益和资产原值发生腐败性流失的危险性，加上长期以来缺乏对国企负责人进行经常性的、制度化的思想政治教育，使他们的政治思想和道德品质无法得到改造和提高，反而因不良的社会风气的影响而日趋低下，这种危险性的程度就无法避免地大大提高了。

（二）在权力下放过程中没有重视放权的平衡性和协调性，使国企的法定负责人的权利过于集中，在国企内部无法形成以权力制衡为基础的监督机制，洞开了国企经济效益和资产原值发生腐败性流失的缺口。在改革开放20年来，通过政企分开、两权分离、权力下放的改革，使不少国企的法定负责人及掌握行政大权的法人代表获得了诸多的权力，其中劳动用工权、干部人事权、工资奖金权（又称利益分配权）这三项至关重要的权利几乎使国企的法定负责人掌握了一般干部职工的命运。而干部、职工及其代表机构——职代会和工会在权力下放过程中几乎没有增加任何实质性的、可操作的民主权利和监督权力。企业党组织的政治核心作用、思想政治作用即纪检会的党纪监督作用也遭到了削弱，加上国企的法定负责人大多都通过党政部门（这里指地方性国企的法定负责人和地方党政部门）的特殊关系取得国企领导权的，有着非同一般的所谓“背景”，国企的干部、职工及党纪监督人员更不敢轻易得罪他们。如上所述某些实行股份制改造的国企并没有真正按照规范的股份制企业权力制衡原则和权力运作制度来设计国企内部的权力结构和权力行为准则，企业的法定负责人仍然由党政部门内定和任命，而且大多数都是将董事长、总经理、党委书记的权力集中于一人身上，企业的一般干部、职工、职代会、监事会、纪检会对企业的法定负责人的权力产生不了有效制约作用，来自企业内部的监督作用在很大程度上失效。有的国企负责人受到检察机关的调查，检察人员向该企业的干部、职工取证时，他们也不敢大胆做证。由此可见，权力下放不协调、不平衡导致国企法定负责人权力过大、过于集中，对国企内部的监督机制的破坏已经达到何种程度。

（三）对国企负责人缺乏有效的责任约束，造成权大于责或有权无责的普遍现象，为国企的经济效益和资产原值发生腐败性流失打开了方便之门。如前所述，地方性国企的法定负责人大多都不是公开招聘，而是通过与当地党政部门某些主要领导人的特殊关系而取得国企的决策、经营管理权的。在将决策、经营管理权授予他们之前，政府主管部门并没有与他们签订具有法律效力的授权经营合同书，有的虽然形式上签订了任期内经营目标合同书，但合同书上权、利、责的内容不对等，大多都是权、利大于责任，或有权利而无实质性的责任，加上我国目前的法制机制还没有真正形成，这种远远小于权与利的空洞的所谓“责任”在事后也没有认真追究。比如，有的任期目标责任合同书上规定，达不到经营目标，要扣罚国企法定负责人多少奖金，这种没有实质性的所谓“责任”条款，事实上也没有执行，有的不仅达不到合同书的经营目标，而且把国企搞亏损了，资产原值减损了，甚至造成资不抵债而破产倒闭了，他们不仅没有负任何赔偿或刑事责任，而且奖金也不少拿，有的能写个所谓的“交学费”的检讨书好就已经很不错了。有些所谓“会做人”者，在国企亏损甚至破产倒闭后，将自己在任期内通过钱权交易所得的回扣（贿金）拿出一部分来打点上下左右，自有上级领导及得到他的“好处”的人用“这是市场不景气的问题，不关他个人的事”之类的动听辞言为其开脱责任，连个“交学费”的检讨也不用写，厂长、经理或董事长照当，有的甚至调到党政部门升了官。这种没有实质性责任约束的经营承包方式，使这些国企负责人以权谋私的风险成本太低了，其实施钱权交易损害国企整体利益的腐败行为的安全性太高了，等于为国企经济效益和资产原值的腐败性流失打开了方便之门。

