治理视角下的社区公共服务——基于深圳市南山区的案例分析

孙 彩 红

(中国社会科学院 政治学研究所，北京100028)

·政治发展研究·

治理视角下的社区公共服务
——基于深圳市南山区的案例分析

孙 彩 红

(中国社会科学院 政治学研究所，北京100028)

政府作为单一主体提供公共服务的方式已不能适应社区的发展现实，需要向现代治理方式转变。根据治理的基本要素和特征，社区公共服务治理框架包含四个基本要素——公共服务决策、提供公共服务的主体、服务供给过程、公共服务的效果。但现有案例表明，社区公共服务决策、供给过程和公共服务效果评估，与公共服务的治理要素不完全符合，这成为阻碍社区公共服务治理的关键问题。同时，这也与政府的公共政策体制、政府与市场、社会之间的权力结构与职能分界、社区公共服务制度有着重要关联。因此，社区居民有效参与公共服务决策、多元主体参与提供公共服务、多元主体权责分工与协同合作法治化、公共服务效果监督评估的制度化等，是社区公共服务治理现代化所需具备的基本条件。

治理；社区公共服务；多元主体参与；深圳市南山区

有效的政府治理是国家治理的重要组成部分，而公共服务作为地方政府的一项重要职能，其履行方式需从管理转向治理。因此，对于社区公共服务也可以从治理的角度进行分析。实现治理现代化，具体到社区公共服务领域，更为核心的是实现公共服务主体的多元参与和协作化。深圳南山区社区公共服务案例表明，在公共服务决策、服务供给过程和服务效果的监督评价等环节，有些相关主体还未真正参与进来，而且参与主体之间缺少分工协作制度。实现社区公共服务供给主体的多元化只是满足社区公共服务治理架构的必要条件，而非充分条件。按照社区公共服务治理现代化的架构，还需要社区居民实际参与、多元主体之间在不同环节分工协作的规范化和法治化运作、公共服务效果的制度化评估。在更为宏观层面上，社区公共服务的有效治理受制于政府与市场、社会之间的权力和职能分界以及政府治理现代化的程度。

一、治理视角下的社区公共服务

地方政府履行公共服务职能，最终要落实到社区居民得到公共服务和保障上，为此，讨论社区公共服务的治理框架，需要先对社区公共服务进行基本界定。社区服务概念早就存在，而社区公共服务的概念是在21世纪初由学者提出来的，认为社区公共服务是“现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务”[1]。在此基础上，另有学者提出，社区公共服务是指“通过一定组织和形式，向某一个社区或更大范围区域提供具有生产上的非排他性和消费中的非竞争性、福利性的物品和服务，以满足社区居民生活和工作的各种需求”[2]。从更宽泛的意义上可以认为，社区公共服务是政府公共服务在社区的延伸。结合地方政府的公共服务职能和社区发展现实，此处把社区公共服务界定为：在政府主导(协调、整合)下，政府、社会、市场领域的多元主体为满足社区居民多样化多层次需求而提供的公共服务。

当前，社区公共服务供给与社区居民需求之间仍存在较大差距。伴随着经济高速发展和人民群众生活水平不断提高、特别是社会结构变化和利益群体多元化，居民对公共服务的需求也更具多样性、多层次性和复杂性，政府单一主体提供公共服务的模式已经不能适应社区发展的现实。

与治理现代化要求相对应，社区公共服务领域问题的解决，也可从治理视角进行分析。20世纪90年代出现的治理理论，其基本特点和运行机制强调治理主体多元化、参与性、透明性和责任性。联合国全球治理委员会1995年发表的报告指出，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[3]。这种治理模式强调，治理主体多元性和治理方式多样化，体现为政府与社会的合作和共同参与。随着治理理论的进一步发展，出现了善治的概念。作为治理的一种状态，善治是“政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[4]，具有合法性、透明性、责任性、法治、回应性等基本特性。“从统治、管理到治理，……是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑。”[5]

