老年社会组织的发展状况及其路径



老年社会组织的发展状况及其路径

文／李伟旭

摘要：随着人口老龄化进程不断加快，老年群体成为一股不可忽视的力量，在社会生活中扮演重要的角色。鉴于老龄事业发展过程中广泛存在政府失灵和市场失灵的双重失灵状况，第三部门的作用凸现，是政府和市场的助手和补充。老年社会组织作为老年群体自己的组织，是第三部门的组成部分之一。目前，老年社会组织取得了长足的发展，在社会生活中发挥了积极作用。但老年社会组织在发展、壮大的过程中也遇到了各类问题，值得我们思考和探索，并提出对策建议，引导其良性发展，在积极应对人口老龄化的进程中发挥作用。

关键词：人口老龄化；第三部门；老年社会组织

一　老龄事业中的双重失灵

随着人口结构转变，人口老龄化已经不可避免地摆在世界人民面前。不断增长的老年人口对未来的老龄工作提出了新的要求，鉴于老龄事业发展中存在政府失灵和政府失灵的双重困境，政府除依托市场进行资源优化配置外，也需要更多依靠第三部门的力量，重视第三部门尤其是老年社会组织在老龄工作中的优势，使其作为政府和市场有益的、必要的补充，发挥其效率和作用，积极应对人口老龄化，破解养老难题。

（一）老龄事业中的政府失灵

在我国未富先老和人口老龄化超常发展的国情下，政府在老龄问题上的责任是不可或缺的，甚至超过一些发达国家政府在老龄问题上所发挥的作用。然而，政府失灵存在于社会经济生活的诸多方面，老龄事业中也同样无法避免政府失灵产生。在老龄事业中，政府的职责在于通过调查研究，广泛听取民众意见，立足顶层设计，制定符合国情的养老服务政策，并提供资金支持，起到示范作用，推动老龄事业的发展。在发展过程中，及时总结老龄事业取得的经验，并对整个行业进行监督和监管，为贫困群体提供基本生活保障，及时发现老龄事业运行过程中存在的主要问题和主要矛盾，并根据实际做出调整，适时修订国家老龄政策，以适应老龄事业的发展需要。但是，如果政府将老龄企业的建设和运行都包揽起来，必然是力不从心，也不容易办好。

（二）老龄事业中的市场失灵

市场是发展老龄事业的最佳选择，各类养老产品和服务需要由市场来提供，以满足老年群众的各类需求。西方发达国家的老年产业主要依靠市场，并已经发展成熟，形成了一整套完备的为老服务市场体系。但我国的老龄产业才刚刚起步，很不成熟，老龄产业经过几年的发展，依旧没有达到规模化、市场化。首先，无论是产品还是服务，看着似乎能够得到丰厚的回报，但经过实践，追求利润最大化是不可能的，受到了诸多因素的制约，都是叫好不叫座，利润空间也不大。其次，现阶段我国老龄产品和服务的最直接受众——老年群体尚未形成购买老龄产品和服务的理念，家庭养老和自我养老的观念仍旧根深蒂固。很多老年人不愿意花钱来购买服务，虽然政府也为老年群体提供部分补贴，但他们习惯将补贴用于购买物质产品而非购买服务，且期望免费越多越好。比如北京市推出养老助残服务之后，每个月都给老年人提供服务券，但老年人多用于购买商品，还是撬不动老年人购买服务的意识。再次，市场终究以利润最大化为目的进行各类经济活动，为了实现利润最大化的目标，商家都必须要费尽心机降低成本，雇佣最便宜的工人，追求更高的收益。但是，政府提供的部分产品和服务不以市场规律运行，定价偏低，进一步压缩了老龄产业从业者的利润空间，使得老龄产业市场生存进一步困难。最后，老龄产品和服务的性质决定了老龄产业的前期沉没成本非常巨大，而且回报周期长，很多企业因为资金链条的断裂，或者长期无法回收成本而退出老龄市场，制约了老龄事业的进一步发展。

（三）第三部门是老龄事业中政府和市场的帮手和补充

所谓第三部门，就是处于政府与企业之间的社会组织。第三部门所从事的是政府和私营企业所不愿做、做不好或者不常做的事，是政府和市场有益的、必要的补充。第三部门的这种特征，恰恰是破解老龄事业中政府失灵和市场失灵的最佳选择。第三部门拥有专门的人才团队和管理经验，资金和场地。在社会经济生活中，第三部门承接了很多大量政府业务，提供智力支持和技术支持，大大节约了经济成本和时间成本，提高了效率。

