跨区域公共危机应对中的国际合作问题研究——以埃博拉危机应对为例

◎张丽娜

◎申晓龙（首都师范大学管理学院，北京100875）

跨区域公共危机应对中的国际合作问题研究
——以埃博拉危机应对为例

◎张丽娜

◎申晓龙（首都师范大学管理学院，北京100875）

在全球化时代，一些跨区域公共危机的复杂性和困难性远超危机所在国（区域）的应对能力范畴，迫切需要国际社会通力合作。近些年，跨区域公共危机事件应对中的国际合作状况表明，国际社会还远未建立起危机应对合作的有效体制和机制。基于对埃博拉危机应对中的国际合作状况的分析，疫情国政府危机应对能力有限，世卫组织指导协调国际合作能力有限，国际援助力量的作用未得到充分发挥，危机应对初期没有做好舆论宣传工作等问题的存在，降低了危机应对效率，扩大了危机造成的损失。因此，应构建以危机所在国（区域）政府为主导、以国际（区域间）组织为领导、以各类国际援助组织为协助的危机应对合作伙伴关系网络，提升各组织的危机应对能力，建立国际合作的有效制度规范，保障跨区域公共危机应对中国际合作的有效实施。其具体建议是：各国（区域）政府应重视危机防范，提升危机应对核心能力；提升国际（区域间）组织在危机应对中的沟通协调能力；将社会力量纳入危机应对的完整体系。

公共危机；国际合作；埃博拉危机

起始于2013年12月的西非埃博拉危机，是二战以后世界卫生历史上最严重的公共卫生灾难，受影响的国家数量、疫情传播速度、感染病例数量和死亡人数均超历史之最。世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）于2015年5月6日发布统计数据显示，埃博拉疫情死亡人数已突破11 000人［1］。此次疫情形势严峻，情况复杂，应对难度大，超过疫情国（区域）政府的能力，也令国际社会始料不及。世卫组织、联合国相关组织及各国政府纷纷投入埃博拉危机应对之中，凸显跨区域公共危机应对中国际合作的重要性。然而，在埃博拉危机应对过程中，暴露出国际合作的体制和机制不够完善、事前缺乏必要的合作准备等突出问题。因此，深入研究和探讨跨区域公共危机应对中的国际合作问题，具有重要意义。

一、埃博拉危机应对中的国际合作

2013年12月，几内亚发现首个埃博拉病例。2014年2月以后，埃博拉疫情逐步扩散至利比里亚、塞拉利昂等9个西非国家。2014年8月8日，世卫组织总干事陈冯富珍根据《国际卫生条例（2005）》（以下简称《条例》）突发事件委员会决议，宣布本轮埃博拉疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”，并广泛动员国际社会力量参与危机应对。在世卫组织的呼吁和号召下，联合国相关组织、其他国家（区域）政府、非政府组织、企业等纷纷投入到埃博拉危机应对中，构成了以疫情国政府为主导、以世卫组织为领导、以各类国际援助组织为协助的埃博拉危机应对合作伙伴关系网络，充分诠释了跨区域公共危机应对的国际合作力量。值得欣慰的是，在国际社会广泛参与后的7个月，西非地区埃博拉疫情得到了有效控制。

（一）危机处置主导力量——埃博拉疫情国（区域）政府组织

无论哪种危机，危机所在国（区域）政府都是危机处置的主导力量，在危机监测与预警的事前阶段、危机响应与处置的事中阶段、危机恢复与重建的事后阶段负全面责任。此次西非埃博拉疫情最严重的是几内亚、利比里亚和塞拉利昂等三国。2014年7月后，三国都成立国家级别的危机应对机构，采取相应措施来应对危机。疫情国（区域）政府的工作主要集中在：一是启动国家应急机制，协调国内各部门全力投入疫情应对，包括采取适当的隔离措施预防和控制感染、为感染者提供治疗、对疫情进行监测统计、向各方提供准确信息、通过宣传和培训提高民众对疫情的认识和应对能力等；二是协调来自国际社会合作伙伴的支持，与它们保持及时沟通，为其提供信息和后勤保障；三是危机后的恢复与重建工作，包括对埃博拉感染者治愈后的照顾、本国卫生防疫体系的改进以及危机后国内经济和社会生活的恢复等工作。