总而言之，治理的基本要素及特征主要体现为四个方面：其一，治理对象或内容，主要指向不同范围内的公共事务，区别于私人事务。其二，治理主体，不再是政府单一主体，而是纳入了政府和公共机构之外的社会主体、市场主体等，尤其是作为被管理对象的参与。其三，治理方式，以法治方式为基本特征，不断采用多样化手段与方式。治理的基础不是以管理控制为出发点，而是强调治理过程中不同主体之间协调合作以及责任承担。其四，治理的结果或目的是满足公众的公共需求，更好地实现公共利益。按上述基本要素和特征，我们可以从治理视角给社区公共服务设定一个基本治理框架：为社区提供哪些公共服务——公共服务决策或需求表达机制；公共服务由哪些主体来提供——多元主体参与；社区公共服务通过哪些途径来提供——供给方式；社区公共服务是否满足需求——服务效果的监督评估。这四点构成了社区公共服务治理的基本框架，也可以作为评判已有社区公共服务供给现状的一个参照。

在社区公共服务的基本治理框架下，社区公共服务决策由政府“为民做主”转向“由民做主”，实现社区居民在公共服务决策中的参与权和表达权，确保社区公共服务从“供方主导”向“需求主导”转变。为此，提供社区公共服务至少应符合下列三个原则：其一，坚持社区公共服务的需求导向和以人为本原则，以需求为导向的公共服务不是发端于政府指令而是社区需求的驱动，让社区居民实际参与公共服务决策。其二，坚持多方参与、共同协作的原则。根据社区及其公共服务需求的不同类型，采取不同的供给方式，发挥不同主体的作用。其三，坚持既要依法有序供给、又要激发社会活力的原则。法治方式是不同主体参与社会治理的基本方式，具体到社区公共服务过程，各类主体要坚持依法运作，遵守相关法律法规和政策。同时，政府要激发社会活力，充分调动社会多种主体的主动性积极性，有效整合各种社会资源，为社区提供更及时、更高质量的公共服务。

二、多元主体参与的社区公共服务

从社区公共服务供给实践情况来看，地方政府在尝试吸纳不同的主体参与、采取不同的供给方式向社区提供公共服务，尤其是一些发达地区的城市社区，正在扩展公共服务的社会主体，建设多种提供公共服务的平台，构建多元化社区公共服务供给体系。深圳市南山区按照《深圳市社区服务“十二五”规划》提出的社区公共服务发展目标，结合当地社区发展实际，在“一核多元”社区治理模式下探索创新公共服务供给方式。“一核多元”治理模式的基本治理结构是“1+3+N”：“1”代表社区综合党委(总支)；“3”代表社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心；“N”代表各类社区社会组织和驻辖区的企事业单位。具体说来，是以社区综合党委(总支)为核心，以社区居委会、社区工作站、社区服务中心为依托，各类社区社会组织和驻辖区企事业单位等多元主体参与、共建共享进行社区治理，增强社会发展活力。下面就从这些多元主体及供给方式概括社区公共服务的具体实践。

1.基层党组织在公共服务供给中的角色

虽然基层党组织不作为政府机构直接为社区提供公共服务，但就社区公共服务而言，党组织以领导核心的角色进行引导、统筹、协调，特别是在引导、统筹、协调辖区内多种社会组织和企事业单位参与社区服务的过程中，街道和社区党组织的核心作用更为凸显。南山区主要是通过党建来最大限度地激发社会活力，发挥各类组织在社区公共服务中的作用。以社区党组织为核心，业主委员会、物业管理单位和许多社会组织、民间组织也参与到南山的“和谐社区”建设中来，南山区已形成优势互补、共建共享的区域化党建工作新格局[6]。街道和社区党组织通过引导和统筹，综合利用辖区资源，逐步形成了多元共治的社区服务方式。社区党组织与物业管理公司、社区社会组织、驻辖区企事业单位等形成“共驻共建”的关系，实现这些组织的资源与社区需求有效对接，并推动这些单位的服务性、公益性、社会性事业逐步向社区开放。于是，社区党组织在这个过程中起到了连接资源供给方与服务需求方的桥梁与纽带作用。

