论城市水务企业的改革路径

2015-02-25邱贤成朱方明

学术论坛 2015年9期

邱贤成，朱方明

论城市水务企业的改革路径

邱贤成，朱方明

我国城市水务企业的特性与改革经验表明其可以引入市场机制，成为盈利性市场主体。深化改革的难点与关键是如何保持水务企业的利润目标追求与市民公共福利之间的平衡。文章认为，水务企业深化改革的基本目标模式可总结为有管制的适度市场化模式。而适度市场化模式作为改革的基本目标模式，需同时推进相互协同的“四位一体”综合改革，从而使城市水务企业成为具有市场竞争能力的现代市场主体，并有效兼顾企业盈利追求与市民公共利益。

城市水务企业；适度市场化；四位一体；合理盈利机制

本文在简要分析我国城市水务企业的基本特征，回顾近十年来的改革历程与经验教训的基础上，重点讨论和提出深化城市水务企业改革的基本方向是市场化方向，改革的基本目标模式是有管制的适度市场化改革模式，而适度市场化模式的总体思路是综合推进包括盈利机制、公司治理、投融资机制与政府监管在内的“四位一体”综合改革。

一、城市水务企业基本特征与改革目标模式

城市水务企业主要是指县、市及其以上的城市供排水企业，其主营业务范围包括取水、制水、供水、排水、污水处理、污泥处置与中水回用等涉水业务。本文所指城市水务企业并不包括防洪、防汛等水利设施建设营运为主业的水利企业，因为一般认为上述水利企业具有典型的公共物品性以及外部经济性。当然，以水务技术开发、水务设备制造等为主业的涉水企业不在此列，因为一般认为这些企业是典型的市场竞争企业。

讨论城市水务企业的市场化改革，要充分认识城市水务具有不同于一般企业的多重属性。人们对城市水务企业能否进行市场化改革的争论，其实最终起源于对城市水务企业产品与服务的基本性质的不同认识，即城市水务的产品与服务究竟是公共物品，还是私人物品？[1]（P4-7）水务企业究竟是公益性产业，还是可以成为盈利性产业？中外大量研究表明，城市水务业所提供的产品和服务主要为私人物品性质。城市水务企业具有一般企业的盈利性质。比如说，城市水务的投资、供给成本会随着消费者用水量的增加而增加，消费者对自来水的购买和消费不仅可以独立进行，而且可以根据自己的购买能力安排不同的用水量，这些表明了其私人性。但是，城市水务同时具有一些准公共品特征，具体表现为：一是自然垄断性，城市水务管网的合理布局能够提高经济效益，而竞争和重复建设则会导致浪费；二是其产品与服务具有不可替代性与普遍服务性，因此须通过政府规制来既保证城市水务企业的正常运行，又保证自来水不影响消费者的健康和居民的公共利益；三是资本密集性与回报长期性，常常采取较长时间的特许经营权来保证经营稳定性、排他性与长期性；四是政府对市场准入、水质、水价等，须采取强制监管措施等。

笔者认为，正是由于城市水务企业的产品与服务的性质可定位为具有准公共产品性质的私人物品，水务企业的基本定位是带有公用事业性质的盈利性企业，而非公益性组织。正是城市水务业同时具有盈利性质与“公用特征”，也就决定了城市水务企业又不同于一般企业，必须兼顾企业利润目标与市民公共福利之间的平衡，也必须对水务企业进行政府监管。利润目标要包括投资者合理的投资回报，保证企业维持简单生产和扩大生产的可持续发展能力。市民公共福利则包括促进建立供排水安全保障体系，促进城市供水保持质量优良、价格合理，促进污水处理连续稳定达标排放等。这些多重属性应该是我们讨论城市水务市场化改革的基础。