（二）危机合作沟通协调力量——世卫组织

作为埃博拉危机应对的领导和协调机构，世卫组织采取了有史以来规模最大的应急行动。其开展的工作主要包括：一是汇集疫情数据，评估形势，进行信息通报。世卫组织通过疫情国汇报信息、派出专家组跟踪监测等措施，获取疫情数据并进行分析研判，以确定危机的严重程度和需要国际社会做出的援助力度，并通过多种形式向外界进行信息通报。二是为疫情国（区域）提供包括资金、人员、技术、培训等在内的各项援助。截至2015年4月21日，世卫组织累计为西非国家募集了3.32亿美元的资金［2］，派出了2 013名技术专家，帮助疫情国建立5个治疗单位，并为其他组织建立埃博拉治疗单位、社区保健中心和留观中心过程中提供技术支持［3］。三是协调各方抗击疫情的资源与行动。包括：为参与应对埃博拉疫情工作的组织和专家制定疫情应对技术文件和指南，指导合作组织开展工作；协调合作组织在疫情国开展救护工作，合理分配救助资源；协调有能力的专家和组织投入到埃博拉病毒疫苗、药物的研发；为参与的合作组织提供包括疫苗接种、防护、交通、饮食卫生、医疗设施管理和维护以及电信和安全方面的后勤保障支持［3］。

（三）危机应对协助力量——各类国际援助组织

此次埃博拉危机应对的国际协助力量主要来自五个方面：一是配合世卫组织开展危机工作部署与救援的联合国相关组织。如联合国开发计划署、联合国人口基金、联合国儿童基金、联合国人道主义事务协调办事处、国际移徙组织、世界粮食计划署以及联合国埃博拉应急特派团等。2014年9月19日，联合国建立了联合国埃博拉应急特派团，全面调动和协调联合国系统的力量。这是在联合国史上首次就一项突发公共卫生事件设立特派团［4］。二是促进疫情区政府危机协调应对的区域间政府组织，如西方七国集团、欧盟、非洲联盟等。在此次埃博拉危机中，非洲联盟多次召开会议，就非洲国家在有效抗击埃博拉疫情上采取共同立场和适当策略进行积极协调。三是疫情国之外的各国政府组织。包括中国、美国、法国、加拿大、德国等国在内的多国政府，向西非埃博拉疫区国家提供了多批次的紧急公共卫生及人道主义援助。四是各类民间社会组织。如红十字会、无国界医生组织等著名全球性非营利组织、致力于海外紧急救助或扶贫开发的各国民间慈善团体、私立基金会或非营利性基金组织以及西非疫区当地的民间社会组织等，提供了涵盖疫情监测、提供人财物援助、参与救援以及防疫宣传等方面的工作［5］。五是国际金融性组织、跨国公司以及各类民营企业等。除了提供资金，它们主要与国际力量合作，加快实验性疗法的研发，确保为疫情国家和地区提供足量的医护物资。

二、埃博拉危机应对中国际合作存在的问题

此次埃博拉危机，缺乏有效的埃博拉病毒治疗药物和疫苗是疫情不能得到快速抑制的重要原因，而疫情国（区域）政府危机应对能力不足、国际社会参与救援迟缓、各类组织合作不畅等问题，造成了危机的进一步升级和损失扩大。

（一）疫情国政府危机应对能力有限

1.脆弱的卫生防疫系统导致危机应对准备不足。疫情严重的西非各国，普遍面临医疗设施严重不足、医护人员奇缺、医疗整体服务水平低等问题。几内亚、利比里亚和塞拉利昂等三国此前都经历过多年内战和冲突，卫生系统在很大程度上被破坏殆尽或者严重瘫痪。利比里亚仅有几所医院，其中80%依靠国际援助维持，多数乡村居民处于缺医少药状态。塞拉利昂全国注册医师不到100人，护士有五六百人，且后者并不隶属于医院，而是直属卫生部，由政府统一在各大公立医院之间调配。这些问题，使得西非各国在埃博拉疫情初期，没有掌握疫情的准确信息和采取恰当的防御措施，错过了疫情发现和应对的有效时机。本次埃博拉疫情始于2013年12月，而西非各国真正采取有效的应对行动已经到了2014年7月。在疫情大规模爆发后，有限的医疗资源不能及时确诊感染病例，不能对感染者进行及时隔离和提供治疗，甚至导致大量医护人员感染和死亡，使得疫情应对更加艰难。