2.政府组织直接提供公共服务的方式

公共服务的性质和政府职能的规定性，使得政府成为社区公共服务的主要供给主体之一。直接提供社区公共服务的政府组织主要是区政府及街道办事处，财政资金主要由区政府负责。近年来，南山区政府不断加大民生投入、增加社会福利，“2013年，在民生领域投入97.4亿元，占财政支出的85.2%”[7]。这些服务具体涵盖了就业、公共教育、社会保障、养老济困、医疗卫生、百姓安居、公共文化、环境保护等基本公共服务领域，以及一些公共服务设施。

南山区街道办事处主要负责监管区财政下拨的民生服务专项资金的使用、落实区政府提供的公共服务。现在，街道不断转变发展理念，改变以往重经济利益、轻视社会建设的观念，把社会建设纳入整体经济建设之中，加大对社区服务的投入力度。在社区层面建立的社区工作站，是区政府在社区的主要工作平台，协助区政府及职能部门和街道实现在社区的一些基本服务事项，完善社区安全、社会保障以及环境保护等基本公共服务体系。

3.政府购买公共服务的方式

政府购买公共服务是政府间接提供公共服务的一种方式。所谓政府向社会组织购买服务，“是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用”[8]。可见，政府购买服务的内在逻辑是引入市场竞争与制度安排，目的是在投入机制上从“花钱养人”转变为“花钱买服务”，从而实现公共服务的专业化和市场化。

从实践看，政府购买公共服务已成为中国政府职能转变的重要内容。经济发达地区是较早开始探索政府向社会组织购买服务的地区。深圳市南山区政府购买公共服务的实践发展较快，已成为提供公共服务的一种重要方式。南山区全面推广政府购买服务，致力于构建高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。2013年，向148家社会组织购买20大项公共服务，投入资金7.8亿元，占全区民生财政总支出9%，服务领域涵盖公共教育、就业培训、文化体育、公共交通、环境保护、城市管理、司法矫正、福利保障等。*参见深圳市南山区社会工作委员会的2013年8月“宜居南山社会管理与服务系统工程”现场会材料。街道也转变传统服务观念，开展了购买公共服务的做法。例如，招商街道通过政府放权、让社会组织承接服务，每年向社会组织购买服务的经费超过1 000万元。

政府在社区层面购买公共服务是以社区服务中心为载体和平台的。截至2013年末，南山区已建立了53家社区服务中心，通过购买服务和市场化运作机制提供专业化服务。社区服务中心是实现社区、社会组织和社工“三社”联动的载体。社区服务中心以专业社工为支撑，通过政府购买和项目管理以及社会组织专业化运营，重点服务老幼等特殊困难人群，满足居民物质文化生活需求。

4.社会组织提供公共服务的方式

社会组织的民间性、社区性、服务性等特点，使其成为提供社区公共服务的主体之一。南山区政府最大限度地激发社会活力，积极支持和引导各类社会组织参与社区公共服务，推动服务主体从政府“独角戏”向社会“全参与”转变。

南山区参与提供社区公共服务的社会组织大多数是社区社会组织。“比起大集团，小集团的行动更果断，而且能有效地运用它们的资源，向心组织的小集团一般总能发掘并使用其能量”[9]。社区社会组织作为辖区内的小集团，更容易在社区公共服务中发挥作用。南山区已有1 700多家社区社会组织，其中登记备案的有747家，主要开展志愿服务、公益服务、文体服务等。

为了更充分发挥社会组织在社区公共服务中的重要作用，南山区通过建设区级社会组织孵化园和街道社会组织服务中心(“1+8”工程)，依托社区社会组织联合会等孵化网络形成社会组织培育发展新模式和综合平台，引导和协调社区社会组织开展各种服务活动。除了对社区社会组织给予资金、场地等支持外，还有效解决了社区社会组织的分散性问题。而南山区在街道设立的社会组织服务中心以及在社区建立的社会组织联合会，都对这些分散性社区社会组织的整合起到了组织作用。

