国家治理现代化的理论框架及其构建

2015-02-25孙洪敏

学习与探索 2015年3期

关键词：框架现代化责任

孙洪敏

(辽宁社会科学院,沈阳110031)

·政治发展研究·

国家治理现代化的理论框架及其构建

孙洪敏

(辽宁社会科学院,沈阳110031)

国家治理理论主要关注政府治理、企业治理、社会治理三个方面，因此，国家治理现代化理论框架应该由国家—政府治理框架、国家—企业治理框架、国家—社会治理框架三部分构成。国家—政府治理现代化的意义在于推动治权与事权框架的优化，包括正确处理国家—政府治理框架构建中的三种关系，解决国家—政府治理框架构建中的三类缺失，把握国家—政府治理框架构建中的三个前提；国家—企业治理现代化的意义在于促进政府与市场框架的演化，包括激发国家—企业治理框架构建中的三种力量，避免国家—企业治理框架构建中的三大风险，夯实国家—企业治理框架构建中的三个基石；国家—社会治理现代化的意义在于促进制度与公平框架的固化，包括拓展国家—社会治理框架构建中的三种视角，实施国家—社会治理框架构建中的三项运作以及程序化与责任落实。

国家治理现代化；国家—政府治理；国家—企业治理；国家—社会治理；治权与事权；政府与市场；制度与公平

推进国家治理体系和治理能力现代化是一项复杂的系统工程，需要结合中国实际进行理论分析。国家治理主要包括政府治理、企业治理、社会治理三个方面，因此，国家治理现代化框架应该由国家—政府治理框架、国家—企业治理框架、国家—社会治理框架三部分构成。以上述三个框架作为分析视角，不仅有利于全面阐释国家治理现代化框架的基本内涵，完整揭示其主要价值，而且有利于推进国家治理理论的科学化与本土化的结合，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

一、国家—政府治理现代化推动了治权与事权框架的优化

国家治理是治权的体现，政府治理是事权的实现。英文中的治理(Governance)概念来源于古典拉丁文和古希腊语的“掌舵”一词，含有控制、引导和操纵之意，因而具有明显的事权特征。当代西方学者采用“治理”一词时，“强调政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等主张”[1]，关注的也是事权的放权与授权。而在中国传统文化中，所谓的“修身、齐家、治国、平天下”意识的关键词——“修”“齐”“治”“平”都具有明显的事权意义。尽管近些年学者们引进国家治理理论时讨论比较多的是西方“社会中心主义”取向与中国“社会协同主义”取向的差异，但是，在“国家治理现代化”进入中国顶层设计并展开于中国社会生活之际，人们越来越意识到中国化和本土化治理理论的核心内涵仍然是治权和事权的关系。

1.国家—政府治理框架构建中的三种关系

第一，国家—政府治理框架的关键是中央和地方事权关系逐步理顺。虽然中国传统文化没有产生西方现代意义上的治理概念，但是包含了丰富的治理思想，其代表性思想就是“修身、齐家、治国、平天下”。需要指出的是，传统文化中的“治国”并不是现代意义上的治国，而是指治理地方政府，因为传统文化中的“治国”是指治理各诸侯国，而“平天下”才类似于现代的治国。由此可见，构成传统文化中“治国理政”框架的是“治国—平天下”“治国—齐家”“治国—修身”。因此，我们要善于借鉴古今中外治国理政的经验教训来推进国家治理体系和治理能力现代化[2]，在充分揭示和吸收其精华时，也应看到其不足之处，并通过借鉴加以改进。当前，我们要大力推进作为地方事权的区域性公共服务治理行动。这是问题倒逼改革的必然要求，虽然其间可能产生平均主义的乌托邦意识或者民粹主义的极端性行为，但是随着国家治理现代化的进步，任何激进主义都将逐渐边缘化，科学的理性分析终将成为社会思潮的主流声音，国家治理现代化必然成为社会运动的主流趋向。

