西南民族地区农村生态环境治理研究——以广西博白县为例

卢智增

西南民族地区农村生态环境治理研究
——以广西博白县为例

卢智增

西南民族地区的生态环境治理是构建“美丽中国”的重要环节。随着西部大开发、建设社会主义新农村等战略的深入展开，西南民族地区农村生态环境得到了一定程度上的改善，但仍然存在一定的问题。为此，我们应该剖析其原因，努力实现西南民族地区农村的环境善治，一是发挥政府治理的主导地位，提高治理水平；二是加强宣传教育，增强生态责任意识；三是建立健全农村生态环境治理制度，加强执法力度；四是践行可持续发展战略，发展农村生态经济；五是借鉴国外先进经验，完善农村生态环境治理。

西南民族地区；农村；生态环境；治理

党的十八大以及十八届三中全会把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义建设全过程，把生态文明建设放在更突出地位，并研究制定相关制度进行规范化约束。然而，受自然、地理、历史、人为等因素的多重影响，以前一些人为了获得更大的经济利益，盲目挖掘农村资源，而忽视了生态环境的和谐发展，导致现在的西南民族地区农村生态环境不容乐观，严重影响人们的生活质量和农村的可持续发展。因此，在新的背景下，探析西南民族地区农村生态环境现状，加强西南民族地区农村生态环境治理，对建设“美丽中国”具有一定的实践价值。

一、加强农村生态环境治理的意义

生态环境治理，就是通过政府的行为方式，促进官民互动和协商合作，共同作用于生态系统，它强调官民合作，官民互动和协商，共同为改善人类生存和发展的自然资源和环境因素而努力。加强农村生态环境治理具有重要意义。

（一）有利于优化农村生态环境，提升农村整体质量和村民幸福感

农村生态环境治理是多角度、全方位的综合整治，注重综合性和后续发展。相对之前村民漠视、政府忽视、企业逃避的情况，重视并开展治理工作可以调动责任主体的积极性和主动性，通过综合治理，优化当前农村生态环境脏乱差的现状，改变提升农村整体质量和村民幸福感，让生活在农村的人们可以感受到崭新的村容村貌。同时可以让近年来处于“净流出”状态下的农村人才重新回归，为建设美丽乡村作出更大的贡献。

（二）有利于明确治理责任，避免职能“失位”的乱象

生态责任主体在追求“利益最大化”时，往往忽视生态环境保护和治理，公地悲剧层出不穷，农村生态环境治理需要明确各方责任，理清责任边界，让责任主体明白自己需要承担的治理任务。同时，通过建立健全治理的制度机制，能促成责任主体开展有效的治理活动，避免职能“失位”现象继续发展。

（三）有利于构建“美丽中国”，实现“五位一体”的目标

“美丽中国”及“五位一体”是党的十八大报告中提出的新的发展观点，同时也是可持续发展理念的再创新。我国农村数量多，人口基数大，生态环境复杂多变。随着城乡一体化建设的深入，农村生态环境不仅遭受农村自身的污染，而且外缘污染对农村环境影响也日益严重。因此，加强农村生态环境治理，有利于“美丽中国”建设以及“五位一体”目标的早日实现，有利于绿色发展新模式在中国发扬光大。

（四）有利于转变村民落后的生态观念，提升生态文明水平

由于生态环境日益恶化，农村实用人才每年流失严重，缺口逐年拉大。全国农业劳动力大专学历以上仅3.3%，而经济水平落后于全国整体水平的西南民族地区，农村40-60岁村民的文化水平更低，普遍是初中学历，高中学历也是寥寥无几。文化水平的低下，导致村民的生态观念落后，生态保护意识淡薄。因此，加强西南民族地区农村生态环境治理，有利于村民转变传统的落后观念，主动参与到生态环境治理行动中，营造出和谐共赢的社会氛围。

二、西南民族地区农村生态环境治理的现状、困境及原因分析

西南民族地区拥有丰富的自然资源和特殊的区位优势，是我国关键生态屏障区域，也是我国生态文明建设的重点区域，但由于经济相对落后，同时也是我国生态环境较脆弱的地区。因此，有必要认识西南民族地区农村生态环境治理的现状，了解西南民族地区农村生态环境治理的困境，剖析其背后的原因，以探讨有效的治理路径。为此，笔者以富有西南民族地区特色的广西博白县为调查对象，对其农村生态环境治理的现状、困境及其原因进行了深入分析。