2.政府管理效率与社会治理能力不足引发严重社会危机。在此次危机面前，疫情国政府应对迟缓，内部管理低效，社会治理能力差，引发了严重的社会危机。一方面，政府无法充分调动本国相关机构人员积极投入疫情应对。在塞拉利昂，有负责掩埋埃博拉死难者遗体的工人因领不到高危补贴，将遗体丢弃在公共场合。在尼日利亚，疫情爆发初期，公立医院的医生曾举行全国罢工，政府则以提供人寿保险等额外的待遇为条件，来鼓励更多的医生投入到疫情应对［6］。另一方面，民众对政府不信任，政府应对疫情的一些强制措施不能得到很好执行。在几内亚，有人认为埃博拉不是一种病毒，而是某种化学药物引起的。因此，当政府派人到一些地区消毒时，当地人闻到消毒液的奇怪味道，误以为是病毒在散布，极力阻止消毒工作。还有人认为埃博拉病毒是外国人带来的，他们暴力冲击捐助国或非营利组织建立的治疗中心，杀死数名援助工作者，导致一些援救组织紧急撤出，救援工作一度停止［7］。在利比里亚，许多人认为埃博拉疫情是一个骗局，他们不满政府的强制隔离措施，冲进隔离中心，强行将病人带走。还有一些人对负责殓尸的人行贿，获得他们的亲人因其他疾病而死的证明，从而保留亲人遗体进行传统葬礼。这些行为大大增加了埃博拉病毒感染的人数，使得埃博拉疫情一度处于失控状态。此外，西非三国政府被迫实行宵禁、隔离疫区和限制旅行等强制性措施，学校停课，集市关闭，地面交通中断，不少居民社区粮食等生活必需品严重短缺，生活陷入困境［5］。

3.与捐助国及其他合作组织的合作不畅。在此次疫情中，疫情国政府难以与来自世界各地的100多个组织建立良好的合作关系，导致捐助资源无法发挥最大效用。在利比里亚的疫情应对中，有两个捐助国不听利比里亚政府的要求，坚持在首都蒙罗维亚建造新的埃博拉现场医院，而利比里亚政府认为蒙罗维亚的医院还有空床位，应该将医院建在床位紧缺的偏远县城，但捐助国坚持自己的决定，理由是两个月前已经作了决定。在一次利比里亚政府组织的高层协调会议上，美国疾病控制与预防中心的高级官员抱怨利比里亚政府后勤保障问题严重，联合国秘书长代表抱怨疫情国政府没有像捐助国一样负起责任。而利比里亚卫生官员则抱怨国际组织和捐助国对他们的捐助不及时，以“苛刻标准”来评判他们的危机应对工作，显得极其不尊重，并且认为合作组织在不了解利比里亚的实际情况下进行指挥。