5.社区互助提供服务的自治性方式

在南山区，已有不少社区通过搭建公共服务平台，利用自助和互助的自治性方式提供了一些公共服务。这是社区自我实现公共服务的一个组成部分。有的社区利用“社工+志愿者或义工”的机制，提供一些帮助老年人的服务；有的社区建立居民自助互助平台，由社区居民委员会牵头，依托爱心驿站、居家养老、呼援通服务、四点半学校、邻里互助计划等群众性自我服务平台，优化社区资源配置，提供便利性公共服务。

在这种自治性方式中，社区居民委员会起到了比较直接和关键的组织作用。社区居委会协助区政府及街道办事处在社区开展工作，通过社区活动为居民提供服务，负责组织居民开展便民利民、自助互助和志愿服务。另外，南山区已建立了100多个居民议事会，也成为以自治方式提供公共服务的平台。

6.经营性组织提供服务的市场化方式

这类企业型经营性组织提供的社区公共服务，主要涉及社区的物业管理类服务、社区学校提供的教育服务等。像物业管理这类服务，社区居民作为消费者可以直接或通过业主委员会与物业公司谈判，而不需要政府直接介入。通常情况是，社区业主委员会以合同或契约形式委托选定的物业公司，由物业公司为社区居民提供物业服务。有些物业公司还以政府购买服务的方式参与社区管理服务，如人口信息采集、安全隐患排查、人口计生服务等。

总之，南山区社区公共服务涉及的主体主要包括社区党组织、社区工作站、社区居委会、社区服务中心、社会组织、业委会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等。社区公共服务的供给基本上形成了政府主导和社会多元参与的机制，不仅增强了社区公共服务的专业化、社会化水平，而且利于推进社区公共服务均等化。

三、社区公共服务的治理现代化

推进社区公共服务的治理现代化，要点之一是实现多元主体参与和协作共治。按照社区公共服务的一般治理框架，还不能判定南山区社区公共服务的实践已经实现了治理现代化。或者说，表面上呈现出来的社区公共服务供给主体多元化只是治理现代化的一个必要条件，而要实现社区公共服务的治理现代化还需要具备治理框架中的其他要素及特征。

1.公共服务决策中社区居民主体的参与

社区公共服务供给，首先要确定向社区提供哪些公共服务，所以，完善的公共服务决策机制是第一个重要环节。理论上，社区居民作为社区治理主体之一，对社区内公共事务有参与权并对社区发展承担一定责任，他们在公共服务决策中也有发言权和选择权，这是治理的本质之一。公民不仅是社区公共服务的接受者，有时还是公共服务的合作生产者，管理者应该认识到，很多共同生产是以较高层次的公民参与形式为前提的[10]。因此，社区居民参与公共服务诉求表达是多元主体提供公共服务的逻辑起点。

但是南山案例分析表明，社区居民在公共服务决策中的表达权还没完全实现。例如，社区居民议事会作为居民参与社区公共事务和服务的平台，其召开频率比较低。南山区有一个街道的13个社区居民议事会在2013年才召开了13次议事会议，而且居民议事会的内容较多是停车场紧缺、小区改造等基础设施类问题，范围比较窄。实际上，这一类基础设施议题都是政府提出来而不是社区居民首先提出的。参与过程中只是让居民讨论“如何做”，而不是讨论最初该“做什么”，因此参与作用比较有限。因为公民参与是公民和政府决策者之间信息交流和诉求表达的过程，所以缺少公民参与的“为民众制定的政策一般认为劣于与民众共同制定的政策”[11]。在南山一个社区调研时，一位负责人提到，有些居民需要的是养老服务，而社区服务中心提供的却是教给老年人剪纸的服务，类似公共服务错位问题不同程度存在着。“当前社区服务中心服务项目缺乏针对性、特色性和差异性，存在一刀切的问题”[12]，这在一定层面上都是社区居民主体在公共服务决策中缺位导致的。

