社区协同治理的实现形式——基于杭州市社区制度创新的案例分析

倪伟俊

(中共杭州市委政策研究室，杭州 310026)

·政治发展研究·

社区协同治理的实现形式
——基于杭州市社区制度创新的案例分析

倪伟俊

(中共杭州市委政策研究室，杭州 310026)

社区公共性和公众参与性对于改善社区治理具有积极意义。因此，提高社区公共性和公众参与性水平一直是中国社区治理改革的努力方向。但到目前为止，在许多地方的社区制度创新案例中，政府仍然在“单独唱戏”，即使与社区居民和社区组织有所互动，但因政府过于强势，导致社区居民参与度不高，因而也难以形成持续性的制度安排。要摆脱这种困境，必须按照协同治理的要求，培育社区多元主体，提升社区自治能力，形成社会和政府的理性和良性互动，并使之上升至制度化层面。

社区建设；社区协同治理；制度创新；杭州市

当前，扩大社区治理的公共性、公众参与性已经成为中国社区建设的基本共识。近年来，地方政府在社区建设中扮演着推手角色，在社区治理的制度创新方面进行了积极探索。然而，在这些实践探索当中，往往存在不少误区。例如，有的地方把社会治理理解为“社会管理”，进而异化为“对社会的控制”[1]，甚至有些地方将这种注重技术管控的做法标榜为社会管理创新。实际上，这种政府“自导自演”的所谓创新，只不过是传统治理模式的翻版而已。虽然有的地方政府邀请社会“同台唱戏”，在社区治理创新上体现出协同治理的元素，但却没有固化为可持续的制度，以至于“人走政息”，这也是许多地方社区治理创新的结局。

本文尝试以案例分析的方法，选择杭州——这个在社区合作共治上有较多探索的地方为蓝本，对社区中的公众参与和协商对话的制度设计进行探讨，以寻求社区治理具有共性的完善之道和改革方案。本文的基本假设是：(1)政府要改善社区治理，必须走出管控思维误区，谋求与社会力量“同台唱戏”；(2)在政府推进的社区治理制度创新中，政府应该扮演“第一推动力”而不是“绝对主导力”的角色；(3)唱好社区协同治理“这台戏”，保持社会和政府的理性和良性互动，必须注重培育社会治理的多元主体，增强社区的自治性、参与性和公共性；(4)要保持社区治理的可持续性，必须要将好的做法上升至制度化层面，从而形成路径依赖。

一、杭州社区协同治理的特征

选择杭州作为观察蓝本，原因在于杭州是国内较早也是较好践行社区“共管共治”的城市。从1986年国家民政部提出社区服务概念以后，杭州的社区建设和发展体制几经调整完善，至2012年末城市社区已增加至966个。从改革轨迹看，大致可分三个阶段：一是起步成长阶段，时间跨度为20世纪80年代中期至90年代中后期，主要是提出了“两级政府、三级管理”和“条块结合、以块为主”的模式，明确街道是社区管理的主体，推动涉及社区的管理权限向街道下放；同时明确居委会作为基层群众自治组织的职责，并将大量未建居委会的居住区改为社区，推动城郊村庄转变为改制社区。这一时期的改革具有加强街道功能和增强社区自治的双重特点。二是逐步完善阶段，时间跨度为2000年前后至2008年，主要是加大街居工作社区化、社区工作社会化力度，在社区实行居委会民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，开展民情恳谈、事务协调、工作听证、居民评议等居民自治工作，形成“社区建党委、楼道建支部、小组创特色”的基层党建工作新格局。这个阶段已经呈现出政府、居委会、社区居民联动合作的迹象和特征。三是深化发展阶段，时间为2008年至今，主要标志是2008年杭州市委市政府提出了建设和谐社区的目标，加大了各级政府对社区的改革和投入力度，在社区普遍建立起公共服务工作站，引入社会和市场力量服务社区，让更多资源惠及社区群众，提高社区认同感和归属感。此时，在公众参与、协商民主、合作治理等实践方面，社区多元主体间的联动合作更加明显，公众对社区事务参与更加频繁，部分出现制度化趋向。

1.演进脉络：权力向社会回归

随着市场经济向纵深运行，政府权力逐渐向社会回归，杭州市委市政府把民生民主问题结合起来，实施了一系列的探索和实验。它在初期表现为通过创新“12345”市长公开电话、市人民建议征集办公室等各类载体形式，形成了自上而下的信息汇聚渠道。在后期逐步发展成为公众与政府之间的双向互动，例如，实行开放式决策，组织社会公众和人大政协代表、专家学者参与决策等。