（二）世卫组织指导协调国际合作能力有限

在埃博拉危机应对中，世卫组织缓慢的危机反应速度和有限的协调能力受到较多批评。这也反映了国际（跨区域）组织在危机应对方面的普遍问题。

1.不完善的组织机构和有限的人员与资金，制约了世卫组织开展及时、全面和深入的危机应对与协调工作。在组织机构方面，目前世卫组织尚未建立专门的突发事件应急机构。这导致在面临突发卫生事件时，世卫组织只能被动行事，而不是主动应对。在人员方面，世卫组织更是面临人员不足和缺乏危机应对能力专业化训练的双重困境。由于削减预算，世卫组织在2011年至2013年期间大幅削减了工作人员，疫情爆发时，整个非洲区域负责疫情和突发事件的核心团队只有不到10人［5］。在资金方面，世卫组织的预算资金没有专门的核心应急资金。目前，世卫组织的运行资金有1/4来自会员国缴纳的会费，会费标准自2000年以来从未变过；其余部分则来自捐助方的捐款，但大部分捐款被捐款方指定了捐款用途［8］。因此，尽管世卫组织在2014年3月就收到来自疫情国和无国界医生组织的疫情报告，并在2014年4月提请注意“空前疫情”，但随后却未进行国际动员。直到2014年8月8日，才对外宣布埃博拉疫情为“国际关注的公共卫生事件”，呼吁国际社会广泛参与危机应对，此时埃博拉疫情早已失控。

2.约束国际合作的法律规范效力不足。危机应对的国际合作与沟通协调，必须有一定的制度规范作为依据。《条例》是世卫组织协调各组织参与应对全球公共卫生事件的重要法律依据，确定了成员国向世卫组织报告某些公共卫生事件的权利和义务，并规定世卫组织为维护全球公共卫生安全而须遵循的一些程序。然而，在此次疫情中，至少从三个方面暴露出该《条例》贯彻执行中的效力不足。首先，《条例》要求每个国家通过利用现有的国家资源发展、加强和保持“监测和应对的核心公共卫生能力”，并提供了一个核心公共卫生能力框架。但截至2014年11月，仅有64个缔约国通知世卫组织秘书处它们已具备这些核心能力，另有81个缔约国要求延期，而还有48个缔约国未列明情况或意图［8］。其次，《条例》要求成员国政府建立国际卫生条例归口单位，及时向世卫组织通报有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件。但此次埃博拉疫情初期，世卫组织并没有得到全面准确的信息。再次，《条例》规定，在国际关注的公共卫生事件应对期间，在边境采取的控制疾病传播的卫生措施应尽量减少对国际旅行和贸易造成不必要的干扰。在此次疫情应对中，《条例》突发事件委员会也多次申明这一点，但仍有40多个国家实施了隔离返港旅客和拒绝入境等措施，阻碍了国际应对人员和资源及时到达疫情国，更使得西非三国经济陷入困顿。

3.是没有建立有效的数据与信息共享平台。在危机应对中，危机救援信息的交流和共享是合作的关键内容，也直接影响危机应对的成效［9］。在此次埃博拉危机应对中，世卫组织与参与危机应对的合作方没有建立起有效的数据与信息共享平台，以协调参与危机应对各方的行动。在疫情初期，一方面，疫情国落后的疫情监测和数据采集技术与体系，导致疫情统计数据的不准确；另一方面，在疫情报告方面，没有激励疫情国进行公共卫生风险通报的有效机制。疫情国往往会考虑因通报疫情可能为本国带来的政治、经济风险，而选择瞒报或不报。这两方面都导致在疫情初期世卫组织没有获得准确的疫情数据，进而做出准确的形势分析。在危机应对期，大量的捐助资金、医疗设备和医护人员如何能够被分布到最需要的地方，疫情国、世卫组织和捐助组织之间缺乏有效的需求和供给数据信息，也缺乏有效的沟通机制，导致应急资源的不均衡分配，大大降低了危机应对的效率。

（三）国际援助力量的作用未得到充分发挥

在此次危机应对中，无论是来自疫情国之外的非政府组织，还是疫情国自身的民间社会力量，都没有能够充分地参与到疫情国和世卫组织的危机应对体系中。在疫情爆发初期的2014年3月，无国界医生组织就针对埃博拉疫情向外发出警告，但并没有引起世卫组织和国际社会的重视。在疫情应对中，一些参与应对的非政府组织负责人反映，世卫组织在某些情况下过于接近政府，而它们与世卫组织没有适当的协调机制，导致无法及时、有效地获得信息，也未能获得及时的规范指导。

在危机爆发初期，同样被忽略的，还有身处西非各国公共卫生第一线的民间社会力量。相较于其他非政府组织，疫情国民间社会力量更熟悉当地的信仰、行为和风俗，更容易取得当地民众的信任，因而也更容易开展工作。然而直到2014年八九月间，世卫组织才意识到疫情国民间社会力量在疫情应对、健康促进和社会动员领域的广泛经验。

