“城管”与摊贩冲突的敏感性特征及治理策略∗——基于130个冲突事件的实证分析

李云新,朱嘉赞

(1．中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉430073;2．中国人民大学教育学院,北京100872)

“城管”与摊贩冲突的敏感性特征及治理策略∗——基于130个冲突事件的实证分析

李云新1,朱嘉赞2

(1．中南财经政法大学公共管理学院,湖北武汉430073;2．中国人民大学教育学院,北京100872)

摘要:从城管与摊贩冲突频发这一社会现实出发,通过特征指标对2011－2013年间130个冲突事件进行特征评估及编码,构建冲突事件数据库,进行数据处理与分析,提取冲突事件特征,借此分析城管与摊贩冲突的敏感性特征.研究表明,城管与摊贩冲突呈现出边界敏感性、社会敏感性、关联与扩散敏感性、政府治理敏感性等特征,应通过科学规划与恰当监管、明晰权利边界、构建部门协作治理制度、推动社会治理创新等多个方面实现冲突的有效治理.

关键词:城市管理;城管执法;社会冲突;敏感性特征 ①百度指数是以百度网页搜索和百度新闻搜索为基础的免费海量数据分析服务,用以反映不同在过去一段时间里的“用户关注度”和“媒体关注度”.

∗基金项目:教育部人文社科研究青年基金项目(14YJC630076);国家社会科学基金青年项目(14CZZ023)

城市失业人口的增加和新移民的大量涌入催生了以摊贩经济为主要形态的非正式经济,这对原有城市管理体制提出了严峻挑战.摊贩经济给市容市貌、城市环境、城市居民生活带来了许多问题和困扰.总的来说,摊贩挤占城市公共空间,破坏环境卫生,躲避正规的商业管制,影响城市形象,这种种弊端使得摆摊成为一种游离于法律法规之外的经营活动[1].为了城市规划的合理布局、整洁市容市貌、规范市场秩序、治理脏乱差等城市问题,城管有必要从公共利益出发对摊贩经营进行监管.而城管在执法过程中,往往重管制而轻疏导,重强制而轻协商,手段往往简单粗暴.同时,城管执法行为并不总是公共利益导向的,城管利用执法权收取保护费等违法违规行为大量存在,在摊贩经济治理中存在着巨大的利益牵扯.有些城管甚至与黑社会相勾结,合伙来压榨流动摊贩.在此情形下,流动摊贩为了能够留在城市中获取经济机会和利益,往往不会坐以待毙,经常与城管上演“躲猫猫”大战,并在遭遇暴力执法时通过上访、群访、以暴制暴等方式进行抗争.城市管理与秩序维持的实施者与摊贩之间的利益争夺与强制执法行为引发了多种形式的社会冲突问题.这些冲突表现为从常见的城管和摊贩的“猫鼠游戏”到城管暴力执法引发肢体冲突等多种形式.很多小规模冲突在多种因素的共同作用下最终演变成了非常严重的群体性冲突事件.目前城管与摊贩的冲突成为社会关注的热点议题,与城管和摊贩冲突的相关报道也充斥于门户网站、微博等各类媒体页面,成为网络舆论的焦点.本研究试图利用已发生的城管与摊贩冲突事件探索影响冲突发生的敏感性特征,识别出冲突主体的相互关联和冲突发生的关键环节.

一、研究设计与数据来源

影响城管与摊贩互动的要素和特征是多维度的,任何要素的细微变化都有可能产生不同的互动结果.为了寻找当前城管和摊贩冲突频发的敏感性特征,有针对性地提出相应解决对策和建议,促进城管和摊贩的良性互动,本研究根据城管和摊贩冲突频发的实际情况建立城管和摊贩冲突频发的敏感性特征分析与判别模型,以便更全面、更

具体和更有效地剖析其中暴露出的各种问题并寻求治理之道.

(一)城管与摊贩冲突的理论逻辑

城管与摊贩冲突是一个复杂的社会问题,它不是由单一因素造成的,往往是经济社会环境、制度、社会心理、主体行为、媒体认知与偏好等多种因素的综合过程.