在社区层面，政府开始尝试运用新的定位、新的方法去控制、指引和介入社区事务。例如，在角色定位上，在突出政府引导作用的同时，更强调居委会的主体地位，鼓励其他社区组织和社区公众的参与。在目标方向上，政府的角色从管理更多地向服务转变，注重打造“服务型政府”，由政府出面整合各类服务资源，提升社区服务的手段和水平；在技术手段上，引入社区标准化制度、政府购买服务、财政资助等手段以及提供教育、培训、文化交流机会等各种新的机制。

由此，市民对公共事务的态度逐渐由“事不关己”向关心支持转变，公众开始通过各种制度渠道与政府合作互动，社会组织成长的空间也得到扩大，各种慈善、治安、文娱、健身、调解、青少年教育、妇女儿童维权等社会组织和团体得以组建，这在相当程度上满足了人们各种各样的公共需求。在政府和社会双重推力的作用下，这些组织化的力量得到了较好的集聚和有效发挥作用。

2.运作形态：在合作中互动

这种政府和社会力量的合作互动，突出表现在政府推进涉及社区重大工程或者与社区公众关系密切的公共服务设施时，坚持问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实公民的知情权、参与权、选择权、监督权，通过各种制度设计让公众参与社区公共决策和管理监督。

“湖滨晴雨”工作室是杭州在沟通社情民意、实现上情下达方面做的一个比较成功的尝试。它在街道层面建立“民情气象台”，在社区层面建立“民情气象站”，由有关部门负责人和专家学者担任“民情预报员”，社区居民组成“民情气象员”队伍，形成了政府自上而下的主动例行协商机制和涉及居民切实利益的决策共同协商机制。在前种机制中，政府主要是通过社情民意报送渠道、召开民情恳谈会等方式，促进决策科学化、合理化。在后种机制中，居民实质上已经参与到决策过程中，与政府面对面地进行讨论、沟通、协商。

除参与决策以外，在部分涉及社区公民的重大工程中，政府也尝试着让公民参与管理和监督。例如，在庭院改善工程中，项目指挥部和街道与社区合作，成立“民间庭改办”等项目监督机构，让社区公民直接参与到庭院改善工程的具体工作中。在后续的物业管理改善中，许多社区成立“民间物改办”来监督和管理该项工作。

3.制度重点：社区共管共治

为促进政府和公众的合作互动，杭州市委市政府进行了一些制度设计，这些制度设计的重点在于培育社区的多元主体和自治能力。例如，在社区居委会换届中推行“公推直选”，以直接选举的方式给予社区成员最大的权利实现空间。在社区日常运行中，全面推广民主听证会、民情恳谈会、事务协商会、成效评议会的“四会制度”和政务公开、事务公开、财务公开、服务公开的“四公开制度”，从制度层面保证社区成员对社区公共生活的参与和管理，为社区成员提供平等协商、讨论、审议社区事务的平台。

针对当前社会矛盾较多的现状，杭州市委市政府尝试让社会力量去协调社区利益、化解矛盾纠纷。诸如在各个社区设立的“和事佬协会”，由社区内有威望和经验的人士组成，他们依托传统习俗和道德规范等力量发挥居中调解社区矛盾的功能。类似的还有“律师进社区”“警民联调工作室”“矛盾纠纷会诊室”“网上道德评判庭”以及住宅小区物业纠纷人民调解工作机制等，这些机制的共同特征就是政府不再单独站在矛盾一线，社区力量开始介入其中。

此外，还将政府的某些职能转移给社区组织，推进公共服务的社区化，让这些社会组织在公共文化、体育、养老、帮扶救助等公共产品提供方面发挥作用。政府则通过“培育+补贴+奖励+购买”等方式，将这些社会组织的服务输送给社区和公民，间接地促进社区组织的成长和发育。

4.支撑系统：改革评价体系

在社区公众参与和协商合作架构中，需要解决“为什么让你参与”和“听不听你意见”的问题，也就是说要有让社区公众和社区团体去制约政府以及社区居委会的手段。以居民满意度为核心标准且让各方参与进来的社区工作评价体系建设，就是杭州市委市政府在破解这个问题上做出的尝试和探索。例如，杭州市上城区的“四评一结合”社区评价体系，就是以社区居民满意度为核心标准，引入政府部门、相关专家、第三方评估机构、社区居民以及社区组织等评价主体，对社区居民满意度等五项内容进行评价，每项评价内容都制定了相应的考核标准和考核依据。在居民满意度测评中引入第三方组织测评，部门考核权重占30%，居民评议和多元化的民意沟通、参与体系权重占70%。评估指标办法的统一，保证了评估的起点规范性；评估流程的分段实施，保证了评估过程的科学性；评估主体的多元，保证了评估结果的公平性。

