借助网格化管理推进我国应急管理新常态建设

盘世贵

借助网格化管理推进我国应急管理新常态建设

盘世贵

党的十八届三中全会报告提出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。网格化管理作为当代社会治理创新的重要形式，也为我国应急管理新常态建设提供了基础和契机。网格化管理可以为应急预警和预防提供可靠的信息依据，可以提供及时、有效的应急响应，可以为应急响应提供充分、高效的社会动员，等等。因此，要充分借助网格化管理的手段，实现应急管理社会化、信息化、治理化、规范化、全覆盖、无缝隙的新常态。

网格化；应急管理；新常态

一、网格化管理在我国的勃兴、做法与成效

网格，英文单词为“reseau”网格、网状物，“grid”格子。网格化管理是指以一定社区为基础，以信息化为支撑，根据地理环境、人口密度等条件，在方便管理的前提下把管辖区域划分为若干网格单元，并配备专业人员负责网格内的信息采集及日常事务办理，从而实现资源整合、信息共享和协同办公的管理和服务模式。随着我国社会转型，尤其是城市社会的复杂化，为城市管理带来了巨大的挑战，因此，网格化管理首先在城市社区试点。2004年，基于现实的迫切需要与挑战，国家建设部提出“创新城市管理模式”实现精细化、网格化、信息化、人性化的管理理念，并在北京市东城区进行试点。2005年2月，国家建设部批准将城市网格化管理新模式正式列入国家“十五”科技攻关计划，并批准北京、武汉、上海等为全国首批十个城市试点。2006年批准天津、重庆等17个城市为第二批试点。2007年又确定了23个城市为第三批试点[1]（P46)。到目前为止，住房和城乡建设部先后遴选了51个城市进行试点，已有33个城市通过了验收。湖北宜昌更是将网格化管理的模式运用到了农村社区的管理和服务上。2013年党的十八届三中全会提出了“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”，更是明确了网格化模式作为今后我国社会治理基本模式的地位。之后，在各地各级政法委的牵头下积极推进网格化管理的各项工作。

网格化管理从试点开始到全国各地遍地开花，各地都总结了一些因地制宜的亮点和经验。如北京东城区建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的九大类64项基础信息数据库，实现“天上有云（云计算）、地上有格（社区网格）、中间有网（互联网）”的新型社会服务和管理体系；浙江舟山实施了网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理的全新管理和服务[2]（P170）。湖北宜昌则实施“一本三化”社会服务管理体系[3]（P30）；广西南宁西乡塘区万秀村则在城中村和流动人口管理和服务上探索出了一条“信息化支撑、立体化防控、便民化服务”的新路子。

综合各地网格化管理的实践，主要包括以下几个实施步骤和基本做法：一是构建网格化管理基本组织框架。包括网格化管理中心（决策指挥），网格管理站（区域运行与管理），网格化管理工作室（网格员工作站）等为网格化管理搭好组织框架。二是划分网格。根据一定规模（如根据一定数量的人数或户数）将管理的社区划分为大小基本相当的网格归入相应的网格管理站。三是招聘、培训、派驻网格员。明确网格员的职责，对网格员的工作方式、方法进行培训，对网格员的权利和义务进行规范。四是建立网络与信息支撑。划分社区网格之后，在网上对电子地图同步进行社区网络的细分、编号，并输入各部门的元信息与网格员采集的新信息进行核对，形成统一的人、地、物、情、事、组织等有效整合的真实信息库。同时，为了实现信息库的有效建立，必须开发相应的软件（如社区e通——即网格员信息报送系统、网格化管理指挥系统、网格化管理评估系统等）和相应的信息化支撑设备。五是建章立制，形成与政府各部门协调互动的工作机制。通过网格员排查各种矛盾和问题，将问题及时反映给相关政府部门，政府部门出动解决并将结果报送网格化管理中心，网格员对部门工作实施评估打分进行监督。通过这样的工作机制，形成问题及时反映，部门及时响应，结果及时报送，绩效及时评估的正反馈工作环。