改革开放以来,我国经历了持续30多年的经济高速增长,取得了举世瞩目的成就.然而,与此同时,贫富分化、通货膨胀、失业、住房、养老等问题也日益严重.城管与摊贩冲突就是发生在这样一个经济社会环境当中.城镇化高速推进和社会冲突频发是其中非常重要的背景因素.城镇化推动了大规模人口流动和迁移,流动人口的城市融入成为关键问题,摊贩就业和生存问题更为突出.社会冲突频发,社会对立情绪高涨,整个社会燃点低、爆点多,这些促成了城管和摊贩冲突的发生.因此,我们提出一个有待于后面案例分析检验的命题:城镇化过程中,过渡型区域和过渡型人群将成为社会冲突的敏感点.

在现有管理体制下,城管综合执法部门是各种矛盾冲突的交汇点.城市管理本是一个涉及工商、规划、实证、土管、住建、环卫等部门的综合性事务,但是它们不会与民众直接发生冲突,它们将社会风险转嫁给城管综合执法部门.作为政府部门中的弱势部门,城管也只能被动接受转嫁.作为矛盾的交汇点,城管执法行为特征是影响冲突发生的敏感点.

社会情绪的渲染是一种非理性的集体行为,社会“仇官”情绪的高涨对城管与摊贩冲突起到了推波助澜的作用.

对于城管与摊贩冲突来说,城管和摊贩自身行为失当是冲突的主要诱因,媒体的报道偏好和不良导向推动社会冲突朝着非理性方向演化,互联网则起到了放大、扩散机制.

(二)冲突源敏感性特征的内涵及组成

在城管与摊贩冲突的治理中并不是所有场域和主体都需要同等强度的监督与控制,只有当主体成为潜在冲突源,发生冲突行为并引起社会响应时才需要引起足够的重视.在实践中,如果冲突行为已经发生再进行治理,就存在着严重的滞后效应,这不符合现代公共管理的要求.因此,城管与摊贩冲突治理必须对潜在冲突源进行识别,找到冲突事件的敏感性特征,将其作为重点对象提前进行防控.

冲突事件的敏感性特征是指对造成冲突或潜在冲突的主体行为演变为冲突事件或重大公共事件概率的衡量,判断依据主要依靠案例信息简历进行定性判断.冲突事件的简历主要包含以下六方面的内容:

一是冲突起因.冲突起因是指冲突主体或潜在冲突主体由于自身行为特征导致冲突事件发生的可能性.如城管执法行为的正当性、摊贩反应的激烈程度以及矛盾的历史积累都可能成为冲突的起因.

二是发生地域.发生地域敏感性主要指由于地域特征导致冲突事件发生的可能性.城区、城乡结合部、中小城镇所呈现的城管与摊贩互动场景是不同的,将会显著影响冲突事件的类型及规模等特征.

三是摊贩特征.摊贩特征敏感性是指摊贩自身特征导致冲突事件发生的可能性.摊贩参与冲突事件的可能性受自身特征影响,相同的互动场景作用于不同摊贩时产生的影响不同,作为本地居民和外来人口的摊贩对冲突的敏感性不同.

四是城管特征.城管特征敏感性是指城管自身特征导致冲突事件发生的可能性.城管参与冲突事件的可能性受自身特征影响,相同的互动场景作用于不同城管时产生的影响不同,作为正式公务员和临时聘用人员的城管对冲突的敏感性也不同.

五是社会响应.社会响应敏感性是指冲突发生后引起社会反映的程度及其将冲突转化为更严重冲突事件或重大公共事件的可能性.社会敏感性越高,越容易形成冲突事件或重大公共事件.其中,大众传媒、关联社会公众都将对社会响应敏感性产生影响.

六是政府治理.政府治理敏感性是指冲突发生以后,政府治理直接影响冲突转化为更严重冲突事件或重大公共事件的可能性.政府响应层级、冲突化解方式等都是影响政府治理敏感性的关键因素.

(三)指标设计与变量设定

本研究根据城管与摊贩冲突事件的发生过程,选择冲突起因、发生地域、冲突主体、社会响应、政府治理等六大敏感性因素来识别冲突发生的路径,并根据其内在关联构建演化逻辑.具体而言,本研究通过引入冲突事件的性质作为观察变量,引入城管和摊贩冲突事件的六项要素作为敏感性特征,将这六项敏感性特征分解成特征变

量,并对特征进行概念化定义和操作化编码,具体内容详见表1.