（四）个体、私营企业非法交易成本的支出使国企失去了大量在公平竞争条件下本应获得的公对公的交易机会，导致国企的经济效应发生间接的腐败性流失。这里所说的“非法交易成本”是指市场主体在竞争一切公有制法人单位（包括公有制企业、公有制事业单位、党、军、司法部门的法人单位，财政拨款的群众组织如工青团、工会、科协、社科联、文等联法人单位等）交易项目的过程中，采用不正当的竞争手段，向这些公有制法人单位的法定负责人及其主管部门的领导暗中支出的贿金。在我国，由于所有制上“公私双轨制”的存在，经济成分中公私之间的比例经过20年的改革开放后，相差已经不是很大，所以，公司的交易面比一般资本主义市场经济国家和少数还实行计划经济为主的国家（如北朝鲜、古巴）要宽得多。同时，又由于目前我国“市场游戏规则”还不够完善，而且缺少民主和法制这两手使市场主体（特别是私有性的市场主体）遵守这些“市场游戏规则”，加上腐败风气的不良影响，在竞争上述公有制法人单位的交易项目中，贿金的多少及接受贿金的安全状况如何，就成为项目成交与否的决定因素。很显然，在这种交易项目的竞争中，私有性市场主体比公有性市场主体（特别是国企）的成功率要高得多。因为，掌握上述公有制法人单位项目成交拍板权的某些腐败分子自然知道接受个体、私营企业支出的非法交易成本比接受公有性市场主体的要安全得多，其原因有三:第一，个体、私营企业本身没有严格的会计制度，也没有健全的会计账目，其非法交易成本的支出无需从帐上反映出来，只有“天知地知，你知我知”，法纪监督机构及执法机构无从查处。而国企则不同，不仅要严格的会计制度，而且有健全的会计账目，生产交易过程中所有成本都必须从账上反映出来，法纪检察机构及执法机构容易查处。第二，即使少数私营企业也像国企那样有严格的会计制度和较健全的会计账目，但由于这些私营企业的整体利益与其决策、经营管理者的个人利益具有天然的一致性，可以从个人及家庭的消费资金中支出这笔非法的交易成本，无需从会计账上的交易成本中反映出来。第三，某些个体企业（如个体包工头、个体木材生意人等）根本没有固定的经营场所，是一种游击性经营活动。某一项交易项目的交易过程结束，钱到手后，又换一个地方，“东一枪，西一炮”，即使其支出了非法交易成本，法纪检察机构及执法机构连调查对象也找不到。国企则不同，即使采“两本账”的方法来暂时隐瞒非法交易成本的支出，但因有其固定的营业场所，有长期任用的会计人员。“跑得了和尚跑不了庙”，即使其法定负责人调走了，企业的财务机构还在，其会计人员也还在，由于内外账不符，所支出的非法交易成本很有可能被最终查出。由于以上三个原因，掌握着上述公有制法人单位项目项目成交拍板权的某些腐败的负责人就不敢接受来自国企的非法交易成本的支出而较放心地接受个体、私营企业所支出的非法交易成本。他们在接受了个体、私营企业的非法交易成本后，就无视国企在设备、技术、人才、资金等方面的优势而与个体、私企老板成交。因此，较多公有制法人单位的交易项目就自然地被个体、私营企业老板抢走了，从而使国企失去了在公平竞争条件下本应获得的大量的公对公的交易机会，造成国企经济效益间接地腐败性流失。这种情况在建筑工程、木材交易、汽车修理、汽车加油、办公用品的购置等交易项目中普遍地存在着。

（五）海关、边防、公安、商检、商务等行政执法部门的腐败分子与走私分子搞钱权交易，使走私商品冲击国内市场，也是造成我国腐败性亏损的重要原因之一。最能说明这一原因的典型例子是湛江走私案对该市产糖企业的冲击。1994—1996年榨季全市的产糖企业尚能盈利1.5亿元，由于走私原糖的冲击，1995—1996年榨季全市产糖企业却亏损5.7亿元。