由于网格化管理充分运用了现代网络和信息技术，同时利用技术和新的管理制度，破解了原来管理模式存在的信息不明、底数不清、部门分割、推诿扯皮的问题，在社会治理上取得了较好的成效。一是通过网格员的“终端”工作，及时反映问题和监督各部门及时解决问题，真正落实了“以人为本”的服务理念和“执政为民”的执政理念；二是通过划分网格和派驻网格员，代表政府（部门）深入社区和住户，使政府的管理和服务下沉，解决了原来的管理模式中“最后一公里”的问题，也真正实现了便民的服务目标；三是通过信息技术和制度创新，使原来推诿扯皮的事情有了明确的责任主体，使原来一拖再拖的所谓“难题”也能在解决的及时性和有效性上得到监督，极大地提高了社区管理和服务的效率，促进了社区的和谐与稳定；四是通过网格化管理实现了包括组织结构、运作机制、服务流程、基层党建、技术手段等多方面的创新。

二、网格化管理与应急管理的关系

应急管理是社会治理中的一个关键环节，网格化管理为社会治理带来了革命性的促进。同时，通过网格化管理也可以为该区域应急管理带来基础性的帮助。

（一）网格化管理可以为应急管理提供全面、真实的基础信息，为预警和预防提供可靠的依据

管理需要全面、真实的信息，应急管理对信息的全面性、真实性要求更高。而现实的掣肘是部门壁垒造成的信息壁垒，不同部门掌握和提供的信息往往具有很大的差异性，这对应急管理的各个环节和各项工作首先是预防、预警工作造成了巨大的障碍。实施网格化管理之后，一是通过网格化管理提供的基础信息，可以实现高效可靠的人防、物防、技防，提高预防的有效性。比如，一个区域的人口结构（包括常驻人口与流动人口比例、年龄结构、特殊人群分布等）对应急管理的基础建设如消防、医疗、避难场所、警力、天网工程等具有十分重要的影响。没有实施网格化管理之前，许多基础数据都是模糊不清的。在准确掌握了区域人口信息之后，对重点人群和事故高发区域的布控，对特殊、弱势群体的服务可以做到有的放矢。二是通过信息的及时更新发现存在的隐患，尤其是社会安全和基础设施方面的隐患，提高预警的及时性，这在实施网格化管理之前是很难做到的。而实施网格化管理之后可以通过网格员进区入户及时掌握相关变化的情况，及时发现问题和隐患，做好防范。南宁市西乡塘区万秀村实施网格化管理之后，针对流动人口管理的困难性和复杂性，在每一个出租屋小区实施严格的门禁系统和网格员入户登记制度，有效地将一些“危险”人物拒之门外。在基础设施方面，由于有网格员和信息员的及时报告，相关职能部门的及时回应，减少了因基础设施的脆弱性引发的灾害，预防了事故的发生。三是可以通过网格员的进区入户及时发现矛盾、调处矛盾，提高了社会安全突发事件的预防能力。比如实施网格化管理之前，由于物业管理与业主的矛盾不能及时得到受理和调处，经常造成小区管理的失效和群体性冲突，小区居民之间也会由于一些生活上的摩擦产生矛盾（如不养狗的就可能讨厌养狗的影响自己的生活环境）。实施网格化管理之后，网格员可以成为业主和物业公司之间、业主与业主之间的联络员、中间人和相关职能部门的代理人，一些矛盾可以得到及时的调处和解决，基本上做到了“小事不出格、大事不出街”。

一方面，网格员通过进区入户式的走访和发展小区志愿者队伍及时发现突发事件，迅速进行先期处置或告知上级立即作出应急响应。这比过去依靠群众报警（许多群众可能因为各种原因如冷漠、怕麻烦、担心受牵连等而选择沉默和回避）要及时和可靠得多。因为经过培训的网格员和志愿者发出的警报由于真实性和全面性更高，极大地缩短了响应者核实和研判的时间。同时，由于实施网格化管理之后，依靠可靠的地理地图信息还可以极大地提高响应队伍的抵达效率。另一方面，从一定意义上讲，网格化管理中的网格员日常对网格管理中心发出的急需办理的有关业务信息（如网格员通过巡查发现某街道有一堆垃圾无人处理影响了居民的出行，管理中心立即向市政部门发出受理指令）就是各职能部门常态化的应急响应，虽然看起来都是一些“小事”，但对于和谐社会建设和公共服务来讲就是应急的“大事”，因为处置及时可能避免了更大的突发事件和公共危机，避免了所谓的“小事拖大、大事拖炸”。