表1　模型变量定义

(四)数据来源

研究数据来源两个方面:文本资料和指标评价.多案例文本分析是目前学界比较常用的描述性研究方法,适用于复杂的、涵盖多重特征的事件分析,对于城管与摊贩冲突事件是一种恰当的研究方法.本研究的数据通过城管与摊贩冲突事件进行转化,案例数据转化的标准见表1.案例选取中,样本的代表性、真实性以及数量性是选择的主要标准.冲突事件案例资料取自于一般门户网站、政府门户网站、学术图书馆资源,通过多方资料收集冲突事件的完整过程.根据案例信息的完整性,筛选获取近三年(2011－2013)发生的130个城管与摊贩冲突事件作为研究对象.这个冲突案例库固然无法容纳全部的城管与摊贩冲突行为,却能够体现一定时期城管与摊贩冲突的主要表现和特征,因而依然具有很大的研究价值.通过数据分析系统将案例文本信息进行转化和分析,根据指标评价实现数据信息的初步处理.案例资料通过事件名称、事情起因(执法行为不当、摊贩反应过激、矛盾长期积累)、发生地域(城区、城乡结合部、中小城镇)、摊贩特征(本地居民、外来人口)、城管特征(公务员、临时雇员)、社会响应(大众关注度、媒体关注度)、政府治理响应(政府处理层级、解决方式)等进行信息处理,实现信息简化与信息特征凸显.

二、关于城管与摊贩冲突的统计结果与分析讨论

本研究运用分类方法将城管与摊贩冲突的各个特征进行合理归纳分类,并统计相应类别的频次和频率,将冲突事件案例的样本信息转化为统计学意义上清晰明了的数据,更直观有效地反映样本总体的信息特征.

(一)统计结果

从事件性质来看,一般冲突事件占68．46%,重大冲突事件有16．92%,由城管与摊贩冲突演变成群体性冲突事件占14．62%.城管和摊贩冲突事件各项指标特征统计结果详见表2.

表2　城管和摊贩冲突事件的相关变量统计

城管执法不当是城管和摊贩冲突事件的主要诱因,比例为57．69%,反映城管执法方式简单粗暴,管理水平传统落后.摊贩在面对城管执法时产生过激反应而作出袭击、重伤甚至杀害城管的行为,也是引起冲突事件的重要诱因,占总数的36．15%.城管与摊贩长期积怨导致冲突事件发生的占比为6．16%,由于存在交叉统计和信息不完全等因素,这一比例可能会更高.

冲突事件大多数发生在城区和城乡结合部,分别占53．85%、30．77%,共计84．62%.这些区域人口众多、内外互动频繁,是城管和摊贩冲突的高发区.中小城镇的冲突发生比重在事件整体中的比例较小,仅占15．38%,表明经济发展水平较低、流动人口数量少的地区不易产生冲突与矛盾.

摊贩特征统计结果显示,本地居民的比例为60．77%,而外来人口占30．77%.城管特征统计结果显示,36．92%的冲突事件有政府公务员参与,临时雇员参与比重为26．15%,由于信息不完全,42．31%的冲突事件信息不详.

大众和媒体关注度统计结果显示,大众对城管和摊贩冲突事件的关注度比较关注和十分关注比例为46．15%,一般性关注为53．85%,而媒体对城管和摊贩冲突事件的关注度比较关注与十分关注的比例为68．46%,一般性关注为31．54%.

事件处理情况的统计结果显示,政府处理冲突层级以本级政府响应为主占90．77%,市级政府和省级以上政府响应比例为9．23%,这反映了城管和摊贩冲突的政府层级敏感性不强.冲突解决方式的统计结果显示,协商仲裁解决占46．15%,立案解决,即公安部门、司法部门介入调查的比重为51．54%,多部门协同解决极少,仅为2．31%,这反映出在冲突处理中各行政部门联合响应程度非常低.