第二，国家—政府治理框架的核心是国家立法机关、行政机关、司法机关的协同发展。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，它的治理包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，构成了国家治理现代化国家—政府框架。就国家机关而言，主要指三个体系：立法机关体系、行政机关体系、司法机关体系。各个国家机关体系治理的启动，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度的治理实践。在改革进入全面深化的时期，启动国家治理现代化国家—政府框架中立法机关的治理行动，必须以人为本，实现善治，保障人民有更多的参与权；必须依法行动，在宪法约束之下进行，在法定轨道之内进行；必须从中国的实际出发，符合科学规律，适应中国国情。可见，全面深化改革对国家治理现代化框架的启动提出了更高的要求。启动国家治理现代化国家—政府框架中行政机关的治理行动，其治理实践是具体的，但不是碎片化的；要进行公共管理运作，但不是人治化的；或有非常规行为，但不是非常态化的；要重视公众的切身利益，但不是短期行为；要适当照顾部门和地方利益，但不是部门主义和地方保护主义；要有必要的投入保障，但不是不计成本的。国家治理现代化国家—政府框架中司法机关的治理行动也要动起来，但不是无序地动起来、违规地动起来，而是要守住行动合理性、合法性的底线。在制定司法治理行动的启动计划时，不仅要考虑可行性和操作性，还要考虑合理性与合法性。因此，国家治理现代化国家—政府框架的启动，不仅是一种理念、一种期待、一种境界，更是一种制度。启动本身就应该成为制度化行为，其价值核心是公平正义；当制度精神渗透到我们的治理理念时，国家—政府治理框架的启动就会变得更加公平正义。制度化使公平正义的价值核心外化为治理制度和治理行动时，治理就会走向善治。

第三，国家—政府治理框架的重点是统治、管理、治理与监督关系的不断协调。近年来，国内外关于国家治理的研究，更多的是对“治理”与“统治”以及“治理”与“管理”的词义区别进行讨论。问题在于，提出治理概念并不意味着放弃管理理念。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在大力倡导社会治理时，并没有完全弃用社会管理的概念，其在阐述政府职能时仍然明确其中之一是社会管理，要求“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。因此，社会管理与社会治理不是简单的取代关系或替换关系，而是国家治理实践的继承性发展、连续性扬弃、阶梯性升华，是国家治理理论的一次飞跃。升华意味着我们已经从传统治理发展到现代治理；飞跃意味着我们正在从现代治理发展到现代化治理。所谓的传统治理，是以人治为重点的治理，而现代治理则是以法治为核心的治理。从人治到法治，这是国家治理的本质变化；从现代治理发展到现代化治理，表明国家治理体系和治理能力有了本质突破。国家治理现代化既涵盖科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容[3]。因此，从管理到治理的发展具有实质性意义，体现了现代国家治理的根本标志，反映了现代公共生活的合法基础。

2.国家—政府治理现状需要面对三种挑战

第一，国家—政府治理投入失衡。这里的国家机关治理资源投入应该包括国家在立法机关、行政机关、司法机关等方面的投入，而不是仅仅局限于行政机关的治理投入。关于立法机关治理资源的投入，学术界和政策研究界尚未给予应有的重视，在众多的比较研究中，人们忽略了一个重要的问题，那就是国家立法机关的治理投入规模大了还是小了？每一时期的合理界限在哪里？从立法机关运行规模来审视，中国治理投入面临的挑战是要寻找一个更为合适的参照框架，从而将整个国家立法机关纳入一个优化的治理投入制度之中。在思考这个治理投入制度时，应该把“规模”作为一个关键变量提出来，突出这一制度设计在治理过程中的重要作用。在规模视角下，国家治理的立法组织机制及其负荷与挑战才能凸现出来。从治理学角度来看，对国家立法机关规模的关注“提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题”[4]。关于当代中国行政机关治理资源的投入，很大程度上是通过正式政府组织的运行机制来实现的，具体而言，中国各级政府承担着维护社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任，政府通过一系列投入机制来完成这一使命。目前中国的国家治理投入普遍存在开支过大和投入资源不均衡的问题，并且这个问题已经严重影响了国家治理现代化的历史进程。

