政府机构的使命：价值及其构建意义

◎王俊杰 （中国劳动关系学院 公共管理系，北京100048）

◎刘 昕 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

政府机构的使命：价值及其构建意义

◎王俊杰 （中国劳动关系学院 公共管理系，北京100048）

◎刘 昕 （中国人民大学公共管理学院，北京100872）

使命表明了一个组织存在的意义和理由。企业界对使命的重视由来已久，国外很多发达国家的政府机构也认识到组织使命的重要性和价值，并将组织使命作为政府机构实施战略管理、绩效管理以及日常运用的一个根本出发点。我国各类政府机构尚未明确自身使命，面对当前社会公信力建设、政府绩效改进的压力，构建明确的机构使命具有战略引导、激励员工、强化沟通以及提升绩效的重要价值。

政府机构；组织使命；组织战略；绩效管理

在当今社会，组织使命对于一个组织的运行和管理所具有的价值越来越受到重视。最初，使命对组织的生存和发展具有重要意义的共识首先在企业界达成，明确的使命陈述被视为企业制定战略规划以及实施绩效管理的起点，对企业赢得竞争优势以及保持长期可持续发展发挥着极为重要的作用。随后，很多发达国家的非营利组织和政府机构也开始逐渐重视对自身的使命界定及其管理问题，通过明确使命以及将使命渗透到组织管理的各个环节和层面，更好地实现了组织运行的有效性，最重要的是向社会证明了组织存在的意义和价值，得到了利益相关者的极大认同。相比较而言，我国政府机构在使命建设方面尚处于一个缺乏清醒意识的阶段，政府机构基本上没有对本单位使命的明确描述，更谈不上基于使命来更好地履行自身的职责，向社会和公众证明自身存在的意义和价值。因此，研究政府机构的使命建设问题，对于我国打造服务型政府、提高政府工作效能以及社会公信力，将具有重要的理论价值和现实意义。

一、使命的内涵及其在企业中的运用

从一般概念上来说，“使命（Mission）”一词汇包括三层含义：一是派人做事的命令或决定；二是重大的任务或责任；三是来自宗教组织的牧师所从事的传播信仰以及人道主义工作等方面的活动。而在组织理论中，使命往往被界定为一个组织在社会中存在的理由［1］。它明确了一个组织在社会进步和社会经济发展中所要扮演的角色以及承担的责任，即组织对经济和社会应当做出什么贡献，使命说明了组织的根本性质以及存在的目的或依据，指明了组织的事业价值取向以及事业定位，即组织的发展目的、发展方向、奋斗目标、基本任务以及指导原则等。

对组织使命的重视最早起源于企业，后来逐渐扩展到公共组织。从20世纪70年代开始，著名管理学家彼得·德鲁克就将使命放在组织管理尤其是企业管理中的重要位置上。他指出，无论是企业还是公共组织，任何一个组织机构都是为了某种特殊的目的和使命，为了某种特殊的社会职能而存在的，因此，“任何企业都必须从界定自己的使命和宗旨入手，进而确定自己在一些关键领域中所要实现的目标”［2］49。只有明确地界定了企业的宗旨和使命，才能为企业确定清晰而现实的目标、确定目标优先次序、制定战略、编制计划以及进行工作安排等奠定基础。他甚至认为，管理就是要界定企业的使命，然后激励和组织人力资源去实现这个使命［3］。组织使命的重要性在20世纪80年代以后继续得到重视，在这一时期兴起的战略管理理论中，大多都将确定组织的使命作为战略管理的首要任务。20世纪90年代以后逐渐被企业采纳的一种重要战略管理工具——平衡计分卡（BSC）同样将使命放在组织战略管理结构设计的顶层，这就使得使命对于组织管理尤其是组织的战略管理和绩效管理的重要性进一步得到强化。此外，使命与组织文化建设也有着密不可分的关系，这是因为，崇高、明确且富有感召力的使命陈述不但为企业指明了前进的方向，而且会使企业的每一位成员都感受到自身工作的意义和对社会的价值，从而激发出他们的高尚的内在工作动机，而这必然有利于提升组织成员的个人绩效以及整个组织的绩效。