（一）广西博白县农村生态环境治理现状

1.博白县基本情况。博白县位于广西东南部，辖28个乡镇326个行政村（含居委会），总面积3835平方公里，人口185万，隶属玉林市。由于处于东亚季风区，易受台风暴雨侵袭，山洪地质灾害频发。人均占有土地面积及人均耕地均低于全国人均水平，2013年农民人均纯收入8118元，村民的收入主要包括种植业、畜禽养殖、外出劳务。种植业人群主要是45岁以上的中老年人和小孩，其他年龄段的农民大部分外出劳务。近年来，博白工业发展迅猛，全县初步形成了编织工艺、有色金属冶炼与加工、林产化工、健康食品等四大产业集群。博白工业集中区由亚山、城东、旺茂、龙潭和文地五个工业园组成，面积达3万亩。进驻企业多为金属制造业、陶瓷业、化工业、林产化工业，数量多达116家。

2.博白县农村生态环境治理取得的成绩，主要表现在：（1）村级路硬化比例逐年上升，交通便利程度提高。近年来，博白县政府部门采取财政补助、村民集资以及企业捐资等多种方式筹集到农村村级路建设资金，并发动农村劳动力投入到建设中，减少资金支出，推动了农村村级路建设。到2013年，全县大部分农村村级路已硬化，交通便利程度明显提高，“车过留尘”的现象得到了一定程度的缓解。（2）新农村建设示范点数量上升，人居环境好转。博白县从2008年开始，从财政划拨专项资金进行新农村建设，并派遣新指导人员驻村进行指导，帮扶活动有序开展。到目前为止已投入资金上千万元，新农村建设示范点达到40多个。新农村建设示范点注重人居环境的改善，协调发展与和谐的关系，生态环境得到一定的美化，村民生活幸福指数得到提升。（3）“美丽广西·清洁乡村”活动的开展，农村生态环境得到一定程度的改善。自广西全区开展“美丽广西·清洁乡村”清洁卫生活动开始，博白县委、县政府成立综合整治部门，全面规划，综合推进，发动各单位部门干部职工及村民投入到治理活动中，并投入资金购买垃圾箱和聘请环卫工人，有计划地对县城、乡镇、村庄的环境卫生问题进行整治。通过这种综合治理活动，部分农村生态环境得到了一定程度的改善。

（二）广西博白县农村生态环境治理的困境

1.基层政府生态治理专项资金和技术人员缺乏，稳定性不足。博白县政府对于当地农村生态环境治理专项资金投入不足。以2014年为例，博白县财政一共分配专项治理资金282.2万元到乡镇政府，平均每个乡镇只有10万元治理资金。治理技术、治理专业人员匮乏，高质量的治理工作开展较为困难。而且，博白县的乡级政府及村两委对当地的农村生态环境治理工作呈现出阶段性、凸显出唯上性的特点。当上级政府部门要求重视治理农村环境，基层政府及村两委才开展治理行动，加之农村地区范围广，治理行动不能面面俱到，只能选取部分村落进行治理，其他大部分村落生态环境治理进程缓慢。

2.水土质量变差，居住环境污染严重。虽然博白县境内年降水量达1600-2100mm，长度达到十公里的江河数量多达40条，但人口多，人均水资源量少，加上各种污染物直接排入，导致境内很多江河水质污染严重。博白县自来水供应范围仅局限在县城周边，绝大部分乡村生活用水为地下水，严重危害到周边居民的身体安全。尤其是近十年来，博白县养殖业发展迅速，2014年生猪饲养量高达800多万只，家禽饲养量达3500多万只，由于生猪的猪栏要每天冲洗两次以上，需要大量的水，冲洗后的粪便污水大多排放在居住地周围或者附近江河，导致人居环境恶化。更为严重的是，由于农村缺乏畜禽病死后无害化处理的硬件条件，许多养殖户将病死的畜禽直接投掷到养殖场周边的江河、池塘、沟渠里，严重污染了当地水质。

不仅是水质变差外，而且那里土地裸露，垃圾遍地。在实地调查博白县亚山镇民新村、民富村时，发现农村附近有多达20个的深坑，深坑长宽有10米，深处达到5-6米，深坑有大量积水。访问村民得知因为这一带有稀土资源，非法挖掘队来进行发掘，遗留下深坑，导致周边土地裸露，对当地生态环境造成严重的破坏。据村民反映，这种现象不仅仅在亚山镇存在，在三滩、旺茂等多个乡镇都有。此外，由于农村缺乏统一回收的垃圾站，村民就将生活垃圾丢弃到居住地周边，白色污染严重，像各种颜色的塑料袋、塑料薄膜、农药瓶子以及装饰房屋后遗留的各类废弃物等随处可见，导致苍蝇、蚊子、老鼠、蟑螂等害虫数量也随之增加，水质、土壤、空气均受到污染。