第二，国家—政府治理中的产出失重。在中国国家治理的投入过程中，由于一般性转移支付比重不断提升，专项转移支付尽可能整合减并，其比重下调必须防止公权体系运作的扭曲，防止治理局面发生紊乱。因此，要进一步强化国家机关治理资源的产出。从词源上说，国家机关治理或公共治理机关资源产出的概念，是公司治理这一概念在公共部门和政治领域的延伸。因此，要准确定义和理解国家机关治理资源的产出，可以借助和借鉴公司治理资源产出的概念。公司治理的理论基础是委托代理理论，这一点对于改进中国国家机关治理资源的产出具有重要启示。可以通过实施委托代理资源产出清单制度，对于各国家机关及其各个部门资源产出的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等给予详细统计，使国家机关公开透明运行成为一项基础工作。委托代理资源产出清单所涵盖的范围就是国家机关合法运行的范围，清单以外就是权力不能随意进入的范围。这种“权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节是准确及时向社会公布，主动接受社会监督”[5]。当然，任何委托代理关系中都可能出现道德风险和逆向选择，国家机关也不例外。因此，改进国家机关治理资源产出结构的核心，在于如何设计一组规范来保证代理人能够基于委托人的利益行事。历史经验揭示，规范的关键是：只有当国家机关工作人员作为代理人能够很好服务并且有效实现委托人即公民共同体的利益时，国家公务人员才能实现他们自身的利益。

第三，国家—政府治理中的效能失却。国家治理效能是一个非常复杂的概念，如何评估国家治理效能是一个世界性难题。目前的国家治理效能评估主要有事后评估或阶段性评估。这两种评估都是根据国家机关进行经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理的成效进行测量和评价的。世界上通行的治理能力评估体系都有关于治理绩效评估的指标[6]，但在对政治治理效能用法治指数、民主指数、政治稳定指数、腐败指数及公债占GDP比例等指标考量时，各项指标的比重如何确定；在对经济治理效能用人均GDP水平、经济增长率、失业率及通货膨胀率等指标考量时，各项指标的关系如何比较；在对社会治理效能用就业率、平等指数或基尼系数、犯罪率及暴力严重程度、公共安全等指标衡量时，各项指标的内涵如何定义？特别是在上述指标存在争议的情况下，不同机构和不同学者采用不同的指标体系时，应该尽可能使国家治理效能的评估指标达成更多共识。通过比较可以看出，不同国家的治理效能存在显著差异，其直接原因就是国家治理体系和治理能力的不同。但是，在对国家治理效能的比较中还有一个如何与中国国情相衔接的问题。在借鉴国际经验的基础上就中国治理现代化展开评估，应着重对治理效能展开评估。对治理效能的评估不仅要体现在治理过程中，还要体现在治理结果上；不仅需要关注治理的成本，还需要关注治理的品质；不仅要评价治理结果，更要评价结果的优劣。

3.国家—政府治理框架构建中的三个前提

第一个前提是避免国家治理制度创新发生偏误。一个国家或社会的制度化不仅是国家治理体系转型的有利条件，而且对国家治理体系转型的路线选择具有重要影响，甚至对于国家治理体系转型的成败具有重要作用。分析表明，中国的经济体制改革在推动经济高速持续发展、解决金融危机等世界性难题方面显现出自己的优势，但是在解决政府与市场、投资与消费、稳增长与调结构、垄断与竞争等经济发展的深层次矛盾时，“不仅需要继续完善市场规则，而且要调整和优化政府与市场、中央与地方、国有企业与民营企业、企业与员工等多元主体之间的权责关系”[7]，通过企业治理体制机制的改革创新，全面推动国家治理制度化。在当前观念分化、利益多元、组织多样以及矛盾凸显的中国社会，社会治理事务空前复杂，急需为社会发展提供良好的法律、政策、制度环境。同时，社会治理的完善有利于弥补政府治理和市场治理等固有的缺陷，有助于为国家治理现代化提供源源不断的动力。因此，避免国家—政府治理制度创新发生偏误，就要坚持制度化推进，通过制度完善破解国家治理现代化进程中的不确定性难题，这是一个通过政策不断改进的过程。