究其原因，现有决策机制在社区公共服务的提供者与享用者之间没有建立起有效的信息输入——反馈——决策输出的渠道和完整链条。一方面，在宏观制度环境上，与中国现行的政府公共决策制度有一定关联。地方政府在公共政策过程中吸纳公民参与还比较有限，政府这种决策行为惯性，在缺乏完善的参与制度保障情况下，延伸到社区公共服务决策中，使得社区居民的参与权也比较容易被忽视。另一方面，从公民个体分析，社区居民参与社区公共服务决策需要成本。理性的成本计算使不少居民产生“搭便车”行为，只愿意享受其他居民参与决策之后的公共服务结果，而不愿意付出参与成本。再一方面，社区居民的公共服务需求不仅多样甚至相互冲突，而政府或其他主体掌握的资源有限，需要在这些需求之间进行权衡。于是，这些供给主体也不倾向于社区居民实际参与到公共服务决策过程中。最终的结果是政府和其他主体提供的一些社区公共服务出现错位，偏离居民需求。

2.公共服务供给主体多元化

治理的一个基本要素是治理主体的多元化，具体到社区公共服务的治理现代化，则是公共服务供给主体和供给方式朝着多元化方向发展。政府不再是提供社区公共服务的唯一主体，而是要把社会主体和市场主体等多元化社会力量和资源整合起来，这是多元主体以不同方式参与社区公共服务的内在逻辑。

南山区的社区公共服务供给，基本上能够根据不同街道及社区的特点和发展需求来选择不同的供给主体、供给方式，做到了以问题导向来选择。每个街道和社区具有的特点、面临的问题与需求都不一样，在服务供给中多元主体发挥的作用也不一样。有的街道及其社区重点发展的是社区物业管理联合会、业主委员会联合会等关系社区居民利益的社会组织；有的侧重于社区综合党组织与驻辖区单位共驻共建的平台；有些街道及其社区则突出社区居委会和社区服务中心的功能。这对于健全社区公共服务体系、实现公共服务专业化和社会化都发挥了一定作用。

虽然社区公共服务的供给主体呈现出多元化局面，但有些主体的参与程度还存在问题。就社会组织这一类主体而言，当前社区公共服务中比较活跃的是社区社会组织，尤其是文体类社会组织，这些组织大多数是在街道备案，或者没有备案而只是在本社区开展文体活动。更深层次的原因是，社会组织发展存在着不平衡问题，以及无法提供专业化服务和有效承接政府转移职能的能力问题。截至2013年12月，在南山区登记的社会组织总数为747家，包括经济类9家、科学研究类5家、教育类268家、卫生类6家、文化类243家、体育类126家、生态环境类3家、社会服务类78家、综合类9家。*参见深圳市南山区民政局《2013年南山区社会组织登记管理工作情况汇报》。据此可看出社会组织类型分布的比例，大部分社会组织是文体类、教育类，这些占到85.27%；社会服务类占10.44%；卫生、科技、环境等类别社会组织发展缓慢、力量薄弱。社会组织的这种发展结构，从整体上阻碍了社会组织提供社区公共服务的功能，影响了公共服务的社会化。

3.公共服务供给过程的分工协作法治化

在向社区提供公共服务的过程中，基本的要求是多元主体的分工协作以及规范化运作。在政府单一主体模式下，公共服务供给是自上而下的过程，在治理框架下，公共服务供给是自上而下和自下而上相结合的过程，而且多元主体之间具有规范化和法治化的分工协作与权责关系。

从南山个案来看，不同主体之间没有充分实现在权力、责任等方面有效分工与合作，治理过程法治化欠缺。与提供社区公共服务有关的政府主体、社区居民、社区居委会、其他社会主体之间的相互关系还未理顺。像社区居民和政府之间的利益表达和参与关系、社区居委会对社区工作站和社区服务中心的监督关系、政府和其他社会主体之间的协调和监督关系、多元主体之间的合作关系，都未理顺。

以政府购买公共服务为例，购买服务过程中相关主体之间权责分工不明晰，影响了这些主体之间的有机协作。政府内部与购买服务相关的部门(包括财政部门、购买项目主管职能部门、审计部门等)之间的权责关系不明确；政府部门作为公共服务的购买者，与提供公共服务的社会主体之间的权责关系未厘清，其中一个更为关键的问题涉及政府职能转变和向社会下放权力的内容，这影响着政府与社会主体的关系。