正是由于认识到使命对于组织的强有力驱动作用，企业界非常重视对自身使命的表述，即确定自己的使命陈述（Mission Statement）。比如，著名国际咨询公司麦肯锡将自己的使命界定为“帮助我们的客户实现卓越、持久以及可持续的绩效改善，成为一家能够吸引、开发、激励、留住优秀员工的伟大企业”。再比如，我国最大的民营企业华为技术有限公司的使命陈述是“聚焦客户关注的挑战和压力，提供有竞争力的通信与信息解决方案和服务，持续为客户创造最大价值”。需要指出的是，组织的使命陈述并非固定不变的，企业在必要的时候会根据环境和企业发展的实际情况对自身的使命进行调整。比如，比尔·盖茨在20世纪80年代时将微软公司的使命表述为“让美国的每个家庭和每间办公室桌上都有一台个人电脑”，随着这一使命的达成，今天的微软公司的使命陈述变成了“帮助全世界的个人和企业充分挖掘自身潜能”。

然而，仅仅将使命表述出来还远远不够，在具体的组织反思和学习中，总结和提炼组织的使命陈述只是一种浅层认知。探讨组织的使命是否有用以及如何定义，最终的检验标准不是辞藻华丽的使命陈述，而是正确恰当的行动［4］3。换言之，制定一份完美的使命陈述并非最终目的，如何让使命发挥作用涉及更为广泛的实践问题。也就是说，在界定明确的组织使命之后，还需要通过引导、沟通、宣传、协调等活动使组织使命真正成为一个组织的灵魂，成为引导组织达成高绩效的工具，即用使命来引导企业确定目标、制定战略、就获取和运用资源以及企业管理方式做出决策，最终通过每一位员工的正确行为来帮助组织达成卓越的绩效，实现组织目标。只有这样，才能真正实现组织使命对于一个组织的价值和贡献。

二、政府机构使命问题的提出及发达国家的实践经验

企业对自身使命的关注比公共部门尤其是政府机构更早一些，重视组织使命的动机也更为强烈。这是因为，相比依据科层制建立的政府部门而言，企业的生存问题一直受到现实的考验，它逼迫企业不断地反思自身的立命之本，并通过明确组织使命、确定目标、制定战略以及协调资源等维持自身的高效运营和可持续发展。组织对其使命的反思行为表现在不断地对使命的重申和战略行动中，正如德鲁克所说：“一旦我们模糊了使命，我们就会迷失方向，浪费资源。”［5］112企业界对组织使命之所以非常重视，更重要的原因之一是组织使命的价值在实践中得到了不断的验证，企业绩效与组织使命之间的强相关性日益被挖掘出来，组织使命对企业的引导、激励、凝聚、协调和沟通等价值得到了充分体现。明确的使命既提升了企业的价值标准，保障了企业内部就目标以及实现目标的行动达成共识，也为管理者确定目标、选择战略、制定政策、有效地利用资源等提供了方向性指导，还树立起区别于其他企业的自身形象。

作为德鲁克指出的公共服务机构中的一种，政府部门对自身使命的陈述及其管理相对更晚。尽管政治学和哲学均对政府存在的理由进行过深入的探讨，但通常主要针对的是政府存在和运行的合法性问题，并没有具体说明政府机构承担的责任、需要达成的目标以及应当做出的社会贡献。这样，即使能够在整体上证明政府存在的理由和价值，也无法回避公众对于政府提供的服务质量不高以及效率低下的指责，这些指责往往都与政府机构偏离了自己本来应当履行的使命有关，“每一个国家的公民都在愈来愈厉害地抱怨政府的官僚主义。他们所讲的官僚主义是指：政府机构的行事是为了其工作人员的便利，而不是为了做出贡献和取得绩效”［2］138。此外，在近些年西方盛行的新公共管理运动中，各发达国家的政府部门都在经历一场以降低成本、提高政府运行效率、弱化官僚主义等为核心的改革和创新运动。然而，这场热潮过后，人们却发现，政府盲目地效仿和移植企业的管理经验实际上难以达到预期的目标，有时甚至适得其反。企业家政府理论倡导政府应向企业家学习如何建设高效的运作机制，但在实践中却走向另外一个极端，即偏重效率而偏离公共价值［5］。实际上，德鲁克对此早就有论述：“对服务机构而言，效果是比效率更有价值的追求，它不能通过类似企业的商业化模式获得，建设服务型组织所需要的不是更加企业化，而是尽可能地接受绩效的考验，需要更加医院化、大学化和政府化，换句话说，他们必须深入思考自己的具体职能、宗旨和使命。”［2］143，171