第二个前提是防止国家机关治理水平提升滞后。关于国家机关的治理水平最容易引发学者和公众的兴趣。提高国家机关的治理水平，是基于对现有治理体制机制的深刻了解与把握、对治理创新的渐进性和传承性深刻认识的结果。同时，要充分认识治理的多层性，只要有利于国家机关治理水平的提升，任何治理层次的改革与创新都相当重要；要充分认识国家治理的艰巨性，治理创新不仅需要必要的成本，而且难免遭受一定的阻力。在特定情形下，拓展现有国家治理体制的空间，同时调整现有治理机制的持续时间，不失为一种稳妥有效的治理策略，但当务之急是提高国家机关的民主治理水平。随着社会的进步，治理领域之间的界限愈发模糊，有时针对特定领域的治理可能牵一发而动全身。因此，在明确不同领域的治理间相互联系的基础上，需要完善创新治理的综合协调机制，保障不同领域的治理目标、步骤、手段以及资源之间的协调。国家治理具有明显的时间特征，一切有利于治理问题加快解决或延缓解决的议程，都要服务于国家的根本制度和阶段性治理目标，服从于国家治理大局。由于不同治理议程的应用条件、适用范围、价值内涵以及实际效果有所区别，有时还容易导致不同治理方式间的冲突与内耗，因此，选择治理路径必须对不同的时空界限进行科学评估，明确其适用范围与条件，避免事倍功半和得不偿失。当然，国家治理本土化并不意味着国家治理的封闭化，而是要以更加开阔的视野汲取世界各国治理的有益经验和探索，以缩短中国国家治理现代化的实现过程。

第三个前提是防止国家治理责任发生逆转。责任层面的问题不是国家治理现代化的末梢枝节问题，而是国家治理现代化的基础性问题，直接关系着国家能否实现科学、民主、依法、有效的治理。因此，要构建完善的责任体系。首先，不断完善国家机关治理的责任体系。西方政府治理理论对于政府企业化和政府管理市场化的阐述，包含了实现政府管理网络化的责任确认和扁平化的追责主张。这种源于20世纪70年代新公共管理运动的理论，经过多年流变分化形成了多种流派，不论是多中心治理、网络化治理还是协同性政府治理、整体性政府治理，都体现了责任内涵。在推进国家机关治理责任的理论和实践中，要完善国家立法体制，维护宪法法律权威，发挥人民代表大会制度在国家治理责任中的根本政治制度作用；要创新政府治理的服务体系，转变政府职能，改革权力结构，优化公共组织，构建决策科学、执行坚决、监督有力的行政责任运行体系；要推进司法独立、公正，完善人权司法保障责任；要不断完善协商民主，发挥人民政协在国家治理责任中的重要渠道功能；要发展基层民主在社区治理、公共事务和公益事业治理责任中的自治与参与作用。其次，不断完善企业组织治理的责任体系。特定的企业治理责任是历史的和动态的，过去有利于经济发展的治理责任可能无法适应新时期的国家治理需求。因此，必须不断改革创新责任体系，运用现代化手段和方法明确并履行新的责任，努力做到治理责任体系的运行手段和方法的时代化，适应责任制对国家治理方式、方法提出的要求。再次，不断完善社会群体治理责任体系。培育社会组织责任体系，要明确政社分开责任，明确社会组织责任的范围和边界，推进社会组织责任规范化、法治化，明确社会组织自我管理、自我发展的责任，形成多元的社会组织责任体系。创新社会矛盾化解责任体系，要确认社会风险预警和评估责任，确认畅通有序的利益表达责任，确认快速有效的矛盾处理责任，形成“问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”的责任体系。

二、国家—企业治理现代化促进了政府与市场框架的演化

对于国家治理现代化的研究，国家—政府分析框架必然产生国家—企业分析框架。尽管人们的研究往往偏重于政治哲学视角和政策哲学视角，但核心都是“好的国家治理应该是什么样的治理”问题，即通过国家—企业分析框架解决“政府治理”问题之后如何进一步解决“市场治理”的问题[8]，这个过程恰恰是政府与市场框架的演化过程。