二、杭州社区协同治理的局限

杭州的社区制度创新，在公众参与、多元合作、相互联动方面的趋向日渐明显，技术手段渐渐形成。但是通过深层次观察依然可以发现，政府在社区治理的合作互动中有明显的主导性强势地位，是“导演”和“主角”，社区居民和社会组织是被动的“配角”甚至是“龙套”。虽然政府主导有其合理性，但从实现社区良好治理角度看，如果社会力量长期滞留在“龙套”阶段，社会需求没有很好地建立起来，那么这个制度创新依然有需要反思和改进的地方。

1.政府的边界

从杭州的社区治理实践来看，政府的角色依然模糊，似乎又在“掌舵”又在“划桨”，或者有时在“掌舵”，有时在“划桨”。不少正在推广的社区创新措施，既有注重社会和市场力量的元素，又可以看到浓重的社会管控色彩。例如，杭州社区实行的党组织、居委会、公共服务工作站“三位一体”模式就表现出职能交叉的问题。在中国的党政关系下，这种社区管理体制往往是只有“一体”没有“三位”，实际上意味着政府已深度介入到社区具体事务中。再如，政府在管理重心下移过程中，有意无意地把许多本该由政府职能部门承担的行政和社会事务交由社区居委会来承担。尽管政府在试图采取措施控制和减少社区负担，但由于没有从根本上转变政府包揽的治理方式，总是陷入“社区减负——负担渐增——再减负——再增加”的怪圈。2014年西湖区对35个样本社区的抽样调查结果显示，单个社区需承担61项工作任务、537项工作台账。

“当国家开始从事那些本该由民间组织和公众社会承担的活动时，国家将会给社会资本带来严重的消极影响。”[2]政府边界的模糊尽管有其务实性的特点，但从长期来看，它压抑了社区公众和社区组织参与社区公共生活的积极性，压缩了社区自治力量成长的空间。当政府过多介入社区公共事务之后，人们会对它产生依赖而不是合作或自治。即便有公众或有社会组织愿意参与，也会因为自己作用空间不大而对所谓的民主参与产生怀疑甚至对抗情绪。同样，政府亦可能因为财政能力和资源不足，使自己陷入无法为社区提供良好公共产品、而其他公共产品供应方又缺乏的困境。此外，政府的这种做法还可能导致“懒政”行为，将本该承担的公共事务转嫁给社区，自己只有权力没有责任，而社区自治组织也觉得这些事务与己无关，从而产生无人负责的流弊。

2.居民参与性

虽然杭州社区居民参与的制度设计有不少创新，居民参与的主动性较以前也有长足的进步，但如前面所言，这种参与仍然是有限的。在社区公众参与的设计上，许多成功的做法和案例，往往是由基层政府的行政力量推动的，较少有社区公众自行设计推进的案例；在社区公众参与的形式上，很多参与活动是居民被动参与的，比如在“迎奥运”“文明城市创建”等活动上，基本靠行政力量动员，且形式大于成效；在社区公众参与的程度上，居民参与的多为文体类、政治色彩少的活动，决策性、管理性、监督性参与的成分相对较少。

这种状况的原因可从多方面分析：第一，从博弈理论的角度看，可以把公众参与社区事务视作公共产品生产，生产出来的社区公共产品是惠及全体社区成员的，但生产社区公共产品的成本是要由个人承担的，因此存在个人“搭便车”的心态。第二，从社会资本的角度看，在城市化和城市改造更新的背景下，传统的社区结构被打破，人们从熟人社会走向陌生社区，对社区的归属感、荣誉感不强，没有参加社区公共事务的动力。第三，从特定的政治角度看，亦有相当程度的社区公众参与并不是为了让公众通过参与决策来监督和制约政府，而是为了动员公众支持政府对社会的控制治理[3]，这种所谓的假性参与可能造成公众失望甚至反感。

3.社会组织及公共空间

社区居委会作为法定的群众自治组织，在社区社会组织体系中处于核心位置。但从实际情况看，“三合一”的社区管理体制、社区行政化趋向、政府对社区人财物的控制，使得社区居委会成为介乎于政府与社区公众之间的一级管理层，实现了政府的触角向社区角落的延伸，这偏离了社区居委会作为政府与社区公众之间桥梁的宗旨。同时，其他多数社区社会组织的发起、设立是自上而下的，具有浓厚的“官办”色彩。这些具有“官办”色彩的社区社会组织，其负责人通常由社区党组织、居委会成员兼任，或者由某些具有官方色彩的人如离退休官员担任，工作经费也多来源于社区经费划拨，而不是来自于建立在平等关系之上的政府购买或项目合作等。对于纯草根的社区民间组织，政府由于受根深蒂固的传统执政思维影响，对其抱有不信任和疑虑的态度，因此，它们要平等地获得资金资助相对较难，因而发展的持续性、稳定性也相对较差。