就当前来看，很多发达国家的政府机构都非常重视自身的使命建设问题。举例来说，几乎每一个美国联邦政府机构都对自己的使命做出了清晰的陈述。比如，美国教育部将自己的使命界定为：“促进教育的卓越以及确保公平受教育权，从而提高学生的成绩，并且为他们参与全球竞争做好准备。”美国农业部的使命是：“基于有利的公共政策、所有可能的科学知识以及有效的管理，在食品、农业、自然资源、边远地区开发、营养及其相关领域提供领导力。”美国财政部的使命是：“通过促进有助于国内外经济增长和稳定的各项条件维持强劲的经济，并且创造各种经济机会和就业机会，通过抗击各种威胁以及保护金融体系的完整性来强化国家安全，有效地管理美国政府的财政以及各种资源。”美国劳工部的使命则是：“培育、提高以及发展所有美国工薪劳动者、求职者以及退休人员的福利；改善工作条件；增加可盈利雇用的机会；确保与工作有关的各项利益和权利。”①本文所引用的国外政府机构的使命均来自政府官网。例如，美国劳工部：http://www.dol.gov/opa/aboutdol/mission.htm；美国农业部：http://www.usda.gov/wps/portal/usda/usdahome?navid=MISSION_STATEMENT。此外，其他一些发达国家的政府机构也同样有对自身使命的清晰描述。比如，新加坡卫生部将自己的使命界定为：“促进健康以及减少疾病，确保公民能够享受良好且可负担的医疗保健，持续追求医疗的卓越。”新加坡交通部的使命是：“强化新加坡交通的连通性，开发交通部门的潜力，以增强新加坡经济的竞争力以及提高人们在新加坡的生活质量。”而澳大利亚国际事务与贸易部的使命则是“在国际上增进澳大利亚以及澳大利亚人的利益”。

在实践中，发达国家的这些政府机构在战略目标制定、日常运转以及绩效管理方面都以组织使命作为最高指引，政府机构的中长期战略目标和年度工作目标的制定是对组织使命的分解和分步骤实施过程，而对政府机构的绩效评价以及运行效果评估也同样是基于明确的政府机构使命，在各个政府机构需要履行的基本职责范围内展开。可以说，组织使命已经成为政府机构战略管理的起点以及对政府机构存在的意义和价值进行评估的最终标准。例如，美国联邦政府机构在制订的年度绩效目标和工作计划以及在未来五年中的绩效目标和工作计划时，都会首先申明本机构的使命是什么，同时确保绩效目标和工作计划的制订是围绕组织的使命展开的。

令人遗憾的是，到目前为止，我国的各类政府机构尽管都有相对明确的部门职责和相关职能，但却没有对自身的使命做出明确的描述。虽然这些职责和职能的划分相对清楚地界定了各个政府机构的工作内容，即回答了具体应该做什么的问题，但是却并没有从总体上回答为什么要做的问题。这种情况在实践中会导致政府机构的工作方向时而发生摇摆，对政府公务员进行激励以及与公众进行沟通时的难度较高，很多政府机构在政策执行方面的力度也较弱。而明确和强化政府机构的使命恰恰有助于弥补我国政府机构在这些方面的不足。