1.国家—企业治理框架构建中的三种力量

第一，国家—企业治理的重点是政府与市场的互动。近年来，人们热衷于讨论“中等收入陷阱”问题，但是如果超越纯粹的经济学分析，而从政治发展理论来看待这些复杂性问题，特别是抓住政府与市场关系这个核心问题，我们就会像福山用国家建构三重维度再思考拉美治理危机一样，能够得到更加深刻的启发。从治理结构角度来看，发达国家这些年试图摆脱治理困境的出路，在很大程度上是从第二部门强权向第三部门强权转化。而我们可能恰恰相反，是在一定程度上从第一部门强权向第二部门强权转化，明确市场在资源配置中的决定性作用。但是，中国的国家治理的路径也不是简单化的，因为中国的第三部门正面临着极其广阔的发展前景，如何更好地发挥政府的作用，仍然是中国国家治理的一个重要原则。不论是对于东亚国家经验的总结还是对于拉美国家教训的反思，其本质都是对政府与市场关系问题的思考。任何以牺牲公民自由和社会发展来促进经济增长的做法，任何对于政府和市场之间良性关系的扭曲，都将导致国家治理的陷阱和误区。21世纪以来，在市场力量带来的全球化及反全球化运动中，各种新的社会运动和新的社会组织也在改变着人们对有关国家治理理论的认同。面对此情此景，国家治理需要调整思路，调整角度，调整治理行动的启动机制，调整治理实践的展开路径，调整治理结果的价值考量。调整的目的或者“实践理性分析”的目标，是要进一步解决权力的过度寻租，解决财富的过分集中，解决市场配置的功能紊乱，解决丛生蔓延、难以根治的腐败，使民众利益诉求有更好的表达机制，使政府的公信力进一步提升。

第二，国家—企业治理核心是公共治理、市场治理、社会治理的统筹。改革开放以来，中国正在实现从人治到法治、从集权到分权、从管制到服务的转变。这一转变实际上也是国家治理现代化不断适应市场经济发展的演变过程，反映了中国共产党的执政方式发生了根本转变，民主执政、依法执政和科学执政已经成为中国共产党治国理政的基本方略[9]。上述变革直接影响、决定了中国国家机关治理方式的根本转变，进而促进了中国各级党政机关治理能力的提升。由于中国的整个党政机关吸纳了中国社会各个领域的众多精英，特别是内政外交国防领域汇集了大量的治党精英、治国精英、治军精英和社会各行各业的精英人士，为了国家—企业治理框架的成功启动，需要提高这支精英队伍治理社会的素质，发挥这支精英队伍治理国家的能力；为了提高这支精英队伍的素质和能力，需要对广大党政干部持续地、密集地进行政治教育、文化教育和技能训练。当代中国面临的不仅有市场失灵和政府失灵问题，而且有社会转型中的市场机制不成熟和政府监管责任缺失问题。为了解决市场不成熟问题，需要进一步健全市场规则，尽可能减少生产者和消费者之间的地位不平等和信息不对称，尽力避免和防止非公有制企业对职工权益的侵犯，大力查处和遏制国有企业内部的腐败和企业行为短期化，等等。为了解决政府监管责任的选择性缺失，一方面要增强政府对产权的界定和保护，另一方面要减少或者取消政府对市场主体决策的干预，破除政府对市场机制作用正常发挥的阻碍。要加快形成科学有效的社会自治能力，必须尽快实施政社分开和政企分开，进行社会组织的“去行政化”改革，推进社会组织依法自治，完善基层群众自治制度，健全以群众自治组织为主体的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治方面的作用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

第三，国家—企业治理软实力是“格物、致知、诚意、正心”的弘扬。在现代国家治理体系之中，几乎所有国家的治理体系都不同程度地包含国家治理的软实力因素。同样，在古代国家治理体系之中也有类似情形，例如，中国传统文化中的“修身—治国”治理框架就表现出相当丰富的软实力特征。传统的治国文化在阐述“修身、齐家、治国、平天下”的基础上，进一步阐述了同“以修身为本”相关的“格物、致知、诚意、正心”问题。这些问题在我们今天看来不仅与国家治理软实力相关，而且同市场竞争力相关。在当代国家治理面对持续性转型危机挑战时，国家治理体系的完善与治理能力提升，更需要软实力和市场竞争力的强化和调适才能实现，更需要不断推进软实力和市场竞争力增长并取得实质性进展。对于大众认同的、开放的核心价值体系，要在继承和改造中推进软实力文化的重建和再造；对于同政治文化和法治文化相关的权威的决策系统，要在政治体制改革和民主法治建设中，维护、完善和扩大党内外民主机制；对于与公众信任密切相关的服务型政府的问责制建设，要通过进一步改革来建立和完善诚信体系；对于逐步建立有序的政治参与和良性互动，要加强社会协商机制，培育和促进各类民间团体的发展和自律；对于政治共识形成的问题，可以在强化世界眼光和开放视野时，传承和弘扬孔子“和而不同”的政治智慧和政治策略，凝聚各方力量达成更多的改革共识。