二、深化城市水务企业改革的模式选择

根据政府、企业及市民对城市水务深化改革的诉求与期待，笔者认为，城市水务市场化改革的目标诉求应该是一个包含诸多内容的目标体系。概括地说，我国城市水务市场化改革应立足国情，以水资源的可持续利用为基础，以构建城市水务企业可持续发展能力为核心，以平衡企业利润与公共福利为原则，努力实现四个主要目标：一是增强产业实力，满足现实需要。这主要是产业层面的目标。目前就水务产业发展现状而言，其最大的矛盾还是城市水务企业综合实力、能力及服务水平与我国社会经济发展对城市水务产品及服务的需求之间的矛盾。二是促进有效竞争，提高经济效率。这是企业层面的目标。事实上，这也是我国城市水务市场化改革的顽症之一。必须提高城市水务企业经营效率，使之焕发活力，提高竞争力。三是缓解融资瓶颈，减轻财政负担，同时保障水资源的有效供给和保护环境。这是政府层面的目标。深化城市水务市场化改革的预期目标，是实现多元主体投融资格局的形成。唯如此才能满足城市水务巨大的投融资需求，缓解城市水务行业与政府间的投融资矛盾。四是完善政府监管，兼顾公共福利[2]（P26-28）。

那么，究竟什么样的城市水务企业改革的目标模式，能够在满足企业诉求的同时，兼顾政府与市民的上述综合诉求？笔者在总结各种不同改革思路的基础上，提出城市水务企业改革的基本目标模式是有管制的适度市场化模式。这种模式的基本思路是，基于城市水务的多重特征和我国城市水务企业改革实践的理性总结，城市水务企业改革的基本方向是市场化，但又不能是完全的市场化。一方面，要从城市水务企业产权制度、公司治理、投融资活动、盈利机制等各方面全面引入市场机制，从而使城市水务企业成为“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”的现代企业与市场主体[3]（P37-39）；与此同时，又要加强和改善政府对水务企业的规划与监管，理顺管理体制，使城市水务企业在上述方面保持公用事业服务商的应有特质和责任，实现政府、企业、职工与民众各利益相关者的共赢。

三、适度市场化模式的“四位一体”改革思路

城市水务适度市场化模式包括哪些基本的内涵与特征？笔者提出协调推进的“四位一体”总体改革思路。“四位”一是水务企业盈利机制改革，目标是在特许经营权经营方式下，建立城市水务企业的合理盈利机制，构建企业可持续发展能力；二是城市水务企业的公司治理改革，目标是在水务企业中健全和完善现代公司制度，提高公司治理与内部控制水平；三是水务企业投融资改革，主要目标是实现投资主体多元化，融资方式市场化，融资来源国际化的“三化”投融资格局，缓解城市水务企业投融资矛盾，减轻政府财政投入压力；四是水务企业政府监管改革，主要内容是实现“政企分开”等，为水务企业市场化改革建立一个良好的政策与外部政府管理环境。“一体”即城市水务企业通过上述综合改革，成为“产权明晰、责权分明、政企分开、治理科学”的现代企业主体。显然，上述改革中“四位”是改革手段、侧面、过程，“一体”是目标、整体与结果。“四位一体”改革中，盈利机制改革是基础，公司治理改革为核心，投融资改革为关键，政府监管改革为保障，必须全方位、协同推进才是深化城市水务企业改革，促进水务产业持续健康发展的有效路径。

（一）城市水务盈利机制改革：从政府补贴兜底到合理盈利机制

构建水务企业的合理盈利机制是城市水务企业“四位一体”市场化改革的基础。大多数城市水务企业的市场化改革是从产权改革开始，重点是多元化投融资，地方政府尤其热衷于此，其背后的目标是招商引资、减轻财政负担[4]（P27-29）。但这些改革往往忽略了水务企业自身以盈利机制为核心的经营机制改革。这是各地城市水务企业市场化改革的一大误区，也是那些失败的水务企业改革案例的主要原因之一。事实上，一个完整的正常的水务企业投融资及经营过程须有如下资本循环：资金融得进（股权债权等形式）—资金投得出—投资有收益（供水或者污水处理经营机制）—资金还得起（回报投资者或者债权人）—再次融得进。在这个资本循环的四个环节中，企业或者项目“有收益”处于最基础的环节。没有盈利这个环节，无论在融资模式上有多少创新，资本循环圈子最终不能正常循环。没有合理盈利这个环节，必然造成难以相容的“两难”困境：一方面是水务企业因连年亏损失去市场竞争能力，没有可持续发展能力；另一方面是投资者对水务企业的投资回报得不到补偿与保障，社会资本对进入城市水务的需求也得不到满足，从而导致社会经济发展与城市生活改善对城市水务的要求也得不到满足。因此，只有建立了合理、持续的盈利机制，才能真正保障水务企业投融资的收益与风险边界，也才能真正推动建立健全现代企业法人治理和政府管制等其他改革[5]。