我国第三部门的兴起是在1978年改革开放之后，政府也逐渐意识到要更好地发挥社会民间力量的创造性，于是，第三部门开始萌芽发展，出现了许多由民间兴办的非营利组织、民办非企业、基金会等，为民众提供社会服务。社会团体迅速成长起来，成为社会上不可忽视的力量。进入21世纪后，我国更加重视第三部门的发展，制定相关政策，鼓励社会组织的发展。第三部门的崛起，越来越成为政府和市场的帮手，是社会发展的趋势。“在中国的当前形势下，民间组织不仅代表着市场失灵条件下的经济利益，代表着政府失灵条件下的公共利益，而且也代表着社会转型条件下更加广泛的社会利益和社会价值。由各种民间组织所构成的社会体系，与由各类企业构成的市场体系和由各级党政机关所构成的国家体系，共同组成三位一体的现代中国社会，矛盾统一、交相呼应，共同推动着中国社会不断发展。”[1]

二　老年社会组织的重要作用

“老年社会组织是老年人为了实现共同目标而自愿组合的， 具有两个或两个以上功能的老年人群体。”[2]老年社会组织是第三部门中重要的一员，是老年群体自己的社会组织，代表老年群体的形象，实现老年人自我服务和参与社会、服务社会，展现当代老年人的时代风采。

近年来，全国各类老年社会组织发展很快，显示出了旺盛的生命力。根据全国老龄工作委员会办公室统计数据，截至2014年6月，全国建立了14家全国性老年社会组织。其中，中国老年体育协会已建立起纵向到底、横向到边的省、市、县、乡、村五级组织网络。同时，老年协会也迅猛发展，村(居)老年协会数量已经达到了49万多个，建会率达到74%。其中城市社区老年协会7万个，占社区总数的81%；农村老年协会42万个，占行政村的72%。至今，已经形成了多个全国性老年社会组织充分发挥老年群体的骨干作用，城乡基层老年社会组织积极参与社会的良性发展局面。

（一）参与社会治理

充分发挥社会组织作用，实现人民当家作主，真正参与社会治理，是时代发展的必然要求。随着人口老龄化的不断深入，老年人口在社会上所占的比重不断上升，是一股不可忽视的力量。老年群体有参与社会的强烈愿望和要求，宪法赋予了公民集会、结社的自由，老年社会组织正是在这种时代背景下迅速发展，代表了广大老年群众的利益，积极参与社会治理，体现出了旺盛的活力。[3]老年人通过加入老年社会组织，积极为社会发展贡献力量，为经济发展和国家建设提出合理化建议，并无私传授毕生积累的经验，使得传统文化和先进技能得以星火相传。

（二）架起沟通桥梁

预计在本世纪中叶，老年人口数量将达到顶峰，三个人中就有一个老年人。所以，政府越来越重视老年群体，需要及时了解老年群体的所思所想，依靠老年群体促进国家经济社会的繁荣发展。同时，老年群体拥有其他群体所不具备的经验，对于国家发展有着独到的认识和见解，需要及时反馈给政府。因为老年群体十分庞大，如果政府难以直接同每位老年群众进行面对面的直接交流，迫切需要在政府和老年群体间架设便捷的沟通渠道，使信息迅速在政府和老年群体之间传递。老年社会组织就起到了政府和老年人之间桥梁和纽带的作用，可以承接政府交办的各项事宜，利用自身群众组织的优势开展各类活动和服务，有利于减轻政府失灵对社会经济生活造成的不利影响，做好社会的“润滑剂”和“调节器”，架起政府和社会、政府和老年群体、老年群体和社会之间的沟通桥梁。

（三）实现服务社会

老年社会组织同其他社会组织一样，服务社会是他们的努力方向和目标宗旨。随着经济的发展，人口流动不断加快，城市社区家庭小型化、老人空巢化的趋势加剧；农村剩余劳动力进城务工，农村留守老人和留守儿童不断增多。在老年人留守的农村或者社区，村（居）老年协会团结并组织老年人自觉接受政府和村（居）委会的领导，展开各类有利于身心健康的活动，充分发挥老年人的自身优势，积极主动配合村（居）委会做好宣传教育工作，开展计划生育、移风易俗、宣传禁毒、参与民事调解，关心教育下一代。[4]基层老龄工作实力薄弱，乡镇、街道一般均由民政工作人员兼职，村（居）委会则无专门从事老龄工作的人员。因此，村（居）老年协会能够在村居开展老龄方面工作，是老龄工作在基层的有效载体，对维护社会稳定，强化老年群体管理，配合基层政权开展工作，都具有重要的意义。