(二)分析讨论

1．城管与摊贩冲突呈现出边界敏感性.边界是识别社会冲突发生的关键点,主要包括空间边界、经济边界、行政边界、制度边界、社会边界等,边界模糊必然导致城市发展、政府行为、制度规则、社会网络的混乱与无序.边界地带的混乱与无序为社会冲突的频繁发生埋下了深厚的土壤,种下了隐患.由于城镇化发展不平衡,冲突事件在边界变动频繁地区特别显著,城管与摊贩冲突主要集中于城乡结合部、城区等大规模人口流动区域、内外部频繁互动区域等.社会冲突主体分布呈现出非均衡性,主要集中于空间边界、社会边界、经济边界变动前端的本地失业居民、失地农民、外来人口等,他们成为最易受到排斥和最弱势的城市边缘群体.由于利益被攫取、成本遭转嫁、流动受阻隔,弱势群体往往成为冲突事件中的反抗方或被动发起方.在利益边界和权利边界作用下,政府执法不当造成的冲突表现得较为突出,城管与社会底层在漠视规则和追求公共利益损害方面,有着同样的价值判断,特别表现在城管与摊贩的利益争夺,城管人员的随意收费截留、滥用权力,都迫使和诱导社会底层作出更激进的谋生选择[].

2．城管与摊贩冲突呈现出社会敏感性.城管与摊贩冲突具有非常强烈的社会敏感性.社会敏

感性是指社会冲突导致的社会公众和媒体的关注度.社会公众通过人际传播、网络传播和行政传播等形式体现对社会冲突的关注,并且这种关注度伴随人际网络和互联网等途径具有相互影响和扩散作用.媒体关注度主要体现在媒体对于社会冲突事件的报道频率、报道情节的完整程度、报道方式、后续跟踪报道程度等方面.统计显示,社会公众和媒体对城管与摊贩冲突事件的关注度都非常高.社会冲突发生的社会敏感性在某种程度上可以通过百度指数的数据分析来体现①.我们通过百度指数搜索具有代表性的“城管暴力执法”(2011－2013),得到如下结果(如图1所示).在图1中,纵轴代表用户关注度和媒体关注度的百度指数,横轴代表时间范围,曲线反映的是关注度的变化趋势.数据结果显示,城管暴力执法获得了非常高的公众关注度和媒体关注度,具有非常强的社会敏感性.

图1　“城管暴力执法”百度指数热点趋势图

3．摊贩与城管冲突呈现出关联与扩散敏感性.我国正处于经济社会转型期,各种社会矛盾与冲突频发.社会冲突发生的地域和领域都比较集中,社会冲突发起和参与的人群重叠程度也很高,诸种类型的冲突并不孤立,而是相互交织和关联地形成一个巨大的社会冲突网络.城管与摊贩冲突与其他社会冲突具有较强的相互关联性,呈现出非常强的扩散效应.当城管与摊贩冲突事件成为社会冲突爆发的关键节点时,冲突链条会迅速向其他群体、领域和地区延伸与扩展.一些看起来的小事件往往成为诱发社会冲突的关键点,在互联网、传统新闻媒体、社会响应、政府响应等多重作用下,社会公众对抗情绪相互传染,冲突事件之间相互连通,若再加上政府处理行为不当,社会冲突在一定群体、领域和地区累积,并不断从冲突核心参与群体和区域向外围群体和区域扩散,形成涟漪效应,迅速形成较大规模的社会危机事件,对社会冲突参与群体、发生区域经济社会系统以及波及区域都产生了很大影响,造成非常严重的社会后果.