如何建立水务企业的合理盈利机制？“合理”的概念即需要平衡企业利润最大化与市民利益之间的冲突与矛盾，也就是不能追求利润最大化，而只能追求合理利润水平。总结国外一百年来以及国内十几年的改革经验，建立合理盈利机制的路径是政府授予城市水务企业的供排水特许经营权，深化城市水务盈利机制的核心——定价机制改革（供水定价和污水处理服务费用核定），形成合理的城市水务价格的形成机制，从而建立城市水务企业的合理盈利机制。只有这样，才能从根本上消除城市水务企业作为公用事业经营者与企业利润追求者之间的协同与差异，从而建立起在公共利益最大化和企业效益最大化之间的平衡调节机制[6]（P38-42）。

由此看来，建立合理盈利机制的关键，是改革与形成合理的城市水务价格机制，而城市水务价格形成机制的基本原则与核心是水价制定与调整要由以前“弥补亏损”原则改革为“合理利润”为基本原则。在现行没有改革的城市水务企业经营过程中，通常情况是“政府补亏损，企业保本或者微利微亏运行”。这种状况下，城市水务企业只管直接成本不管全成本。这就导致了城市水务企业在经营过程中存在无法建立自我积累，自我发展壮大的盈利机制，导致无可持续发展能力。同时，由于没有相应的激励约束机制，使得城市水务企业的运行不能受到政府的严格监管，而且企业可以增大成本，以亏损为由向政府要政策，放松管制、侵害公共利益等。在我国，重庆水务集团是最早从供水业务及污水处理业务全产业链实行“合理盈利机制”改革的城市水务企业之一[7]（P189-202）。该集团从2007年实行包括盈利机制在内的全方位改革，2010年成为我国第一家整体IPO上市的专业水务上市公司。此外，兴蓉投资、江南水务、洪城水业等上市公司也结合企业实际，实现了“合理盈利机制”的改革与建立。目前，在中国证券市场上，已形成了一个包括合盈利机制改革的市场化改革后的水务上市公司板块，数量有十余家。

从这些改革实践看，“合理盈利机制”的基本原则具体应当包括以下几个要点：

首先是确立定价原则。供水价格和污水处理收费标准严格执行成本加费用加税金加利润的规则——即“合理成本+税费+合理利润=合理价格”的定价规则。当然，这一公式的关键是要明确每一项内容的范围、确立每项内容的标准与浮动范围，核算公式中每一项内容标准的依据与流程，以及调整每一项内容标准等的规定、依据与流程。概括地说，每一项内容都应该在科学测算基础上，在企业与政府、市民之间实现，达到平衡。在这一过程中，科学测算，各方搏弈与妥协，最终平衡缺一不可。在最终达成合理价格下，水务企业不仅能够取得经营成本的补偿，而且在缴纳各种税费的基础上，还能获得合理利润，取得资本回报，建立可持续发展能力[1]（P4-7）。

其次是改革与确定各项内容的范围与测算依据。以改革成本范围为例，城市水务企业无论是供水还是排水，其成本概念应该抛弃以前直接营运成本概念，树立全成本概念，包括投资折旧、财务费用、资金成本、技术改造及管网投资等。以前的直接成本概念，只能维持简单再生产。只有建立了全成本概念，才有可能实现扩大再生产，才有可能实现投资者或者股东回报，也才有可能确保城市水务企业的可持续发展。

再次是建立价格调整机制。城市水务企业的成本是随着宏观环境及上下游原料等而不断变化的。但是，其供水价格与污水处理价格又不能像其他商品一样随时变动。因此，要建立一套定期与临时价格调整的机制。价格调整机制的目标是使得供水价格和污水处理价格和其它商品价格一样，根据电价、人工成本、资金成本、消耗等变化及时调整，也就是要让水价具有一定弹性，建立阶段水梯和正常调价等机制，保证其“合理盈利”。