（四）丰富精神生活

老年人通过参与老年社会组织，参加各类文体健身活动，有利于身心健康，延年益寿，体现了老年人自身价值，陶冶了情操，丰富了晚年的精神文化生活。同时，通过参与老年社会组织，有共同志趣、爱好的老年人走到了一起，老年人结交了许多新朋友，扩大了人际交往范围。老年人之间年龄相仿，所生活的时代相同，环境相仿，不存在代沟，人生阅历一致，有共同语言。有些没办法与子女、亲朋交流的，在老年人自己的组织里可以尽情与其他老年伙伴交流，遇到想不开的事情，有任何的苦闷，都可以互相倾诉、彼此宽慰，解开心中的结，有利于身心健康，缓解家庭矛盾。老年人真正地走出了家门，参与群众组织，为老年人紧跟社会发展的步伐，及时了解天下大事，接受新鲜事物，不断提高自身文化修养提供了机会和条件。

三　老年社会组织发展的四大障碍

（一）老年社会组织行政化色彩过浓

我国的第三部门起步较晚，很多社会组织都带有政治色彩，这也是现阶段中国国情决定的。老年社会组织也不例外，很多全国性的老年社会组织都是由退休的领导担任要职，省、市、县级的分支机构也是如此，处理事务的方式也与政府无异。很多市、县级老年协会名义上是老年社会组织，实际上也被建设成为政府的左右手，为政府处理一些行政事项，带有官方行政色彩。也仅仅是较为发达地区，如深圳市，真正将老年协会发展为非政府组织。因此，在现阶段，更多的老年社会组织依旧没有完全发挥出第三部门应有的作用，行政化色彩浓厚，缺乏应有的效率，作用的发挥有时也因为低效而打了折扣。

（二）老年社会组织参与率低

自古我国奉行的就是中庸之道，以家庭、血缘、亲缘为根基，没有形成社会参与的概念。实际参与老年社会组织活动的，主要是精英层面的老年群体，广大老年群众依旧游离于社会组织之外。国家政策层面也是强调老专家、老知识分子、老科技工作者参与社会、服务社会，而忽视了广大老年群众的集体参与。虽然老年协会是老年社会组织中数量最多的组织，村（居）老年协会又占老年协会的绝大多数，但村（居）老年协会中普通老年群体的参与率依旧不高，更多的是老年群体中几个较为活跃的精英在维持，主要依靠德高望重的老年人发挥自身影响力维系老年协会的正常运作，活动开展不经常。有些老年协会甚至只是有牌子，无实际活动，名存实亡。尤其是农村的老年协会，60-70岁的低龄健康老年人多数都是农村的主要劳动力，承担子女外出务工后的繁重体力劳动，很多老年人又要照顾留守的孙子女，无暇参与老年协会。老年协会的会员大多数高龄老年人，活动的内容和活动的频率都大打折扣，更无法发挥组织、协调作用。

（三）老年社会组织自身缺乏吸引力

广大老年群众不愿参与老年社会组织，也从一定程度上反应出老年社会组织缺乏吸引力。目前，老年人参与较多的老年社会组织是最基层的村（居）老年人体育协会，如老年门球、太极拳、气排球、广场舞等。其他类型的老年组织则参与率较低，广大老年人对报名参加老年大学和老年学校的需求强烈，很多老年大学和老年学校都出现爆满的现象，排队轮候的老年人也很多，有些学校几个学期之后的课程可能都已经被预定。但老年教育机构规模有限，目前能够满足的老年人比例依旧较小。除了老年教育，能够吸引老年人注意的，还有各类健康讲座，其中充斥着非正规的，以欺骗老年人购买相关保健产品的讲座，以少量的礼品和好处为诱饵，老年人轻则损失钱财，重则沦为宣传工具，使得更多不明真相的老年人上当受骗。这些现象都从一个侧面反映了老年社会组织缺乏吸引力，没有真正发挥出组织老年人、服务老年人的作用。