4.社区的经济自主性

社区组织只有获得一定的经济独立基础，才能摆脱政府的附庸地位，增强自己发展的独立性和作为一种自治参与力量的砝码。杭州市除由原来村庄演变成社区的“撤村建居”社区因其在城市扩张过程中土地升值、物业升值而有较多集体性资产外，城市社区的主体基本没有自有的资产和经营业务，其独立的经济来源一般是少量社区配套用房出租等，经费主要依靠政府财政资金的拨付和资助。杭州市的政策规定，社区各项工作活动经费纳入财政预算并保持自然增长，每两年递增15%，并每年安排1 000万元社区服务业发展资金、1 500万元社区居家服务项目补助资金、2 000万元养老服务体系建设资金等。2013年，杭州市区两级财政下拨社区经费达8.8亿元。在现实中，社区工作人员的工资福利、社区运作的基本经费、各种志愿服务经费等等，离开政府根本无法运作，甚至有的社区财务支出要上收到街道。当一个所谓的自治组织人事受制于人、财务使用需得到他人的许可时，何谈“自治”二字？

三、完善社区协同治理的建议

从以上分析中我们可以发现，尽管杭州以极大的改革决心推进社区协同治理，但在很多情况下政府依然在唱“独角戏”，社区“戏份”依然不多，原因在于自治性和制度性缺失。自治性缺失导致新的管理创新形式无法变成“社会互动”的普遍规则，无法让“相关团体和成员”充分了解这些规则，进而也无法形成制度依赖[4]。制度性缺失导致社区力量无法快速有效发育成长，使得社区公众的“社会需求”与政府的“政治需求”达不成高度契合，从而使“人走政息”问题依然存在。

要弥补自治性和制度性的缺失，我们就须在制度设计时，突出社区协同治理的要素：(1)合作。把公众作为政府的合伙人，以多种形式共同满足社区对公共产品的需求。(2)对话。政府和公众建立良好的对话沟通机制，以共同管理社区公共事务。(3)参与。公众必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府、并与政府一道形成公共权威和公共秩序[5]。(4)自治。只有相应的自治能力，社区才能与政府实现良好的合作与协调。(5)网络。必须重拾社区历史传统和社会生态，完善社区人际关系和社会网络体系。基于此，本文提出如下建议。

1.基于民主的多元合作治理

观察杭州社区中政府与公众、社会组织的合作轨迹，发现其有个鲜明的特点，就是在涉及社区的重大民生事项上民主分量不断加强，在制度创新中越来越注重安排民众的反馈途径。要更好地激发社区公众的“社会需求”，提高社区治理的公共性和参与性，实现“社会需求”与政府“政治需求”的对接，最好的办法就是引入民主机制，将其作为社区多元合作治理的有效平台，让各个治理主体彼此参与互动、相互协调配合，政府在实施关乎社区利益的重大事项或决策时都应向公众开放，公众有权就其认为的重要事项提出要求，使社区成员有充分机会表达意愿、参与决策、监督评估，并吸纳公众、市场、第三方力量参与到社区事务治理中，从而实现社区治理效率最大化、治理方式最优化。

2.社区精英和社区组织的培育

社区精英往往具有知识、人格魅力、特定资源和某种程度的影响力；社会组织则联系着关心公共事务的公众。社区精英、社会组织与政府的合作是影响社区治理效果的重要因素。让社区精英和社会组织在社区治理中发挥作用，一方面，要构建和完善发挥其作用的机制，激发公众参与的积极性。如前所言，引入社区民主机制后，要以更大的力量推动社区精英及社会组织通过各种制度内外渠道与政府互动，大量复制和引入目前在做的群众性监督和管理平台，完善由上而下与由下而上的双向传导机制，与政府在决策层面形成最大公约数。另一方面，要通过社区精英和社会组织作用的发挥推动社区自治机制构建，如社区精英组织社区公共活动，调解社区内部矛盾；支持社区草根自组织发展，逐步让“官办”社会组织与官方脱钩；引入市场力量提供更多的公共服务，以增强社区自治活力。

3.变“陌生人社区”为“熟人社区”