3.掠夺式开发资源，可持续发展环境差。博白县山岭、低矮丘陵占管辖面积的65%，而适合人类居住的平原、谷地面积只有35%，农业人口占总人口的92%，现有耕地面积71.38万亩，人均耕地面积不及全国平均水平的三分之一[1]。按照国家土地肥力标准，博白县耕地中三等、四等肥力的约占70%，质量不高。虽然2004年以来，博白县大力发展粮食产业，已经实现10年稳增长，但由于土壤本身肥力不足，农民为了保证产量，大量使用化肥、农药来提高土壤肥力，而化肥、农药中的有毒分子也随之渗入水土中，严重影响了土壤和水的质量。此外，村民为了追求利益最大化，不管是集体山岭还是自家坡地，都密密麻麻地种上了生长周期短的速生桉，甚至在山岭以及水库周边，也不惜把以前种植的树林进行焚烧，改种速生桉。由于速生桉在生长过程中会汲取大量的水和营养，导致水土流失严重，肥力下降，有的种植过速生桉的土地已经不能生长其他植物了。而且，由于过度使用以及防御灾害工程设施老化失修，造成了当地环境的不可持续发展。博白县共有水库145座，目前存在安全隐患的有97座[2]。其中大部分水库修建于20世纪五六十年代，到现在已经处于老化失修期，而失修水库周边布满了村屯和农田，在台风暴雨来袭期间很容易出现塌方漏水等情况，严重威胁到群众的生命财产安全。以2013年“11.12”博白县民富水库漏水塌方为例，当时民富水库面积500亩，下游耕地面积7000亩，水库塌方漏水造成水库蓄水全部外泄，导致下流村屯饮用水管破裂，转移8000多群众，耕地全部被淹。

4.企业排污设施缺乏，工厂周边污染恶化。近年来，由于博白县不断加强招商引资，目前已经建设起五大工业园区，进驻工业园的企业已达到1800多家，其中，化工类企业所占比例高达70%，如中钢金海镍合金、华电热电联产、再生资源加工园区和废钢配送中心、广西银亿技术改造等。这些化工类企业大多选址于农村周边，而且为了节约运作成本，这些企业一般不会购买排污设施，每天都排放出大量的“三废”污染物，第一时间污染了农村生态环境。

5.传统生态文化衰落，生态文明理念认知程度低。传统的生态文化强调“天人合一，人地和谐”，要求人们爱护自然，善待自然，不要违背天意去破坏自然环境。但近些年来，在市场经济浪潮的影响下，“金钱至上”思想观念盛行，博白县的农民对于传统生态文化认知度和敬畏感较低，对于生态环境保护和生态文明理念认知程度较低，肆意破坏环境的行为屡见不鲜，导致农村生态环境日益严重化、扩大化、复杂化。据调查，博白县70%的村民不知道自己对于农村生态环境应该做些什么，80%的村民不知道十八大提出的“五位一体”是什么，60%的村民对于农村生态环境污染现状认识较为片面，其中40%的村民认为环境保护只是政府的责任。

（三）西南民族地区农村生态环境治理困境的原因分析

1.政府绩效考核“GDP”化，生态文明建设缓慢。在GDP主义的影响下，西南民族地区一些地方政府近年来加大了招商引资力度，积极引进投资项目，大力发展经济，但忽略了对农村生态环境的治理。加之环境问题是个长期的问题，农村生态环境破坏有一定的潜在性和延后性，一般要经过一段时间才显现，而主管官员经常职位变动，导致追究环境污染责任呈现出“大事化小，小事化无”的态势，有时候根本无法追究责任。因此，政府官员往往热衷于经济建设，忽视生态文明建设，缺乏对生态保护的责任感。

2.企业过度追求经济效益，生态责任意识淡薄。西南民族地区一些乡镇企业、转移企业为了追求自身利益最大化，严重忽视社会责任和生态责任，认为生态环境保护是政府的事情，企业不必承担相应的责任，它们只顾享受“公地”带来的资源，却不承担“公地悲剧”后的责任，导致企业周边的农村生态环境污染日益严重。加上西南民族地区产业集群化程度低，技术密集型产业比重小，农村仍以传统产业为主体，乡镇企业仍以采掘、农副产品粗加工为主[3]（P31），这些都不可避免地对农村环境造成负面影响。