（四）政府对老年社会组织支持力度不足

广大老年社会组织之所以存在参与率低、作用发挥不完全的现象，很大程度上与政府对老年社会组织的支持力度不足有关。村（居）老年协会普遍面临的问题是缺少活动场地和日常经费，正常的工作和活动无法开展，更无法发挥作用。[5]历史上，国家对于村（居）基层老年社会组织的发展采取了限制的态度，认为老年人组织的发展规模不宜过大，坚决杜绝建成长老会，影响村（居）委会的正常工作，致使大部分自发形成的老年社会组织生存困难。现阶段，国家开始重视社会组织建设，但总体来说，仍旧对老年社会组织的发展心存顾虑，对老年社会组织的支持力度依旧不足，设立的准入标准高，大部分的村（居）一级老年协会因经费问题，无法通过在民政部门注册来取得合法地位，一般只能以备案的形式挂靠在村（居）委会，为村（居）委会的内设组织，服务于老年人。因此，村（居）老年协会无法建立独立的账户，无法直接承接政府的购买服务和转移支付，难以取得较大的发展。

四　老年社会组织的建设之路

（一）扩大参与率，践行群众路线

老年人是老年社会组织的主体，大力发展老年社会组织，鼓励广大老年群众通过加入老年社会组织来参与社会、服务社会，是践行群众路线的具体体现。老年人的广泛参与是老年社会组织得以发展的根本保证，离开了老年人自觉和积极参与，老年社会组织就缺少了发展壮大的原动力。因此，扩大老年人的参与率，不仅仅局限于精英老年群体的参与，而是全社会普通老年人共同参与，是老年社会组织充满活力的基础和保证。

（二）提升吸引力，弘扬社会正能量

必须提升老年社会组织尤其是村（居）老年协会的综合实力，设置老年人所感兴趣的老年教育和健康讲座项目，并由村（居）老年协会提供广场舞设备和场地，和谐解决广场舞扰民问题，尤其是村（居）老年协会可以以开展社区老年教育为抓手，开设老年书画、摄影、琴棋等兴趣课堂，讲授健康保健知识，吸引更多的老年人参与，并有效抵制社会上各种非正规的健康讲座，弘扬社会正能量。

（三）团结老年人，搭建沟通平台

城市社区的老年社会组织最大的作用就是加强老年人之间的联系，使老年人结识更多的朋友，开展各类文体活动，丰富老年人的精神文化生活。而农村的老年人在共同的生活环境下度过了几十年，是典型的熟人社会，彼此间形成了默契的关系，相互依托、相互帮衬。在这样的基础下，农村老年社会组织能够广泛自发开展为老服务、维护老年人权益等活动，在社会上弘扬正气，有利于下一代的健康成长。因此，大力支持城乡老年社会组织的发展是团结老年人、在老年群体中搭建沟通平台的必由之路。

（四）加大资金扶持，保障正常运行

当前，老年社会组织尤其是农村老年协会普遍存在资金困难的问题，无法正常开展活动。因此老年协会迫切需要得到政府财政扶持，加大对老年协会建设的投入力度。目前，国家已经开展了针对老年协会建设的“乐龄工程”，为部分农村老年协会购买活动设施和器材，部分省市已经在老年协会的资金扶持上有所行动。建议利用国家福利彩票金，设立老年协会专资金，形成长期的扶持体系，用于各地村（居）老年协会建设。在村（居）老年协会兴办经济实体和养老服务机构上，国家应在政策上给予相应的支持，减免各项费用，保障老年协会维持正常运行，鼓励更多的老年协会积极参与社会发展。

注释：

[1]王名：《中国民间组织30年——走向公民社会》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第1页。

[2]方飞：《浅析老年群众组织》，《老年学杂志》1988年第8期。

[3]李宝库：《跨世纪的中国民政事业·中国老龄事业卷(1982-2002)》，北京：中国社会出版社， 2002年，第149页。

[4]黄乾、原新：《构建和谐社会中的基层老年群众组织作用研究——以老年人协会为例》，《人口学刊》2006年第3期。

[5]黄乾、原新：《构建和谐社会中的基层老年群众组织作用研究——以老年人协会为例》，《人口学刊》2006年第3期。

责任编辑刘秀秀

作者简介：李伟旭，中国人民大学社会与人口学院博士研究生，全国老龄工作委员会办公室，北京市，100872。

文章编号：1006-0138(2015)03-0112-05

文献标识码：A

中图分类号：C913.6