（三）网格化管理可以为应急响应提供充分、高效的社会动员

从各地网格化管理实践来看，为了有效开展对各小区的管理和服务，一个被广泛推广的经验就是充分利用热心人和建设志愿者队伍。由于网格员长期与居民打交道，使得那些“上面派下来的”优秀网格员迅速成为社区“陌生人社会”中居民的共同朋友，这从心理学角度缓解了居民之间的紧张感和不信任感，非常适应当前社区“陌生人社会”的心理需要。在湖北宜昌老百姓亲切地称他（她）们为“格格”，“格格们”进区入户既采集信息、提供服务，又发展了许多信息员和志愿者；而这些人既成为日常生活中“格格们”的工作助手，也成为应急响应时的积极参与者和社会动员者，他们的背后是各自的家庭和熟人圈子，能够为应急时发起政府和其他社会组织无法取代的社会动员行为。一些实施网格化管理的社区在网格员的组织发动和政府基层组织的支持下成立了各种自治组织，如“大爷大妈”巡逻队或者“哨子队”，组织退休的小区老人带上红袖套在小区内或周边巡逻，发现警情及时鸣哨，既锻炼了身体，又提供了志愿服务；又如“三老协会”，组织老党员、老干部、老模范参加，调解小区纠纷和矛盾，等等。各地都有一些各具特色的志愿者队伍和基层自治组织，这些组织中的人员既是应急社会动员时的积极响应者又是社会动员的广泛发动者。

三、网格化管理中应急管理存在的不足

（一）网格员应急意识不足、能力不强

从我国各地的网格化管理实践来看，大多数网格员是社会综合治理的基层工作者招聘到网格员队伍中来的，对他们的培训更多是社会基层工作能力和网格化技术操作方面。大多数网格员没有接受过专门的应急管理知识和技能培训，应急意识和应急能力十分缺乏。因此，对于突发事件预警信息的察觉、研判、报告和突发紧急事件的先期处置能力都较为缺乏。

（二）网格化管理系统中应急管理功能欠缺

目前的网格化管理系统，由于在开发之初只考虑了政府常态公共服务功能和城市社区基本生活服务功能，对网格化管理的巨大应急管理潜能没有充分的认识。所以，在系统设计上没有专门的应急管理模块（或子系统）。因此，网格化管理中为应急管理提供的信息服务功能、预警功能以及社会动员功能就无法得以实现。但是，从一些地方如宜昌网格化管理运行过程中可以明显看到对社会矛盾调处等应急管理功能的支持，只是由于没有设计专门的应急管理模块而掩盖了网格化管理中的应急管理功能。

（三）网格化管理的社区应急管理投入不足、覆盖有限

5月4日，全国水利财务工作会议在北京召开。水利部部长陈雷出席会议并作重要讲话（本期“特别关注”全文刊发）。中纪委驻部纪检组组长董力出席并讲话。水利部副部长周英主持会议并作会议总结。

目前，我国基层公共应急管理硬件建设严重滞后，一些区域的紧急避难场所严重不足，社区应急设备、器材和工具十分简陋；应急志愿者队伍训练场所严重缺乏、专业化技能培训严重不足；等等。这将导致基层广大民众应急意识淡薄，应急专业技能低下，连一些基本的应急工具往往都不会使用，应急行为不规范如基本的逃生、救生行为都不规范，等等。另外，由于对网格化管理的认识还停留在初级阶段，加上推行网格化管理需要一定的公共财政投入，在欠发达地区网格化管理还停留在试点阶段。因此，还很难通过网格化实现应急管理的全覆盖和无缝隙。只有大力推进网格化管理，才可能整合资源扩大应急管理的覆盖面，将广大城郊结合部和农村纳入网格化式的应急管理中。

四、借助网格化管理推进我国应急管理新常态建设

党的十八届三中全会报告提出，坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求[4]。网格化管理作为当代社会治理创新的重要形式，也为我国应急管理新常态建设提供了基础和契机。

（一）提升网格员及社区志愿者的应急意识和应急能力，发展壮大应急信息员队伍和志愿者队伍，推进我国应急管理治理化和社会化新常态

首先，要将广大城市社区网格员队伍同时培养成为高素质、专业化的基层应急信息员队伍。从网格员的工作性质与工作内容看，他们是最能及时发现突发事件（故）和隐患的。所以，要在培训网格员时特别强化应急管理的内容，增强网格员应急管理知识储备，提高网格员应对突发事件的敏锐性。通过开展对网格员在应急管理专业知识方面的培训，努力提高网格员对隐患的排查和分析能力，使他们能够及时发现问题，为有效预防突发事件提供及时的预警；努力提高网格员在应急信息报送上的规范性和准确性，为有效处置突发事件提供全面、可靠的信息。同时，建立有效的激励机制。从目前的实践来看，由于网格员的收入相对较低，网格员的流失现象比较严重。如果将网格员同时培养成为应急管理基层信息员，可以考虑适当提高工资待遇。同时根据《突发事件应对法》的相关规定，建立有效应对突发事件奖励制度，对成功预防、及时预警和先期处置方面实施有效行为、作出积极贡献的网格员（信息员）实施奖励。