4.公共服务效果的监督评估制度化

提供社区公共服务的最后一个环节，是监督评估所提供的公共服务是否真正满足社区居民的实际需求。这是社区公共服务治理现代化的又一个基本要素。确保社区公共服务有效供给，不仅要改革公共服务供给过程中的制度，还须有后续的监督评估机制。通过对公共服务效果的评估和反馈，才能更好地改善社区公共服务。

实际上，完整的社区公共服务监督和评价制度并没有建立起来。南山区社区服务中心作为政府购买公共服务的载体和平台，现有制度对其提供的公共服务的效果评估，基本上限于区民政局对服务项目设定、人员配备、招投标文件编制、服务协议签订等方面。社区居民还没有被纳入社区服务中心的评估主体，这影响了对公共服务效果的全面判断，因为只有接受服务的居民对服务效果才最有发言权。对于政府购买的公共服务，包括政府投入的财政资金效益，也没有规范的监督制度和评价标准。

社区居民参与公共服务的监督评价制度还没有普遍建立起来，南山区目前只有极少数社区建立了类似的公共服务评估机制。例如，深圳湾社区实行了政府邀请第三方负责、有社区居委会和居民代表参与的社区公共服务评估体系，采用百分制评估机制，其中社区居委会的评估占30分，居民参与评估占25分，街道科室的评估占45分。①参见《深圳湾社区综合服务中心绩效评估实施细则》，2014年8月。评估结果作为街道向服务中心拨付绩效经费的依据，从而加大了监督评估的约束力。以社区居委会和社区居民占主体的公共服务监督评价机制，是社区公共服务治理现代化的重要一环，需要在不断完善的基础上使之普遍化、制度化。

结 语

从治理角度分析社区公共服务，主要目的是为了寻求有效满足社区居民公共服务需求的实现机制。伴随着经济社会快速发展与转型，社区居民的公共服务需求日益呈现出多样化、多层次性和复杂性态势。政府单一主体无法有效满足具有这些多样特性的公共服务需求。于是一些地区尤其是发达地区的地方政府，给出的“处方”就是提供社区公共服务的主体多元化。

然而，通过深圳市南山区的案例分析发现，从治理主体上实现社区公共服务主体的多元化，只是满足社区公共服务需求的一个必要条件，而不是充分条件。多元主体之间的分工协作以及相关主体在公共服务决策、监督评价的治理架构中的参与权和表达权，是实现治理现代化的关键要素。进一步讲，社区公共服务的治理现代化是构成社区公共服务治理框架的各个要素的现代化，包括提供公共服务的多元主体的治理能力、公共服务决策中的社区居民实际参与、公共服务供给过程的规范化法治化、社区主体参与公共服务效果的监督评估制度的建立健全等等。

总之，治理框架下的社区公共服务，是以社区需求为导向、以多元主体运用多种方式来提供的。这种公共服务的供给过程和机制，对政府的资源整合能力和统筹能力提出了一定挑战。需要解决单一政府、市场或社会主体无法完整提供社区公共服务的问题，在权力结构上，涉及的是政府、市场与社会三个领域的权力和职能分配。社区公共服务的多元共治，主要是建立健全政府层面、市场层面和社会层面的多元主体定位清晰、各司其职、功能互补、共治共享的治理结构和公共服务供给机制，发挥多元主体在社区公共服务体系中的各自作用，形成向社区提供公共服务的合力。

从目前来看，政府在履行职能和提供公共服务过程中存在着全权负责的思维惯性与行为方式，对其他主体有效参与公共服务供给产生了一定屏障。多元主体参与和协作提供社区公共服务的规范化和制度化，是以政府治理法治化的整体发展程度为重要背景的，作为公共事务的社区公共服务的治理，不可能脱离这个影响因素。可以说，社区公共服务的治理现代化，受到更为宏观的政府治理和社会发展程度的制约，需要一个逐步具备治理条件的发展过程。

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[责任编辑：巩村磊]

2015-01-03

中国社会科学院创新工程项目“地方政府治理与社会治理现代化研究”

孙彩红(1976—)，女，副研究员，博士，从事政府管理、改革的理论与实践研究。

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1002-462X(2015)03-0063-006