2.国家—企业治理框架构建中的三大风险

第一，国家—企业治理中的负荷加重风险。企业治理投入的规模取决于一个国家的市场空间和消费规模。一个企业的规模越大，其投入规模也就越大，两者成正比。当然，大型企业治理资源的投入需要适应中国经济社会发展中形成的区域性收入差异、多民族的文化差异、发展格局的不平衡、自然资源在区域上的分布差异，等等。这一切都加重了大企业治理投入的负担和困难。在这个意义上，中国的国土规模和人口数量可以说是企业治理面临的常规性约束条件。从国家治理角度来看，企业治理投入所导致的组织复杂性和沉重负荷是难以避免的风险，而且，随着现代经济活动的高度相互依赖、现代市场的多元发展，特别是公众在社会生活、政治诉求上的日益多元化，企业治理投入面临的挑战也大幅度上升。比较而言，中型企业治理资源的投入更多地取决于治理内容，两者亦成正比。当然，不同区域、不同时期的企业治理投入内容大相径庭。中国的制度安排使得一个县的规模少则十几万人、多则上百万人，同时，国家在城乡不同程度地承担着就业、社会福利、生老病死等社会事务的情况下，企业治理投入内容在不同地方、不同历史时期也有着重大差异，其投入负荷与面临的挑战也大相径庭。进一步看，小型企业治理资源的投入更多地取决于治理形式。在经济体制改革带来的分权结构中，特定发展领域中的责任和压力日益由各个层次的经济组织分担，同样的投入和责任也被相应地分解到不同层次、不同领域的企业之中，这样，小型企业的投入规模和投入压力也就相应地分解了。

第二，国家—企业治理中的产能淘汰风险。从逻辑上讲，企业组织治理资源的产出，也是实现有效国家治理的基本条件。从目前不同研究所关注的视角来看，企业组织的评价指标完全是一个多元复杂的体系，它涉及多个方面，因而具有不同的产出导向。这些产出指标不仅在不同的市场环境下会有不同表现，即使在同一市场体制的不同历史时段和不同背景之下也可能有不同的表现。更何况市场经济体制本身因受到各种复杂社会因素的影响而处于不断调适的状态，自身也有一个演化、修正和发展的过程，这就决定了人们不能仅仅根据短时期的产出表现而对其做出评价。因此，如果不能设计一组合理的激励相容合约，企业代理人就会基于其自身利益自行其是，其后果是企业委托人的利益无法得以保障。这样，本应作为代理人的董事或经理将成为一个自利自为的阶层，而本应作为委托人的股东共同体将对代理人阶层经营与管理企业的行为失去控制。在这种情形下，董事或经理可能会将整个企业视为自己获取管理租金的平台，其结果必然导致企业治理陷入一种极其糟糕的境地。现在，中国大力淘汰落后产能，大力发展新兴战略产业，大力发展绿色低炭经济，目的就是要在经济全球化中争取更多的话语权。但是，由于核心技术的缺乏、特别是自主可控计算机技术体系的缺乏，我们在高端技术领域还缺少自己的话语权，很难成为产业强国。因此，企业组织优良治理与不良治理的关键在于能否建立一组激励相容的合约。根据委托代理合约是否符合激励相容原则，企业治理可以分为两种类型：共享型企业治理和分利型企业治理，前者基于一组激励相容的合约，后者则相反。在企业治理实践中，这组委托代理合约表现为一整套与管理权力获得和行使有关的制度、程序与惯例，包括从公司设计、管理类型到具体经营机制在内的一系列安排。当前，房地产泡沫、地方债务、影子银行是影响经济发展的三大风险，任何一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。因此，建立信息开放、科学决策和民主参与的治理制度，实行公正选择和公开博弈，才能实现责任分担、利益分享的现代企业治理基本原则。