其次，要在将网格员培训为应急信息员的同时，发展壮大城市基层应急志愿者队伍。上述提到的“大爷大妈”巡逻队、“哨子队”、“三老协会”等主要以老年人为主，他们在提供社区志愿服务的同时也兼具提供有限的应急志愿服务。因此，为了及时发现和上报基层突发事件信息，让更多更有能力的志愿者提供应急志愿服务，必须大力发展社区应急志愿者，壮大应急志愿者队伍。以网格员（信息员）为抓手，在培养社区服务志愿者队伍的基础上，有针对性地发展社区应急志愿者，将具备应急能力和意愿的社区服务志愿者同时培养成为应急志愿者。政府应急管理部门应当定期开展对他们的培训，如组织志愿者在各自的小区开展应急知识宣讲，组织开展小区安全和应急标识宣传与张贴，组织志愿者参与有关的应急演练等，逐渐培养规模庞大的中国特色应急管理志愿者队伍，推进我国应急管理的治理化和社会化新常态。

（二）应用网格化管理技术和方法，拓展网格化管理系统内容，凸显应急管理功能，推进我国应急管理信息化、网格化新常态

现代网格化管理是以电子信息技术和信息系统为支撑，并通过技术创新，创新了管理方法。各地开发的网格化管理技术包括“3S”技术集成、构件与构件库技术、中间件技术（信息采集与传输技术）和地理编码技术等[1]（P80）。这些先进的技术为应急管理网格化和信息化新常态提供了保障。如可以充分利用网格员（信息员）手中的信息采集器（社区e通）与各地应急信息报送系统连接，实现应急信息的即时传输，将会大大缩短应急信息上报时间，提高应急处置效率。网格化管理技术在应急管理应用上具有十分广阔的空间。

各地开发的网格化管理方法包括城市部件管理法、城市事件管理法、万米单元管理法等。这些方法有效地将城市管理对象进行编码、归类、定位、综合，为城市管理的精细化、动态化提供了技术支撑，如果将这些技术应用在应急管理上则会大大推进我国应急管理的信息化和专业化新常态建设。利用网格化管理的成果，还可以减少各级政府和部门在建设应急指挥平台上的支出，节约公共财政开支，并有利于消除部门信息壁垒和更新应急指挥平台信息。

为有效推进网格化管理，各地还开发了各种信息系统和软件，包括基础信息系统和各种应用系统等。通过网格员采集的实时信息与各部门原来的信息一起构成的基础信息系统，为社区管理和社会治理提供依据，同时也为应急管理提供了基础信息。当前的应用系统本身已具备应急管理功能，如宜昌市开发的社会矛盾联动化解系统、公众诉求管理系统，对社会安全类突发事件有较好的预防和先期处置作用。未来的应急管理，完全可以利用各地已经建设好的网格化管理系统平台。一是通过共享基础信息系统为应急预警、决策、指挥和处置提供服务；二是要在各种应用系统中开发和加入应急管理的功能并与政府其他应急指挥平台连接，使之成为一个基础性的软件平台，为各专业指挥部提供终端服务。如果实现网格化管理与应急管理的高度融合，将会极大推进我国应急管理的信息化、网格化新常态建设。