3.村民生态观念落后，村级组织积极性低。由于经济水平较低，经济较落后，西南民族地区一些村民为了自身利益，把家庭中老人和孩子留在村里，从事农活和养殖畜禽，中青年劳动力到外地打工或到县城从事服务业。同时，受外界影响，村民们金钱观念重，对于农村生态环境保护的意识淡薄，认为农村居住地生态环境的污染程度不足以影响自己正常的生活，“吃老本”心理普遍化，加之一些村级自治组织由于资金紧缺，村级干部权威性下降，生态治理的积极性低，这也影响到农村生态环境治理的进度和效果。

4.生态制度缺乏，环境监督弱化。西南民族地区一些地方政府职能转变不到位，在政策制定与执行的过程中存在“缺位”“错位”的现象，行政主体注重“经济”效应，轻生态环境建设。在政策的制定过程中，公众了解程度低，参与少，无法表达自己对于居住地的生态环境治理的意见和建议，政府部门唱“独角戏”，政府与村民之间缺乏信息互动。由于农民参与不足，对生态环境的监督仍处于起步阶段。

5.政府公共服务水平低，农村环境治理不力。农村公共服务中的重要一环就是提供良好环境保护设施，加强生态环境治理。但由于一些地方政府忽视公共服务供给，当地农村公共环境保护处于脱节状态。比如广西博白县的农村卫生健康保障资源极度稀缺，只有较大的行政村设有村级卫生所，村医数量多为1-2人，医疗设备质量低，只能对普通疾病进行治疗。目前农村卫生所正面临着资金、人才、药品紧缺，村卫生所发展前景并不明朗。对于危害村民身体健康的污染源(例如“三废”污染、农药和化肥污染等)，行动力度小，村民受益低。

三、西南民族地区农村生态环境善治的路径

（一）确立政府生态治理的主导地位，提高治理水平

1.建立政府、企业与村民信息互动机制。通过建立政府、企业与村民的信息互动机制和信息互动平台，制定信息互动的实施细则，使政府、企业与村民就农村生态环境治理问题平等地交流沟通，既让村民了解到政府、企业关于农村生态环境治理的计划和工作流程，保障村民的环境知情权和参与权，也让政府、企业了解村民对于自身居住的环境治理的看法，让政府重视农村生态环境，并采取治理措施，让企业意识到自身的生态责任，防止二次逃避。

2.明确责任，实行生态责任追究机制。在农村生态环境治理中，要明确政府、企业、村民等各方的生态责任，实行生态责任追究机制。对于造成“三废”污染的企业，应该让企业承担起主要的生态治理责任，并运用行政和市场手段进行相应的处罚以及生态补偿，坚持“受益者付费、破坏者付费”，避免“灯塔”效应发生。对于村民随意向江河排放粪便、污水等环境污染行为，要村民承担相应的惩罚，并进行一定的生态修复。对于政府部门，则应该制定相应的农村生态环境保护规章制度，并加强环境执法监督。通过完善政府官员、企业、村民的责任追究机制，让政府官员、企业主管、村民都意识到环境污染的严重性，懂得“环境问题无小事”，自觉承担生态环境保护责任。

3.各级政府做好资金、技术、人员保障工作。为了保证农村生态环境治理的有效性，必须将农村生态环境治理纳入各级政府的财政预算中，做好资金补贴、技术帮扶、专业人员培养等保障工作。财政资金补贴要采取设定专项资金的方式，直接应用到农村生态环境治理过程中，避免资金被挪用或贪污。技术帮扶要结合西南民族地区农村的生态现状，派送技术人员到农村实地传授，同时加强生态环境治理的硬件设施建设，购买垃圾回收车和相关专用设备等。政府部门还应该经常开展农村生态环境治理专业人员的培训，提高其生态文明素养，比如博白作为“养猪”大县，可以召集养殖户到广西北流等地方考察，学习其利用生物发酵技术进行污水粪便处理的方法。

（二）加强公众参与，增强生态责任意识

思想是行动的先导，生态责任意识的提升是农村生态环境治理的重要一环。公众的环境参与是建立在公众具有一定环境意识和参与能力的基础之上的，而对公众进行环境宣传和教育，则可以增强公众的生态责任意识和生态环境治理能力[4]（P238）。利用宣传栏、展板、传单、书籍、报纸、会议、网络等多种方式加强生态文明宣传，积极推广志愿者进村进企业普及环保知识活动，增强企业的生态责任意识和村民的现代环保理念。比如，可以将博白县养鱼户召集起来，请专家向他们传授科学的、收益大的养殖方式，使养鱼户充分意识到污水养殖的坏处，从内心真正接受新的养殖方式。

