外滩踩踏是一场偶然事故吗

苏晓明

悲喜只在一瞬间，跨年狂欢夜36人命陨外滩。

《中国新闻周刊》为此专访上海联合减灾与应急管理促进中心理事长白涛。他分析认为，外滩踩踏事故暴露了中国对潜在风险源的专业风险评估不到位，也暴露了长期以来中国在应急预警、应急预案、应急决策机制以及公民安全教育方面的不足。

公共安全管理的风险评估滞后

中国新闻周刊：此次事故中，灯光秀移师外滩源，但易址的消息只到达了一部分民众那里，造成这种情况的原因是什么？

白涛：互联网时代，尤其是自媒体日益发达，人们获取信息的渠道发生了改变，而政府发布信息仍然通过传统渠道，依靠报纸、电视等媒介，两者之间存在严重不对称，因此信息传播速度和广度十分有限。这应该政府部门没有考虑到的一个因素。

中国新闻周刊：许多人认为警方这次在外滩的警力部署不足是很关键的原因，你怎么看？

白涛：据我所知，当天上海市是有部署的。领导的安全意识还是很强的，包括夜店、酒吧、生活广场、购物中心，甚至小超市都布控了警力，那天晚上几乎上海所有警察都是忙得不得了，全在外面守夜。不过警力最集中的地方在外滩源，因为那里有灯光秀活动，其他地方的警力就相对分散了。

这说明，有关部门对人流可能集中的地方没有做一个综合性的风险评估以及风险结果分析，因此警力没有按照这个比例去调配，感觉有安全隐患的地方都要去，“哗”一下就散开了。我认为，根本原因是专业技术不到位，但不是没有安全意识，也不是警察不够勤奋。

中国新闻周刊：风险评估在城市公共安全管理中处于什么地位？

白涛：风险评估应该处于先导地位。它的位置应该摆在做应急预案之前。要先做风险评估，根据评估结果来计算风险，根据风险的排序来确定资源和方法，最后形成一个有效的应急预案。按理说，每一次大型活动或大型节日，不管组不组织活动，都要先做风险评估。但放眼全国，真正做这方面工作的专业人员还没有多少。目前中国普遍的做法就是布置警力，科学手段不会做或者根本不去做。

中国新闻周刊：上海市的城市公共安全管理风险评估体系目前是什么样的？

白涛：相对于中国其他城市，上海的城市公共安全风险评估起步相对较早。据我了解，已有专家学者在与政府合作，在进行一些数据采集工作。这一两年，把全上海的潜在风险源基本上都摸了一遍底，接下去要摸第二遍了，但是目前这些成果还没有用于实践，停留在理论研究阶段，后期工作也没有更多开展。

单向往上预警机制

中国新闻周刊：这次出事地点位于登上观景平台的台阶上，你认为观景平台和阶梯设计方面对此次事故有影响吗？

白涛：往年国庆或有官方大型活动的时候，外滩的警戒线都拉在观景平台以下，所有人都不允许上观景平台，因此没有发现这个问题。上海外滩观景平台地形狭长，陈毅广场的台阶结构，从这次事故看，不利于人群流动。说明在设计台阶的时候，没有考虑到如此大的人流量。在这种有可能聚集大量人群的地方，环境设计尤为重要，包括游人的行走路线、疏散路线、应急疏散区域等，都应在设计时好好考虑。

中国新闻周刊：外滩人流密度是如何实现监控的？

白涛：人流监控图像返回到警方指挥中心，指挥中心通过影像估算密度和人流量，这种技术在国内已经比较普遍。

中国新闻周刊：根据事后召开的新闻发布会，在当晚20：30分，已经发现外滩人流量接近2013年灯光秀时的规模，达到了30万，为什么没有采取一定的控制措施？

白涛：这个原因可能有多种，需要等待调查结果。一种可能性是前方摄像头捕捉到的信号，指挥中心没有及时准确地分析;或者是分析出来后，预警不及时。另外，在中国，通过数据分析出来的结果往往不能作为决策的最后依据，最后做决策时还要靠领导的判断。因此很多突发事件发生后，要层层上报，等待批示，这样就造成了一定的滞后。