（三）加大社区和网格内应急管理硬件建设投入，强化培训，提高公民的应急管理专业技能，实现应急管理专业化、规范化新常态

俗话说，“基础不牢，地动山摇”。一个国家的应急管理水平，不是由应急专业队伍的水平决定，而是由广大民众的应急能力决定的。只有不断提高基层应急管理能力，才能有效预防和处置大多数的突发公共事件，更大程度地保障公民的生命财产安全。同时，在应急状态下，行为越规范就越能最大限度地保护生命财产安全。在全国各地推行网格化管理的背景下，我国的应急能力建设应当开始将重点放在基层和社区，通过不断提高广大公民的应急意识以及专业技能来提高整个社会的应急能力，这是世界发达国家的经验同时也是应急管理专业化新常态的必然要求。因此，首先要加大社区的基础应急能力建设。各专业应急力量（部门）要实施应急救援力量下沉战略，为社区配备基本的应急设施、设备，为社区应急志愿者提供必要的应急工具，在小区尝试建设应急工具和器材室，科学布局紧急避难场所，等等。特别是要针对各社区的特点，建设具有针对性的应急志愿者队伍和配备专门、适用的应急设施、设备和工具。如广西南宁市万秀村，该区域消防中队针对万秀村作为城中村，村内道路狭窄、租客众多且消防意识淡薄等特点，在该村组建了消防志愿者小分队，配备小型的消防器材和工具，设立消防警务站，有利于网格员和小区志愿者及时发现并报告火情，消防警务站的值班武警带领消防志愿者小分队及时灭火，大大降低了消防成本和火灾造成的损失，提高了消防效率。其次，要尽快在各地规划、建设应急志愿者训练基地，由各地、各级应急管理行政部门组织专业应急队伍对应急志愿者进行培训，提高应急志愿者专业技能、规范其应急流程和应急行为。发达国家特别是应急能力较强的国家，如德国、美国、澳大利亚等都特别重视公民应急能力的提高，应急志愿者队伍人数众多、组织严密，应急技能培训普遍而规范。

（四）拓宽网格化管理范围，提升网格化管理水平，促进我国应急管理全覆盖、无缝隙新常态建设

应急管理是社会治理的重点和难点，是保障经济社会基本秩序和基本价值体系维持正常运行的最终手段。实践表明，越是应急管理能力低下的地方，经济社会发展越容易出问题，反之亦然。因此，要实现应急管理能力提升与经济社会发展的良性互动关系，就要将应急管理放在社会治理的大课题中来谋篇布局，实现应急管理的全覆盖和无缝隙。党的十八届三中全会要求建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，建设全覆盖、无缝隙的社会安全防控体系。当前，我国广大农村应急能力相对低下，是我国应急管理的薄弱点之一，而城郊结合部由于其地理位置和人员组成的复杂性也成为我国应急管理的难点之一。因此，为了实现我国应急管理全覆盖、无缝隙的新常态，首先要通过网格化管理手段将应急管理覆盖至农村。在农村实施网格化管理是实现应急管理全覆盖的有效和必然手段。只有通过无缝连接的网格化管理，借助现代物防、技防和人防手段，才能实现应急管理的全覆盖、无缝隙，避免形成应急管理的盲区和死角。社会的网格化管理是一大趋势，这一手段在农村普遍实施只是时间问题。当前，网格化管理更多在城市社区实施，农村实施网格化管理的地区还不多，但是从已经将网格化管理延伸到农村的湖北宜昌市和浙江舟山市来看，效果十分明显。可以预见，未来全国各地将逐渐将网格化管理向农村社区拓展，应急管理要做的就是提前将应急管理的功能与农村社区网格化管理进行有机整合。其次，要发展农村社区的应急管理信息员队伍和志愿者队伍。通过他们带动提高广大农民的应急意识和应急技能，特别是要在不同地区组建适应该地区常规突发事件的基层应急特色志愿者队伍。如在林区主要以消防志愿者队伍为主，在矿区则要培养矿山搜救队伍，在沿海要培养应急抢修和电力救援队伍，等等。最后，要加大对重点部位和敏感区域的预警预防，形成现代应急管理的天罗地网。各地各级政府应急管理部门应当考虑要在物防、技防上与各地的天网工程、各专业应急指挥平台等形成有机结合；借助网格管理指挥中心对重点和敏感区域实施全天候、立体化、交叉式的监控，并开发自动报警系统，将所有的突发事件“一网打尽”。从实践看，完全可以将政府及各部门的各种基础建设通过最基层的抓手——网格化管理，形成全方位、多元化、立体式的应急防控体系。

我国应急管理应当尽快走出低技术、高成本、低效率、粗放式的初级阶段。在实现法制化新常态的基础上，借助网格化管理的手段，实现社会化、信息化、治理化、规范化、全覆盖、无缝隙的新常态。

[1]杨海涛.城市社区网格化管理的研究与展望[M].北京：经济管理出版社，2013.

[2]龚鹰.社会管理模式的创新——基于舟山市“网格化管理，组团式服务”的实践研究[M].北京：知识产权出版社，2012.

[3]胡孝红，等.社会管理模式创新的法理与实证研究[M].厦门：厦门大学出版社，2014.

[4]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[R].北京：人民出版社，2013.

[责任编辑：何之洲]

盘世贵，中共广西区委党校应急管理培训部副主任、副教授，广西应急管理培训基地副主任，广西南宁530021

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1004-4434(2015)09-0120-05