（三）建立健全农村生态环境治理制度，加大环境执法力度

在西南民族地区生态环境治理中，我们要发挥制度的硬约束作用，建立健全农村生态环境治理制度，同时加大环境执法监督的力度，提高生态环境治理的实效性。首先，要结合各地实际，制定切实可行的生态环境治理规章制度，如源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、生态修复制度等，增强规章制度的可操作性，用制度保护生态环境。同时，制定当地生态环境治理规划，让生态治理工作有章可循，避免“一任官员一朝计划”局面。其次，要建立健全生态环境治理的监督体系，联合政府各部门，发动民间和非政府组织力量，加大环境执法和监督力度，形成环境监督合力。对于涉嫌污染农村环境的企业和个人，要严格按照法律法规严肃处理，并通过建立地区性或全国范围内的企业诚信信息系统，及时公开信息，予以曝光警示。再次，要开通群众反馈热线，开拓网络、电话、信件、传真等渠道，多元化回收反馈信息，形成政府、企业、民众一体化交流体系，实现环境监督常态化。最后，引入地方政府政绩考核新机制，构建以绿色GDP为核心的地方政府政绩考核新机制，把节约资源、降低能耗与干部政绩考核相挂钩，实现从以经济建设考核为主向经济、社会建设全面综合考核的转变[5]（P194-197），从而促使地方政府主动加强农村生态环境治理。

（四）践行可持续发展战略，发展农村生态经济

为了更好治理农村生态环境，必须践行可持续发展战略，树立人与自然和谐相处的理念。为此要在进行综合研究的基础上，大力发展农村地方特色生态产业，发展新型集体农业、特色循环经济，走专业化、特色化、集群化道路，促进西南民族地区农村各产业互动发展和良性循环，逐步在西南民族地区农村形成一批具有规模效应和市场竞争力的特色产业带和特色产业基地[6]（P90-91）。比如，针对博白县外出务工农民众多，耕地、山林等资源空置的实际情况，可以集中农用耕地进行集体经营，山林种植果树、推广“猪-沼-菜”循环模式等，以提高土壤肥力，提高农用耕地、山岭的利用率。同时，还要改进生态产业落后装备，发挥劳动者“创造”潜能，使劳动者成为技术改进的实践者，如利用畜禽粪便来做肥料，种植大棚蔬菜，发展有机食品；利用博白县本身的“芒果大县”“桂圆之乡”等招牌，大力发展污染少、收益好的行业。

（五）借鉴发达国家和地区的先进经验，完善农村生态环境治理

发达国家和地区普遍经历了工业化、城镇化进程中的生态污染，积累了许多先进的生态治理经验，西南民族地区可以借鉴其先进经验，完善农村生态环境治理。首先，要注重发挥市场调节作用，加快环保技术改造升级，尤其是企业要奉行环保、循环、生态等理念，并将这些理念融入到环保技术改造升级中去，实现农村生态环境善治。如德国为了摆脱对石油能源的依赖，把开发生物液态燃料、发展可再生能源作为其能源政策的一部分[7]（P126）。其次，聘请生态文明建设专家，建立专业咨询部门。专业咨询部门可以是由政府设立，也可以由非政府组织成立，主要职责是调查农村生态情况，听取农村居民意见，传达政府政策，协调互换生态信息。最后，利用非政府组织召集力强、工作效率高、有权威性的优势，上下联动，带动全社实现环境合作共治。

[1]朱其斌，童健飞，王兴，颜玉芳.博白县粮食生产现状、存在问题及对策[J].农业科技通讯，2013，（1）.

[2]梁维林.广西博白县山洪灾害防治非工程措施建设[J].黑龙江水利科技，2013，（5）.

[3]文传浩，马文斌，左金隆.西部民族地区生态文明建设模式研究[M].北京：科学出版社，2013.

[4]范俊玉.区域生态治理中的政府与政治[M].广州：广东人民出版社，2011.

[5]李红利.环境困局与科学发展[M].上海：上海人民出版社，2012.

[6]任保平.西部地区生态环境重建模式研究[M].北京：人民出版社，2008.

[7]戴启秀.德国模式解读——建构对社会和生态负责任的经济秩序[M].上海：同济大学出版社，2008.

[责任编辑：何之洲]

卢智增，华中师范大学政治学研究院博士研究生，湖北武汉430079，桂林理工大学人文社会科学学院教授，硕士生导师，广西桂林541004

F323.22

A

1004-4434(2015)09-0115-05

国家社科基金一般项目“西部民族地区政府生态责任追究机制研究”（13BMZ058）；广西教育科学“十二五”规划项目（2014ZJ073）