第三，国家—企业治理中的效能异化风险。企业治理资源的效能也可以根据是否符合激励相容原则进行分类。符合激励相容原则的企业治理效能，是职工共同体或者股东共同体作为委托人一方与董事和经理共同体作为代理人一方形成的共享型企业治理效能；在不符合激励相容原则的企业治理效能体系下的董事和经理共同体，无须根据职工或者股东共同体的利益诉求和偏好行事而成为一个自利自为的特殊利益集团，此种治理效能是分利型企业治理体系，这种治理往往导致治理效能异化。学术界于20世纪90年代对国家治理问题的讨论同企业与政府的关系密切相关。当时，世界银行资助的许多发展中国家项目的款项因政府腐败、低能、低效、专制而被滥用，而作为国际组织的世界银行又不能直接干预别国内政，因而开始专注于用经济和社会的力量、包括公民和民间组织的力量参与协作治理，广泛开展对政府行为的监督和问责。但随之而来的问题是，为什么不同国家会呈现企业治理类型的差异呢？哪些因素决定了企业治理类型的差异呢？如果把企业治理本身作为因变量，可以找出这一因变量背后的关键自变量吗？按照这一思路可以进一步看到，决定企业治理发达或不发达的原因是效能。或者说，造成共享型与分利型企业治理分野的原因也是效能。考虑到世界银行推动治理的努力与西方国家过去几十年来政府分权改革的结果，企业治理的效能理念就得到了更有力的推崇，特别是在传统发展方式已经走到尽头的情况下，经济片面快速增长的结果使我们付出了高昂的代价，从前的经济发展模式已面临困境，其中以低端产业主导的经济结构更是难以为继。提高企业治理效能的挑战是管理技术的挑战。现代企业治理效能是一个巨大的复杂系统，需要以现代管理知识和技术为依托，需要具有相当数量的单元构成的行动智能性和自适应性主体，需要有许多子系统相互作用、依赖、学习和共同进化，需要根据自身所处的环境通过规则进行智能判断或决策。

3.国家—企业治理框架构建中的三个基石

第一，国家—企业治理规范是其走势不发生背离的基本保障。国家治理解决的核心问题是建立一组激励相容的合约，在公民共同体作为委托人与政治家和公务员作为代理人之间塑造符合激励相容原则的共享型国家治理规范。其他各项治理能不能推进以及在多大程度上推进，几乎都与政府机关的治理有密切关系，即如果没有政府治理的推进其他领域的治理是不可能成功的。可见，政府治理的好坏直接影响国家治理的好坏。从政府治理层面来讲，现在我们迫切需要解决的深层次问题之一就是治理规范化，包括转变政府职能的规范化、行政审批的规范化，还有履行社会管理、公共服务职能的规范化。在这些重要问题上，政府行为一直得不到有效控制，政府形象一直得不到明显改进，这使得公共治理规范化的紧迫性日益突出。另外，在实现企业各项事务治理规范化方面，随着经济全球化与信息化进程的加快，资本、信息、人员等生产要素的高速流动，不断冲击着已经形成的各种关系。在这种态势下，如果仅仅着眼于具体的治理方式改革创新，忽略企业治理的规范化，不仅可能造成治理资源的巨大浪费，而且可能诱发治理性质的转化以及社会矛盾的激化。因此，应关注不同领域、不同企业之间治理创新的协调性，防止因为治理措施的碎片化而削弱治理效果。这就需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，从国家治理的广度和深度上推进企业治理规范化。从本质上讲，任何治理都是利益关系的重新调整，不可避免地使利益关系呈现出多样化、复杂化和无序化趋势，尤其是随着治理成果的积淀，一些不合理的利益格局会呈现固化态势，并成为治理现代化过程中的障碍之一。因此，通过建立利益协调机制、利益补偿机制等方式，尽可能提升国家治理规范化程度，这不仅有利于扩大人民群众共享改革成果的范围，而且有利于实现短期利益与长远利益的有机结合。