（六）在国企外部没有形成一个良好的监督环境，加深了国企经济效益和资产原值发生腐败性流失的严重性

第一，法纪监督机关及审判机关缺乏必要的独立性，其监督及惩腐功能未能很好地发挥，使一些侵蚀国企经济效率和资产原值的腐败分子长期逍遥法外。检察机关、监察部门法院以及各层次党组织的纪检部门要真正发挥他们的监督功能和惩腐能力，必须在用人、经费业务方面都保持其独立性，这是保障他们在调查、处理、判决造成国企经济效益和资产原值发生腐败性流失的经济犯罪案件的客观、公正的前提。然而，目前这些部门和机构恰恰是缺乏这三个方面的必要的独立性，在用人方面，形式上检察法院、监察机关的法定负责人由人大任命，实际上是由同层次的党委领导内定；纪检会的负责人形式上是由同层次的党代表选举，实际上也是事先由同层次党委领导内定好唯一的候选人；经费上，这些机构和部门的办案经费、工资、补贴及固定奖金、年终奖金都是由同层次的财政部门拨给，而拨给多少，要经过同层次政府分管财政的领导签字批准；业务方面，监察部门由同层次政府主管领导分管，纪检会也由同层次单位有关领导分管，检察机关和法院的业务虽然在法律上规定其有一定的独立性，但在实践中也经常收到同层次党政主要领导的控管或干预。总之，由于同层次党政主要领导掌握了上述机构和部门的人事、经费大全和业务上一定程度的控管，当某些国企负责人的经济犯罪案件涉及到当地党政部门某些主要领导人或其亲戚好友时，他们就会对这些案件的调查或审判进行干预，或是暗中操纵上诉机构调查人员或审判人员的组成；或是将上述几个不听话的负责人及办案人员以种种借口调离；或是拨给这些机构必要的案件调查经费；或是在福利、奖金上少给这些机构，有的地方党政领导甚至在上任之初就着手选派自己的亲信担当上述机构的主要负责人。某市委书记在自己的受贿罪行被揭露并被判刑后，不后悔自己的思想没改造好，反而后悔自己“当初没有选好检察官”，这一事例生动地说明了上述现象的客观存在。而这些现象的存在确实妨碍的地方检察机关、监察部门、审判机关及检察部门的监督和惩腐功能的发挥，因此，许多地方性的经济犯罪案件如果没有得到中央领导的重视和中央纪检会的有力支持，就很难进行彻底的调查和公正的审判。而中国地域如此辽阔，人口数量如此庞大，管理面如此宽，管理层次如此多，每年大小经济案件的发生以百万计，中央领导和中央纪检会只能顾及到一些大案要案，而对大量的中小案件，确实受时间、精力和人力等方面的局限而无法顾及。因此，这些案件由于受到当地当权人物的压力、阻力或干预，有的立案后无法进行调查，或无法进行彻底的调查，有的不能作出客观公正的判决，故使不少侵蚀国企经济效益和资产原值的经济犯罪分子得以将逍遥法外，有的还继续进行这种侵蚀。

第二，公安、检察、法院的某些负责人及工作人员由于政治素质和职业道德水平低下，执法犯法，与侵蚀国企经济效益和资产原值的犯罪分子搞钱钱交易或“权权交易”，从而某些地方形成了以司法腐败、官官相护为特征的经济犯罪分子保护伞。地方性特别是比较基层（区地、县两级）的公安、检察、法院等机构的人员，真正具有正规的警察、法律专业学历的人不多，较多的是转业到地方的下级军官和和复员军人，有的甚至是基层地方党政领导的安排的亲信。这些人不仅缺少必要的法律专业知识，而且政治素质、法制意识及职业道德水平也比较低，在面临金钱、地位考验的关键性时刻，往往置党纪国法而不顾，接受经济犯罪分子的贿赂，或为了自己将来能提职升官，与某些有权势或有权势背景的经济犯罪分子相互勾结，搞“权权交易”，尽力为他们包庇罪行，开脱罪责。日后，一些有权势或有权势背景的经济犯罪分子便利用一切机会或手段极力提升他们或他们的亲属，以示报答。于是，便在这些地方形成了一个以司法腐败和官官相护为特征的经济犯罪保护伞。

第三，新闻媒体未能很好地发挥其舆论监督的功能和作用，对侵蚀国企经济效益和资产原值的腐败案件未敢彻底曝光；对敢于行使公民的民主监督权力大胆揭发这类腐败案件的群众也未能给予必要的舆论支持。本来，新闻媒体具有很强的监督功能和很好的监督作用。比如，很多腐败性的经济犯罪案件，很多侵犯公民民主监督权力和其他民主权利的违法事件，很多坑蒙拐骗，假冒伪劣的案件，以及很多黑白势力相互勾结迫害平民百姓的事件，由于得到某些有权势的腐败分子和地方保护主义势力的支持，长期得不到解决，但经中央电视台的焦点访谈和《南方周末》的舆论监督功能发挥较好的新闻媒体披露和曝光后，检察、法院等司法机关才能比较顺利地调查和较公正地判决和执行。这些新闻媒体也因而受到绝大多数群众的好评、赞扬和信赖。可惜在中国，像这类具有强烈的正义感、不怕压力、仗义执言、压邪扶正的新闻媒体太少了，特别是地方性的新闻媒体受所谓新闻纪律的约束太多，只能作正面宣传，有的具体规定90%的版面要宣传成绩，歌颂太平，否则就要受到新闻纪律的处分。这客观上减轻了那些侵蚀国企经济效益和资产原值的腐败分子的心理压力，壮了他们进行经济犯罪的胆量，并增加了群众行使正当民主监督权力的压力以及司法机关调查和处理这类腐败案件的困难。

总之，由于在国企内部没有形成有效的监督机制，在国企外部又没有能形成一个良好的监督环境，因而就无法防止那些以权谋私的腐败分子与个体、私营企业的老板共同瓜分和侵蚀国企这块“阿公”的肥肉，国企的经济效益和资产原值发生腐败性流失也就难以避免。

[责任编辑：索原]

周志华，广西百色学院思政部；广西社会科学院教授、研究员，广西南宁530022

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1004-4434(2015)01-0050-05