4．城管与摊贩冲突呈现出政府治理敏感性.城市管理与社会冲突治理都是政府公共治理的重要组成部分,治理绩效直接进入地方政府绩效考核函数.城管与摊贩冲突呈现出的政府治理敏感性体现在两个方面:一是城市管理中规划不合理、执法行为不当、流动人口管理无序等成为导致冲突发生的主要因素;二是社会冲突治理中政府响应延迟、部门协作不足、应对措施失当等成为冲突演化链条的关键因素.当前,城市规划未能适应城市化发展需要,未能设立专门区域满足摊贩群体非正规就业的需求,流动摊贩散落在城市每个角落而缺乏有效疏导与管理.城管人员素质普遍不高,执法粗暴,手段落后,甚至假公济私,占很高比重的临时雇员的执法合法性亦遭受质疑,导致城管与摊贩互动中的矛盾和冲突激化.流动人口管理无序是城管与摊贩冲突中不可忽视的重要因素,流动人口对经济、社会、文化环境的不适应使得其面对城管执法时更容易产生过激情绪而引发冲突.城管与摊贩冲突中,政府治理响应的拓扑敏感性和时间敏感性都不强导致了冲突事件非正常演变.政府未能高度重视冲突事件对政府形象造成的影响,对公众权利意识觉醒和质疑执法能力与合理性的回应性不强.政府治理响应若未能及时准确地预见事情的严重程度并采取妥善措施,就往往低估了冲突的辐射范围.政府治理响应受制于行政边界与协作成本,造成各部门协作治理作用未能有效发挥,导致政府与社会协同治理格局尚未形成.

三、城管与摊贩冲突的治理策略

城管与摊贩冲突的治理不能仅仅针对其本身,需要运用政府、市场、社会多种机制,动员和协调政府、社会公众等多种力量,从多个维度改变冲突发生的宏观背景、权利边界、主体行为等方面的因素和条件.

(一)公共政策响应:科学规划、恰当监管与公共服务均等化

城市的科学规划要遵循城乡空间整合和经济社会融合的自然规律,将长远发展和当前起点结合起来通盘考虑,以经济社会系统的承载能力为基础来确定发展速度,实现科学信息和时空信息的有效结合.在城市规划中应统筹城市空间布局,对可发展摊贩经济的适当地段进行科学规划,

明确摊贩经营时间与经营主体的资格条件,将摊贩治理的科学性与人情味结合起来[3].城市是各种社会势力角逐的竞技场,应当对摊贩追求私人利益的外部效应行为和城管以公共利益为名谋求私利行为等进行恰当监管,确定内部性责任分配规则,通过有效的公共管制服务和政策措施防止社会成本的策略性转嫁.公共财政应当在遵循经济分工规律的基础上,不断提升教育、医疗、社会保障、就业服务等公共服务的供给水平,加快实现公共服务均等化,通过提高摊贩等弱势群体的基本素质和能力确保发展机会的公平与可持续.

(二)明晰权利边界,压缩城管与摊贩冲突的行为空间

城管与摊贩冲突起源于权利边界模糊,其有效治理必须以明晰的制度规则来压缩冲突的行为空间,打破城管等强势群体对公共权力、公共资源的掌控和垄断,赋予摊贩等弱势群体以均等的公共权利.权利边界的清晰应能通过补偿、补贴、再分配来满足相关群体的利益诉求,使之脱离极易引发冲突的敏感区域.明晰权利边界的规则必须考虑到其情境的适用性,必须根据不同的情境制定相应的制度规则.通过明晰的权利规则协调各个主体之间的交往,规避由成本转嫁等造成的外部性问题.权利边界的合法性与有效性不仅仅取决于其本身是否清晰,还取决于其能否得到有效遵守.权利边界的有效性程度取决于其承诺和威胁是否可信.如果是可信的,相关主体将自动在沉淀成本发生的初期自动评估其行为策略的成本,从而提前将其内部化.只需要有限承诺,目标将预期自我实现,聚焦到权利边界所设定的目标[].

(三)打破行政部门界限,创立部门间协作治理制度

当冲突事件的不良后果超出行政管辖范围时,行政部门应当寻求部门协作甚至是上级部门的支持.当前,城管与摊贩冲突治理尚未建立起协调制度,不同层级和类型的行政部门之间缺乏信息交流和协调机制.城管与摊贩冲突超出了行政边界并产生了外溢性,这需要将外溢问题内部化,而内部化过程又取决于行政部门间协调.协调制度应包括信息相互通报制度、治理成本分担制度、公共危机事件协调治理制度等.协调制度成为治理城管与摊贩冲突的重要途径,打破了原有治理格局,保证“整体联动、协调治理”,避免出现冲突治理成本相互转嫁的“公地悲剧”问题.构建冲突的行政部门协作治理机制能够提高治理绩效,应坚持城管部门在治理工作中的主体地位,不应出现管理职责转移现象.同时,充分利用相关职能部门的专业技术优势,合理界定各部门的边界,避免因边界的模糊而引发不良后果.