三、使命构建对我国政府机构运行与管理的价值体现

总的来说，使命构建对于我国政府机构具有以下四个方面的价值。

第一，使命构建对我国政府机构具有战略导向价值。任何组织的运行都有自己的最终目的，而这种最终目的就是组织的使命。通常情况下，在谈到任何组织的运行和管理时，往往都会先从战略目标谈起，但战略目标实际上是使命的具体化，它是从使命陈述中衍生出来的。使命尽管并非永远不变，但却是相对稳定的，而战略目标虽然可以在行动中不断做出调整，但这种调整却必须围绕组织的使命展开，否则就可能会偏离组织的预定发展方向。当前，我国的行政体制正在进行改革，政府机构的设置处于持续调整过程中，政府机构的职能也正在发生较大的变化，很多政府机构忙于应对各种新的变化，被动地完成各种工作任务，忽略了对自身使命的思考。在这种使命模糊的情况下，很多政府机构的工作缺乏明确的方向性，在制定具体的政策和相应的管理措施方面经常陷入忽左忽右的境地，尤其是在对经济和社会实施管理的过程中，出现了很多政策上的摇摆，不仅社会公众对于一些政府机构的工作不满意，甚至连在这些政府机构中工作的广大公务员也对本部门的工作意义和方向产生了疑惑。理论和实践均证明，政府部门改革的过程必须有一个明确的、与组织的使命有关的目的，向高绩效组织的方向改革，特别需要强调讲清楚改革的方向及其原因［6］。因此，在当前这种政府改革的背景下，我国政府机构迫切需要重新思考自己的定位，在此基础上明确自身的使命，然后围绕使命展开政府的各项改革进程。也就是说，使命将会为政府机构的未来长期发展提供一个正确的指引，它将会有助于确保政府机构的各项改革保持一个持续而稳定的正确方向。

第二，使命构建对我国政府机构具有员工激励的价值。对于任何一种组织来说，如何激励自己的员工为实现组织的最终目的或战略目标而努力奋斗都是一个不得不回答的问题。在企业中，组织激励员工的方式有很多种，组织使命、工作本身、价值观、个人职业发展、工作和生活的平衡、绩效认可等都能够成为企业激励员工的手段，但不可否认，其中最常用、通常也会非常有效的一种激励手段就是经济激励。事实上，在绝大多数企业中，都存在根据员工的个人绩效或个人绩效与组织绩效的某种结合来对员工提供奖励的报酬政策，这种政策对于鼓励员工帮助企业达成战略目标或经营目标起到了非常有效的作用。而与企业相比，政府机构对公务员的激励就会受到很多限制，这些限制首先来源于政府机构的性质：政府机构的目标并非追求经济利益最大化，同时政府机构在使用各项资源时也会受到严格的控制，与更为灵活的企业不同，政府机构在职位设置、职务晋升等方面的官僚化程度较高，变通余地很小，更不能随意将经济资源用于对公务员实施货币激励。此外，政府机构的工作大多数属于定性的程序性工作，工作的整体性较强，而个人化程度较低，即使是完成了难度较高、对社会影响较大的工作，也无法通过市场来体现这些工作的价值。在这种情况下，政府公务员就很难像企业员工那样看到自己的工作对组织产生的价值，工作的成就感也会相应地较差一些。事实上，政府机构甚至很难对公务员个人的工作绩效做出令人信服的客观评价，更谈不上根据公务员个人的绩效提供加薪或者是绩效奖励。

正是在这种情况下，使命激励对于政府公务员来说就具有更为突出的意义。这是因为，政府机构的使命界定了政府机构存在的意义和价值，指明了该机构的工作对社会和公众的贡献。因此，一个政府机构如果能够通过明确界定自己的使命并加以宣传和沟通，使得该机构中的公务员对组织的共同目标和总体战略形成一个更高程度的承诺，同时使他们充分认识到自己的工作所具有的社会价值，则必然有助于引发他们更高的工作热情，提升他们的工作绩效，同时，还会强化政府机构的内部的凝聚力。当前，我国正处于经济和社会转型期，一方面，市场经济的发展使得人们对于个人的知识和能力所具有的市场价值越来越敏感，公务员作为劳动者也同样会关心自己的价值包括经济价值的实现；另一方面，社会变革以及公众的要求不断提高也使政府机构面临的压力不断增大，对公务员的工作要求不断提高。在这种情况下，通过组织的使命建设来增强公务员的工作目的性和使命感，对于强化公务员的工作动机以及达成更高水平的绩效无疑具有重要的现实意义。