（四）危机应对初期没有做好舆论宣传工作

在危机应对中，与媒体保持良好的沟通合作，能帮助危机应对部门占据舆论优势，起到事半功倍的效果。在此次疫情应对中，无论是疫情国政府部门还是主导国际合作的世卫组织，都没有很好地通过媒体做好危机应对的舆论宣传工作。首先，在疫情国，政府没有通过有效的媒体渠道及时向民众公布准确疫情信息，加之民众对政府不信任，致使谣言大行其道，大大增加了政府应对危机的难度。其次，世卫组织虽然专门组建了突发事件媒体团队，以管理世卫组织的信息内容及传递方式。但是由于世卫组织拖延宣布该疫情为国际关注的突发公共卫生事件遭到媒体批评，并且在与媒体沟通中未能积极主动地联系高级别媒体，也未能在对疫情的叙述中掌握主动。因此在疫情初期，许多西方媒体报道集中在埃博拉病毒的难以治愈、高死亡率以及病毒是否会扩散到非洲以外区域，而不是疫情国在埃博拉疫情面前脆弱的应对能力和呼吁国际社会关注。这增加了人们对埃博拉病毒的非理性恐惧，也没有起到促使国际社会及时对这一问题的广泛关注作用。

三、对跨区域公共危机应对国际合作的启示

埃博拉公共危机应对存在的问题表明，在跨区域危机应对中，构建以危机所在国（区域）政府为主导、以国际（区域间）组织为领导、以各类国际援助组织为协助的危机应对合作伙伴关系网络刻不容缓。应着力提升各国（区域）政府的危机应对能力，提升国际（跨区域）组织在跨区域危机应对中的沟通协调能力，促进跨区域公共危机应对中的国际合作机制建设。

（一）各国（区域）政府应重视危机防范，提升危机应对核心能力

危机发生的区域性和危机的扩散性，决定了危机所在国（区域）政府国家必须为境内发生的危机负责，并与邻国合作，以防进一步传播。因此，各国政府应承担本国（区域）公共危机的处置主导责任，树立并贯彻重大危机应对的国际合作意识，积极促进公共危机应对的国际合作机制建设。首先，各国（区域）政府应做好各类危机的防范工作，做好危机预防。在人类文明高度发达的今天，我们面临的最大危机并不是危机本身，而是我们对身处社会潜在危机的漠视。许多危机的暴发，都暴露出我们或在技术操作环节、或在安全管理环节的重大失误。因此，各国（区域）政府应牢牢树立危机意识，做好危机防范工作，消除引致危机发生的因素，降低危机发生概率。其次，完善危机应对体系，提升危机应对能力。从危机发生的全过程来看，公共危机应对需要相应政府部门具备潜伏期的监测预警能力，爆发期的应急响应能力、控制处理能力、沟通协调能力，以及恢复期的恢复重建能力、评估学习能力等。因此，各国（区域）政府应不断完善危机管理体制和机制，重视有关危机应对的组织机构建设和人员能力培训，保障充分的危机应对资金，全面提升危机管理核心能力，提高危机管理活动的规范性、科学性和效率性。

（二）提升国际（区域间）组织在危机应对中的沟通协调能力

在各种国际力量合作参与跨区域危机的应对中，国际（区域间）组织起着沟通协调参与危机应对各方力量的重要作用。因此，应重视国际（区域间）组织在所涉领域内的危机应对能力建设。首先，完善国际（区域间）组织的危机应对组织机构建设。如设立专门的危机应对机构，保障充分的危机应对资金，配备专业管理人员，对工作人员进行危机培训等，以确保危机发生时的快速反应与协调能力。其次，国际（区域间）组织有义务促进跨区域危机应对的国际合作法规的制定，并监督其执行，切实提升法规效力。应通过合作各方协商议定等方式，达成具有一定约束力的危机应对合作规范，明确危机应对中国际（区域间）组织及合作各方的职责范围以及各项工作开展的沟通协调机制，这是危机应对国际合作有序开展的基础。再次，建立危机应对数据与信息共享平台。获得全面准确的信息对科学判定危机、合理分配危机应对资源、提升危机应对效率来说至关重要。这一平台的功能应包括危机信息的监测预警及分析、危机应对资源数据库、危机应对资源需求发布等功能。