最后是完善操作机制。考虑到供水价格和排水价格标准涉及面广，在城市水务价格调整方面，应该建立价格听证制度；在城市水务企业成本核算方面，除了企业与政府外，建立独立的第三方成本监审制度，比如聘请独立的会计师事务所进行成本审核。由公开、公平、公正的价格听证制度和第三方监督机制来提高调价的透明度和市民的认同度[8]（P16-17）。

（二）城市水务公司治理改革：从纯粹国企到现代企业制度

“四位一体”改革的核心是城市水务企业的公司治理改革。公司治理的改革与完善也是保证城市水务企业改革成果，实现“长治久安”的制度保证。只有公司治理完善了，才不会因人而异，因事而废。城市水务企业的公司治理，也可分为以“董事会”为核心的内部治理和以“市场机制”为核心的外部治理。尤其是对于已上市的城市水务企业，依照《公司法》要求实施的公司内部治理和按照资本市场规则进行的公司外部治理，都是非常重要的。相比较一般的公司治理，城市水务企业在治理中，体现出明显的政府监管和公众监督色彩。

当前，由于现代企业制度建设不足，现代市场体系还不健全，以及社会法律、制度和市场环境等各方面的制约因素，我国城市水务企业的公司治理，存在着以下几个方面的突出问题，亟需得到解决：

一是现代企业制度建设滞后，法人治理缺乏公司制基础。从全国范围来看，作为公用事业领域的生产运营主体，相当一部分城市水务企业仍然没有从传统国有国营、政府运作的行政体制下摆脱出来，政企不分、政资不分状况严重，现代企业制度建设滞后，名为企业或公司，但难以作为自主经营、自负盈亏的市场主体经营，难以拥有独立法人地位进行公司化运作。由于政企不分和公司制基础缺乏，水务企业的法人治理结构建设就无从谈起。

二是治理的目标模式不明确，内外部治理机制不畅。当前我国大多数城市水务企业，还没有形成较为成型的公司治理体系，缺乏主导力强的适宜性目标模式。有的企业选择股东利益至上的董事会主导的治理方式，有的企业侧重于利益相关者的共同治理，但是大都停留在治理形式上，目标定位不明，治理体系不成型，操作方式欠缺，制约着治理效率。

要解决上述问题，一方面，应该参照已经上市的水务公司，整体上采用“股东和其他利益相关者并重”的综合型治理方式，树立既保证股东利益，又维护社会消费者和公众利益的综合治理模式；另一方面，结合公司性质和发展状况，进行内外部治理机制建设，克服形式主义。

三是股东大会形式化，董事会作用虚化。当前我国相当部分城市水务企业是纯粹的国有独资公司，不设股东会，国资委行使股东会职权，授权董事会代行部分职权，但是公司的合并、分立、解散、增减资本和发行债券，由上级国资委行使职权。即使股权多元化的城市水务公司，由于股权高度集中，股东大会、董事会往往由大股东控制，难以通过董事会完成利益相关者共同治理的多元目标，监事会也难以发挥应有的监督作用。

四是监控机制不畅，内部人控制严重。国有城市水务企业，由于政企不分和垄断专营等传统因素影响，国有股东出资人职责履行和董事会治理等方面存在一些问题，内部高层经理往往掌握企业的最终控制权。如果监控机制不畅，内外监督缺乏，内部人控制则会变得更为严重，可能影响到股东权力行使和权益实现，危害消费者和社会公众利益。