第三，使命构建对我国政府机构具有内外沟通价值。使命构建的沟通价值反映在政府机构与社会公众的沟通以及政府机构的内部沟通两个方面。首先，外部沟通价值。近些年来，随着社会的公开化和透明化要求越来越高，社会公众对于政府机构的监督越来越多，对于政府机构提出的批评不但日渐增多，而且有些甚至变得非常激烈。从根源上来说，我国的政务信息公开程度不够，信息披露机制也不健全，这很容易造成公众对政府机构的不信任或猜疑。他们认为政府是无能的，而且是在故意遮掩很多信息［7］。对此，一方面,我们要认识到社会公众对政府机构提出的有些批评意见是中肯的，一些政府机构在行政过程中偏离了自身的使命和责任，忘记了政府机构存在的目的和意义，失去工作的方向性和价值判断标准，从而与公众的预期结果逐渐偏离，导致公众越来越多的不满；另一方面，我们也要认识到一些社会公众对于政府机构提出的要求或期望是不恰当的，社会公众对政府机构的要求可能与政府机构自身的使命或组织定位并不一致，这会导致公众对政府部门提出一些低效的批判，在群体不理性的背景下甚至容易出现极端性的批评言辞或行为。而政府机构使命的构建则有助于引导公众理性看待和评价政府机构的工作行为及其绩效要求，从而对政府机构形成合理的预期，对政府机构的工作绩效做出正确的评价，减少政府机构和公众之间的沟通障碍，强化双方之间的相互理解以及政府机构的绩效改进，减少公众对政府机构的误解。其次，内部沟通价值。在政府机构的发展和演变过程中，不可避免地经常出现政府机构的合并、调整以及新创的情况，无论是新的机构成立，还是原有的机构合并和精简与扩充，都不可避免地会导致在这些政府机构中工作的不同个人对本机构的功能定位以及最终目标产生认知不一致的现象，从而导致他们在工作中无法通过积极主动的协调和配合帮助组织实现自身的价值。事实上，在一个政府机构成立之初和进行变革或调整的时候，如果领导者和各级管理者以及全体组织成员能够对组织机构的使命进行深入而透彻的讨论，那么，这个讨论过程本身就会成为一个与全体员工进行沟通的强有力过程，它能够帮助政府机构的全体组织成员在短时间内对组织存在的意义以及总体努力方向等达成共识，有利于组织成员围绕使命达成对本机构的共识，自觉反省和调整自身的工作行为，审视自己承担的工作职责，准确地认识组织绩效进行衡量的标准，即以使命为中心来在政府机构内部进行沟通，从而协调政府机构全体工作人员的行为和方向，更好地使政府机构的工作活动和成果能够满足公众的要求。在政府机构的使命缺失的情况下，要想通过组织内部的沟通来凝聚组织成员的人心，尽快达成各方面的共识，则会比较困难。

第四，使命构建对于我国政府机构具有绩效提升价值。当前，我国对政府绩效的重视程度越来越高，中央政府甚至为此在监察部内部成立了专门的机构来督促和引导政府绩效管理工作的开展。目前，我国很多地方政府在实施政府绩效管理的过程中，都针对所属委、办、局等制定了比较详尽的绩效考核指标，并以打分和排序的方式进行绩效考核。尽管这种做法在一定程度上确实起到督促各政府机构不断提升自身绩效的作用，但是在实践中也出现了一个两难困境：一方面，如果考核指标太少，很容易出现纳入考核的工作会受到被考核单位的重视，不纳入考核的工作就会被应付甚至忽略的问题；另一方面，如果对所有的工作内容都加以考核，则会出现考核指标过多、过于繁杂、操作成本过高的问题。另外一个较为现实的问题是，在地方政府制定的绩效考核指标中，绝大多数都是由被考核单位自己制定上报的，这样就很容易出现避重就轻的问题，即容易完成的工作作为考核内容上报，比较难以完成但实际上很重要的工作则尽可能不纳入考核方案，或者尽管纳入考核，但是标准和指标定得低一些，从而避免在考核中不达标的问题。政府绩效考核的这种困境如果完全指望从考核的技术层面来解决是非常困难的，提升政府绩效除了需要依靠绩效管理手段之外，更重要的是需要依靠政府机构使命的指引。