“在一个熟悉的社会中，我们会从中得到从心所欲不逾矩的自由……社会和个人在这里通了家。”[6]因为在熟人社会中，彼此相互亲近、信任，同时又有制约规范。因此，社区治理中必须注重投资社会资本，增强集体行动的能力。例如，通过“村规民约”等共同行为准则的制定、文化习俗的遵守，来培育共同的社区意识和社区文化，让人们对社区产生认同感和归属感；建设公共性文化设施，组织公共性志愿活动，在兴趣爱好、互惠互助中增进邻里间的交往，让城市新兴居民更好地融入社区集体中，摆脱异乡孤独感；在城市更新改造过程中，注重保护和维系传统里弄、院落、街巷等社会生态，在城市拆迁中尽可能回迁，用改善老旧街区设施取代大拆大建，让人们“记得住乡愁”。

4.完善社区的民主协商及制度化渠道

社区可以说是协商民主的天然空间，人们在社区的小范围内，更容易相互妥协换取彼此利益最大化。因此，协商民主的制度安排是必须考虑的选项。这里给出的建议是：在没有政府特殊利益的某些社区事务上，政府可以充当独立“第三方”或仲裁者的角色，为当事各方提供讨论的空间，并可适当引入外部力量参与讨论，通过坦率讨论和适当引入外部压力，让当事双方在协商中修正自己的偏见、达成妥协；在有政府自身利益的社区事务中，没有谁是必然的“王者”，政府只是平等的参与者，所有社区主体及利益相关者都可以提出各种不同的方案或修改意见，并且经过共同协商达成最终方案。这种长期而反复的博弈，有助于政府、公众和社区团体更加信任合作，形成良好的交易基础。

5.社区发展与市场的结合

社区经济的独立性是保持其独立人格和自治特征的重要前提，也是解决社区内部发展问题、实现可持续发展的重要基础。从杭州和其他城市的情况看，社区持有的物业是社区经济的主要来源，政府应创造条件鼓励和扶持此类经济的发展。但毕竟不是每个社区都有条件发展物业经济，因此也要注重探索新的社区经济形式，如借鉴北美社区经济发展组织根据社区利益和居民需求开展就业安置协助、地方商业合作、商业技术协作等活动[7]。类似的杭州也有，如“在水一方”互助会在社区居民互助中，将有余力的服务拓展到周边社区进行有偿服务，进而发展成居家养老、物业管理等公益性经济组织。而对政府来说，要更多地通过项目合作、政府购买、财政资助等，来保证社区居民所需公共产品的供应；同时也应放弃“上收财务权限”的直接干预做法，让社区公众来监督社区居委会的财务支出情况。

结 语

杭州的社区治理探索是国内地方政府创新的诸多案例之一，主要是以合作共治、协商对话等形式在现行的政治和行政体制框架内、涉及基层民众切身利益的范围内进行的制度创新。政府在这种制度创新中扮演着“第一推动力”的角色，这种动力也是社区治理演进的必然前提。但是，“第一推动力”决不能异化为“绝对主导力”，这就要求我们更加注重社区的自治性和制度性建设，使通过强化自治推动制度创新的做法，成为社会互动的普遍规则，使其更加具有可持续性；通过健全制度让社区力量更好地发育成长，让社区公众的“社会需求”与政府的“政治需求”走向一致。建立和维系这种良性循环，关键是在制度设计时，应更加突出和丰富协同治理元素，引入民主机制和培育自治力量，壮大社区治理的多元主体，让其尽快脱离政府羽翼成长，弥补政府权力收缩后的空隙，并形成路径依赖将制度化的措施固定下来，保持和规范政府这种制度创新。有理由相信，沿着这样的社区治理演进轨迹，绝对强势的政府主导现象将成为历史，取而代之的是公众参与的兴起和良好的多元合作。我们要做的是，如何更好地让社区治理沿着这样的轨迹行进。

[1] 燕继荣.协同治理：公共事务治理新趋向[J].人民论坛·学术前沿，2012，(12).

[2] 福山 弗.社会资本、公民社会与发展[J].马克思主义与现实，2003，(2).

[3] 杨敏.公民参与、群众参与与社区参与[J].社会，2005，(5).

[4] 燕继荣.社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释[J].天津社会科学，2010，(3).

[5] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，(5).

[6] 费孝通.乡土中国[M].江苏:江苏文艺出版社，2007：77.

[7] 姜芃.社区在西方：历史、理论与现状[J].史学理论研究，2000，(1).

[责任编辑：巩村磊]

2015-07-20

倪伟俊(1979—)，男，处长，助理研究员，从事政府管理研究。

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