（三）将社会力量纳入危机应对的完整体系

跨区域公共危机事件的复杂多变常常超出政府能够独立应对的范围，因此，需要广泛动员各种社会力量的参与。这种参与，不仅是危机发生后的资金捐助和志愿者提供，还应是纳入危机应对全过程的全面参与。在危机预防、监测和准备等危机事前管理阶段，非政府组织的工作与政府组织的工作具有同等重要的地位，政府应该重视来自非政府组织关于危机的监测预警信息。在危机响应的事中管理阶段，非政府组织配合政府提供人、财、物等必需的资源，并参加力所能及的处置和救援活动。在危机恢复重建的事后管理阶段，则主要介入受灾地民众生活恢复的援助活动。因此，无论是危机所在地的国家（区域）政府，还是国际（跨区域）组织，都应建立与非政府组织等社会力量的良好合作关系和畅通合作渠道。

（四）做好危机应对的舆论宣传工作

在危机应对中，媒体是政府与公众沟通的重要桥梁。政府对媒体力量引导得当，往往能使危机应对取得事半功倍的效果，而引导不当，则会使政府危机应对工作陷入被动，招致不必要的批评与质疑，甚至会影响正常危机应对工作的顺利开展。因此，在重大危机应对的国际合作中，应有专门负责舆论宣传的机构，统一负责媒体宣传战略和危机信息发布。首先，要争取积极主动与媒体合作，通过多种形式进行主动信息公开，保证危机信息能够及时、准确地被公众获知；其次，要借助媒体力量，引导公众和社会各方面力量有序配合政府的危机应对工作；再次，要为媒体报道创造良好环境，公平公正对待所有媒体。

［1］汪倩.世卫组织：埃博拉疫情死亡人数已突破1.1万人［EB/OL］.（2015-05-07）［2015-06-30］.http://world.huanqiu.com/exclusive/2015-05/6372843.html.

［2］WHO.Ebola Response Funding ［EB/OL］.（2015-04-21）［2015-05-30］.http://www.who.int/csr/disease/ebola/funding/en/.

［3］世界卫生组织.世卫组织2014—2015年埃博拉应对活动［EB/OL］.（2015-03-25）［2015-04-26］.http://www.who.int/csr/disease/ebola/who-activities-report/zh/.

［4］世界卫生组织.世卫组织对决定建立联合国埃博拉应急特派团表示欢迎［EB/OL］.（2014-09-19）［2015-05-26］.http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/ebola-emergency-response/zh/.

［5］徐彤武.埃博拉战争:危机、挑战与启示［J］.国际政治研究，2015，（2）：33-60.

［6］张威伟.尼日利亚加紧抗击埃博拉疫情，防控工作仍面临诸多困难［EB/OL］.（2014-08-12）［2015-04-27］.http://gb.cri.cn/42071/2014/08/12/5931s4650373.htm.

［7］陈君.埃博拉病毒真相［EB/OL］.（2014-08-14）［2015-05-01］.http://news.inewsweek.cn/detail-759.html.

［8］世界卫生组织独立专家小组.埃博拉中期评估小组的报告［R］.2015-07.

［9］游志斌.“马航事件”中的国际应急救援合作剖析［J］.行政管理改革，2014，（7）：44-48.

（责任编辑：于健慧）

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A

1005-460X（2015）06-0089-05

2015-08-05

国家社会科学基金项目“京津冀区域大气污染治理中的整体性政策协调研究”（15BZZ040）

张丽娜（1981—），女，山西运城人，管理学博士，副教授，硕士生导师，从事城市公共事务管理、公共危机管理理论与实践研究；申晓龙（1988—），男，河南郑州人，硕士生，从事公共危机管理理论研究。