明确的政府机构使命对于政府绩效管理的价值主要体现在两个方面：一是使命决定了一个政府机构的所有工作活动和产出所要追求的终极目标，从这方面来说，任何一个政府机构的绩效考核目标或方案的制订都必须围绕使命展开，这是政府机构绩效考核的灵魂，如果没有使命的引导，很容易出现考核指标很多，但是目的和方向不明确的问题，甚至出现考核内容引导出来的政府机构工作活动、工作方式和工作产出与使命不相符合的情况。二是任何政府机构的绩效都不可能通过所谓量化的、详尽的绩效指标考核出来，换言之，绩效是干出来的，不是考出来的，仅仅依赖考核来驱动政府绩效的改进是不够的，更重要的是让政府机构及其工作人员在认同自身使命的情况下，自觉地根据使命的要求来主动开展相关工作，考核只是对工作的一种评估方式而已。总之，明确政府机构的使命会有助于政府机构在使命的牵引下，更为积极主动地完成本职工作，思考自身的绩效内涵，从而更为全面、充分地履行自身职责以及达成更为优良的绩效。

四、结论

近年来，我国对于政府机构的运行尤其是绩效问题越来越重视，也做出了很多方面的努力，同时也在一定程度上认识到使命的重要性，比如，在很多政府文件中以及领导讲话中都经常出现诸如“不负重托，不辱使命”“认清使命，打好硬仗”“增强使命感和责任感”等词句，然而，这里的“使命”实际上没有真正落实到组织机构的层面，尽管大部分政府机构都在自己的官方网站中对自己的部门职责做了相关的描述，但是并没有清晰地界定这种使命到底是什么内容，组织使命对政府机构及其工作人员到底有哪些方面的要求，在这种情况下，所谓的“使命”是无法得到组织成员认同的，这种使命也是无法落实的，往往成为一种文字游戏，给人一种“假、大、空”的印象。在本文中可以看到，无论是对于企业来说，还是对政府机构来说，组织使命都具有重要的理论价值和实践意义。因此，绝大部分企业以及发达国家的政府机构都很重视清晰地界定本组织的使命，然后围绕组织使命在组织内部进行充分的沟通和交流，进而在组织使命的牵引下开展绩效管理以及组织的日常运营活动。有鉴于此，政府机构的使命构建工作应当引起各级政府以及各个政府机构的足够重视，力求通过使命构建过程以及对使命的后续管理，真正发挥使命对于政府机构所具有的战略引导、激励员工、强化沟通以及提升绩效等方面的重要作用。

［1］约翰·R.舍默霍恩.管理学［M］.周阳，译.北京：中国人民大学出版社，2011：171.

［2］彼得·德鲁克.管理：使命、责任、实务（使命篇）［M］.王永贵，译.北京：机械工业出版社，2006.

［3］陈劲，阳银娟.管理的本质以及管理研究的评价［J］.管理学报，2012，（2）：172-178.

［4］彼得·德鲁克.非营利组织的管理［M］.吴振阳，译.北京：机械工业出版社，2007.

［5］石亚军,李飞.借鉴“企业家政府”反思“后官僚体制”［J］.中国行政管理，2004，（9）：11-14.

［6］马克·G.波波维奇.创建高绩效政府组织：公共管理实用指南［M］.孔宪遂，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：50.

［7］保罗·乔伊斯.公共服务战略管理［M］.张文礼，等，译.北京：清华大学出版社，2008：166.

（责任编辑：温美荣）

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1005-460X（2015）06-0030-05

2015-05-16

中央高校基本业务费专项资金项目“公务员基层工作经验评价体系优化研究”（15ZY009）；国家社会科学基金项目“党政领导干部民主测评的优化与完善研究”（11BGL018）

王俊杰（1985—），男，河南许昌人，管理学博士，讲师，从事组织与人力资源研究；刘昕（1970—），男，河南开封人，教授，博士生导师，从事组织与人力资源研究。