（三）城市水务投融资体制改革：从政府独资到主体多元化

在城市水务企业“四位一体”改革中，投融资改革的目标是要实现“三化”格局，即投融资主体多元化、投融资机制市场化、投融资渠道国际化的多元投融资格局。只有大力推进投融资体制改革，引入包括境外资本、民间资本、混和资本等多元化投资主体，拓宽融资渠道，才能缓解政府投资资金短缺与巨大投融资需求之间的矛盾。城市水务多元化投融资体制的建立，不仅能解决城市水务行业整体上急需的发展资金，还可通过投融资主体变更带动经营机制等创新，打破目前我国水务垄断经营的局面，提高城市水务企业经营效率，通过经营效率的优劣来实现城市水务企业的优胜劣汰，最终通过投资主体多元化、经营机制市场化、公司治理现代化等手段来优化水资源的配置，提高水资源使用效率。当然，本文在提倡投融资渠道国际化的同时，并不是说要求所有城市水务企业的投融资渠道都要国际化。国际化只是拓展多元投融资格局的一个渠道，而非唯一渠道。一切因地制宜，因企而异。

为了实现城市水务企业“三化”的投融资改革目标，需要在以下方面进行改革与完善：一是建立与市场经济相适应的市场化融资机制，包括建立健全为各类社会投资主体服务的市场体系等；二是建立健全旨在推动投资主体多元化的投融资市场准入政策，包括完善政府的宏观产业指导政策等；三是不断探索与创新，拓展与经济全球化相适应的融资渠道，形成融通全球的城市水务投融资渠道等。

（四）城市水务监管机制改革：从行政垄断到政企分开

政府监管改革是城市水务企业“四位一体”改革的保障。长期以来，我国政府部门对城市水务企业的角色定位是福利性质的公用事业单位，延续着社会公益性、服务性的政府监管机制，实行全方位、全过程监管，而实际上是政企不分、职能不明，承担着“家长”加“保姆”的职责。政府监管的法律规范呈现出以下问题：规则模糊和缺失，导致责任不明；机构混乱与重叠，导致政出多门；等等。这些都严重阻碍了政府监管职能的正常发挥，也影响了水务产业的健康发展。因此，迫切需要推进政府监管改革，使政府、企业、消费者在法律框架下进行更为公开、公正、公平的博弈与协商。

政府监管改革的主要任务，首先，平衡企业盈利目标与市民公共利益。由于城市水务企业在市场化改革过程中天然具有追求利润最大化的冲动，可能导致其脱离城市水务的公益属性。因此政府必须担当起监管者的职能，对供水价格、供水质量等进行有效的监管。其次，政府监管改革的另一任务是做好城市水务行业的基础设施、投资规划，防止多头投资、多头营运，造成投资浪费与恶性竞争。这也是由城市水务的自然垄断特性所要求。最后，由于我国的特殊国情，政府监管的另一任务是理顺城市水务监管体制，改变“多龙治水”的混乱局面，建立统一监管体制，简政放权，让权于企业，给予水务企业独立的市场主体地位。

需要指出的是，笔者虽然认为深化城市水务企业改革的主流方向是继续深入探索有管制的适度市场化模式，但也要允许内外部情况特殊的少数地方、少数企业仍然实行政府完全控制下的公用事业运行模式，而不选择市场化改革。特别是一些小城镇和经济与市场力量落后的地方。同时，也要允许少数地方少数水务企业实行完全放开的市场化改革。在一些市场经济发达、民间资本充裕、政府管制到位的地方和企业，实行完全的市场化改革，并不意味着一定会侵害市民公共福利和影响地方供排水安全保障。这些模式都可以在国内外找到成功的实例。

[1]邢恩深.城市水务建设设施投融资操作实务[M].上海:同济大学出版社，2005.

[2]周耀东.中国城市水务管制改革研究[M].上海：上海人民出版社，2005.

[3]王浩，等.面向可持续发展的水价理论与实践[M].北京：科学出版社，2003.

[4]王俊豪，周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M].北京：经济管理出版社，2004.

[5]Marian L.W eber,Markets for W ater R ights under Environmental Constraints[J].Journal of Environmental Econom icsand Mangement，2001，（42）.

[6]王亚华.水权解释[M].上海：上海三联书店，2005.

[7]黎诣远.微观经济分析[M].北京:清华大学出版社，1999.

[8]王季震.城市水务建设监理[M].北京:中国建筑工业出版社，2004.

[责任编辑：刘烜显]

邱贤成，四川大学经济学院博士研究生；朱方明，四川大学经济学院教授，博士生导师，四川大学经济学院常务副院长，四川成都610064

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