中国新闻周刊：那么国外在类似突发事件中是怎样做的？

白涛：国外对突发性公共安全事件的应急处理，都有相对完善的模式，比如有比较明确的分级制度，突发情况达到一定级别，应急指挥官就有全权调动非常规资源进行处置，不需要向上汇报，而且这种权力受法律保护。

另外，比如在美国，一旦出现紧急情况，政府有关部门会向所有公民提供报警信息，直接推送到每个人的手机或其他终端上，通知哪里有灾情，往哪儿去比较安全，甚至细致到告诉你避难场所能容纳多少人，有多少物资等信息。但中国目前的预警通报系统中单向、向上的，没有向下、面向公众的;现有的公众预警处于简单的发布寒潮气象警报一类信息，突发事件中的公众预警几乎没有。

在这次外滩踩踏事故中，如果有面向公众的预警体系，能在第一时间将外滩人流密度过大的预警信息推送到人们手机终端上，可能就会大大降低、甚至避免事故的发生。

中国新闻周刊：事故发生后，应急预案似乎也没有发挥应有的作用。

白涛：这可能反映了一个普遍现象，就是中国的应急预案大多不切合实际。我所知道的一些情况是，中央下发一份应急预案要求文件，里面有具体的板块，各地就直接套用那个模板，就制定出自己的应急预案，因此看上去都是大同小异。

但实际上，应该根据各地的实际情况，制定符合当地情况的、可操作的应急预案。一旦发生情况，应急响应人员拿着它，立刻就知道第一步要做什么，第二部要做什么，而且之前已经做到了训练有素，应急时能够迅速完成。这样才能大大提高救援效率。

应急培训与评价系统亟须改变

中国新闻周刊：从救援的角度，事故发生后，现场也是混乱不堪，拥挤失序，人群焦虑。

白涛：从事发现场来看，警方并没有事先布置应急通道，那么出事后只能完全依靠现场警力，能做到什么程度就做到什么程度，这样的救援是很被动的。不过以当晚的现场警力来看，在密度如此大的人流中能够疏散出紧急通道，已经很不容易了。

令人欣慰的一点是，事故现场普通民众当中有人懂得急救，比如胸外心脏按压、人工呼吸等，在当时起了一定作用，但懂得这些技术的人实在太少太少了。据统计，中国真正有自救、互救能力的基层公民比例连2%都不到，而一些发达国家的自救知识普及率达70%～80%，我们还有很大的差距。比如，如果大部分了解如何在专业救援人员到达前做好自我保护，就可以大大降低此类突发事故中的伤亡，最起码应知道风险在哪里，懂得趋利避害。现在来看，中国民众能够做出正确响应的比例还是很低的。

反观2013年4月美国波士顿爆炸案现场，8秒钟应急通道就疏通出来了，18秒所有应急通道疏通完毕，这个速度是各方面共同配合完成的，仅靠警察做不到。爆炸发生后，很多观众第一时间参与到救援当中，公民的安全教育也是体现一个国家综合软实力的重要方面。

美国企业里面，通常有个规定，过一段时间，就把一定比例的员工抽调出来，做应急救援培训，公司自己也要做应急救援预案。在中国几乎没有这种文化。因此一旦发生事故，大家多是不知所措。

一个国家的抗灾能力是由多层次组成的，不管是发达国家，还是发展中国家，都是如此。从政府、到社会、到社区、家庭、到个人，所有力量集合在一起，形成一个上中下稳定的金字塔结构，只有这个金字塔稳定了，国家的抗灾、抗打击能力才能提高。

现在中国的这个“金字塔”底层太薄弱了。有些基层社区，的确有应急救灾培训，但都是街道干部在培训，没有普通居民百姓。但在国外，做这种培训的组织相当多，不仅政府组织，各个NGO、社区、教会都参与，是全体系一起发展，这样才有力量。

中国新闻周刊：你认为应该如何改变这种现状？

白涛：这是个复杂的问题，总的来讲，现有评价体系要改变。最简单的例子，如何进行救灾演练。国外通常的做法是，先培训、训练，让大家知道出了事该怎办;其次是检查现有预案，发现漏洞和不足，进行修正;然后是对预案测试，看能抵抗多大程度压力。

但中国通常不这样做。大多是有个脚本，然后大家按着脚本“演戏”。这样的演习到事情真正发生时，完全起不到作用。