(四)推进社会治理创新,实现城管与摊贩冲突的动态治理

城市管理必须要权衡的一个重要关系,是城市管理带来的公共福利改进,与城市管理中所发生的“不协调成本”(社会冲突)之间的关系,即怎样以最小的“混乱”(社会冲突),最快地实现城市管理目标,以实现公共福利最大化.城管与摊贩冲突的治理是将其控制在社会系统能够容忍的范围之内,即将冲突制度化并处于可控状态.应当推进社会治理创新,不再简单地靠压制社会抗争和关闭对抗情绪的发泄渠道等手段,而是通过更具包容性的社会治理建立常规化的利益均衡机制、利益诉求机制、冲突制度化解决机制和重要事项的社会参与机制等,形成常规的、顺畅的、有序的社会流动机制,实现社会利益的有效整合.我们应当促使城管与摊贩在城市管理中形成共生关系和实现利益共容,在共同伦理规则的约束下,明晰和规范各自利益认知和利益诉求,实现两者的良性互动.

四、结 语

摊贩经济在吸纳就业、活跃经济、便民服务等方面发挥着重要作用,城管执法则在规范市场秩序、整洁市容市貌等方面扮演着关键角色.然而,由于摊贩经济挤占公共空间、破坏环境卫生等负效应与城管执法不当、假公济私等扭曲行为的存在,城管与摊贩之间关系持续紧张,冲突事件频繁发生.城管与摊贩冲突的有效治理是关系城市稳定与发展、政府形象、民政保障的重大问题.本研究结果表明,城管与摊贩冲突呈现出显著的边界敏感性、社会敏感性、关联与扩散敏感性、政府治理敏感性等特征.城管与摊贩冲突的治理理念必须实现从“治病”向“强身健体”转变,治理手段必须实现从简单控制向综合治理转变.冲突的有效治理需要公共政策响应以清除冲突发生的社会土壤,明晰权利边界压缩冲突的行为空间,打破行政边界以实现协作治理,推进社会治理创新以实现冲突动态治理等多个方面的政策响应与激励联结路径.

注释:

[参考文献]

[1]李 瑾．论城市化进程中的低端需求:以城市摊贩问题为例[J]．城市问题,2009(3):54G57．

[2]方少勇,赵云平．城市社会底层经济与社会冲突的形成[J]．北方经济,2007(5):21G23．

[3]姚文胜．破解城管与摊贩冲突的治本之策[J]．深圳大学学报:人文社会科学版,2014(1):111G113．

[4]杰克ű奈特．制度与社会冲突[M]．上海:上海人民出版社,2009:182G184．

(责任编辑 王婷婷)

The Sensitive Characteristics and Management Strategies of Conflicts between“City Inspectors”and Street Merchants: Based on Empirical Studies on 130 Conflicts

LI YunGxin1,ZHU JiaGzan2
(1．School of Public Administration,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan430073,Hubei,China; 2．School of Education,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Abstract:Having recognized the high frequency of conflicts between city inspectors and street merG chants,this paper evaluates and encodes the characteristics of 130 such conflicts from 2011 to 2013．Through indicators of characteristics,it constructs a database of conflicts to process statistical analyG sis,extract characteristics of the conflicts and discuss the sensitivity in them．Our research indicates that the conflicts between city inspectors and street merchants show characteristics of boundary sensiG tivity,social sensitivity,connection and diffusion sensitivity and governance sensitivity．We propose that these conflicts need to be managed through strategies in different dimensions such as scientific planning and appropriate supervisions,clear boundaries of power,the constitution of cooperation beG tween departments and the promotion of creativity in social governance．

Key words:municipal administration;city inspector;social conflicts;characteristics of sensitivity

作者简介:李云新(1984－),男,河南省原阳县人,中南财经政法大学公共管理学院讲师,硕士生导师,博士,主要从事城镇发展与管理研究.

收稿日期:2015G03G06

中图分类号:D699

文献标识码:A DOI:10．3963/j．issn．1671G6477．2015．04．017