第二，国家—企业治理机制整合是社会稳定的重要支撑。企业治理体系的现代化，有赖于从广度和深度上推进市场化改革，形成市场在资源配置中的决定性作用。设计和完善企业治理机制，既取决于健全的现代产权制度，也取决于发展交叉持股、相互融合的混合所有制经济；既取决于建立统一开放、竞争有序的市场体系，也取决于增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。可见，推进经济体制改革，形成基本经济制度体系、市场体系、调控体系相统一的经济治理结构，是实现国家治理现代化的基础。需要明确指出的是，维护社会的公平和正义不仅是对公共管理部门的根本要求，也是企业治理过程中需要强化的社会责任。在过去相当长的一段时间里，企业治理最受质疑的就是社会责任和公平正义。在国家治理过程中，企业应该更多地履行社会责任，其核心要求是治理过程的公平正义，其基本运行程序和制度结构主要是解决企业治理中内在活力和外在责任，关键是尽快形成鼓励企业治理、积累治理经验、降低治理成本的有效制度，特别是横向互动的运行制度。同时，企业治理的“开放网络”打破了空间与时间、纵向与横向的分割，可以动员各种力量，整合各种机制，在互相合作中完善治理机制，在多元互动中实现社会公平。

第三，国家—企业治理责任追究是社会建设不发生失范的先决条件。加强国家治理责任制建设，不仅体现在对治理责任的确认而且体现在对责任的追究上。加强国家治理追责制的建设，不仅是实现治理责任目标的需要，而且是确保治理责任质量的需要。管理视角下责任追究的基本要求是治理主体的多元化。在国家治理现代化议程中，多元化、平等性、负责任的治理责任主体，始终是发展国家治理责任体系的前提和基础，人民作为治理责任主体成为国家治理的主角，他们以不同的身份、立场、方式在不同的时间和空间中参与国家治理，这是治理责任多元化的基石。监督视角下责任追究的基本格局是治理对象的多样化。治理对象是国家治理活动所指向的客体、内容及环境的总和，它回应和解决了“治理什么”的问题，也是国家治理责任体系的基础。当代的国家治理不仅存在多元化和系统化的责任主体，也对应着结构化和动态化的责任客体。多元化和系统化的责任主体反映了国家治理议程的宏大有序；结构化和动态化的责任客体体现了国家治理议程的精致有道。自律视角下责任追究的基本态势是治理路径的多重化。公共治理责任是国家治理的核心问题，历来就有集权治理责任和分权治理责任两大类型。政府作为国家治理的实现者，是治理责任的主导性力量；市场经济作为资源配置的决定性力量，是治理责任体系中的重要组成部分；社会作为治理的重要主体，是国家治理责任体系的基础性力量。总之，政府、市场、社会分权治理的责任结构是国家治理现代化的强大支持，它一方面有利于确保治理责任各归其所、各守其序、各司其职，另一方面有利于促进责任主体之间相互合作、相互配合、相互制约，由此形成现代化的国家治理责任体系。

三、国家—社会治理现代化引领制度与公平框架的固化

在推进国家治理现代化过程中，从纯粹理性分析到实践理性分析，解决的是治理建议的必要性问题；从实践理性分析到应然理性分析，解决的是治理建议的操作性问题；从应然理性分析到议程理性分析，解决的是治理建议的可行性问题。与上述问题密切相关的是国家治理体系和治理能力转型、变革的深层次问题。有些国家成功地实现了国家治理现代化，有些国家没有成功推进国家治理现代化，重要的原因不仅在于是否认识到需要进行国家治理体系和治理能力的转型与变革，而且在于是否具备了国家治理体系和治理能力转型与变革的可操作性和可行性。治理建议想到了而没有做到，这是缺乏实践理性分析的结果，是满足于动议而缺乏行动的结果；治理建议去做了而没有做好，这是缺乏应然理性分析的结果，是投入产出不到位或者投入产出比非优化的结果；治理建议的部分做好了或者一时做好了，而没有做好全局性、整体性建议或者长期性、持续性建议，这是缺乏实际议程理性分析的结果，是缺乏路径规定、缺乏时间规则、缺乏责任规范的结果。因此，对于议程理性进行分析，重要的是解决治理行动的路线图、时间表和责任制。

1.国家—社会治理框架构建中的三种视角

第一，国家—社会治理框架的核心是一个关系。中国传统文化中的“齐家”思想，包括个体家庭的内涵，但主要不是着眼于小家，而是着眼于大家，着眼于家族或者宗族，甚至可能牵涉族群治理。由此可以认为，“齐家—治国”的治理框架本质上解决的是政府与社会的关系，其中的家族或者宗族可能类似于今天的社区，族群则类似于今天更大的社会群体、甚至是某一个社会阶层。因此，“齐家”所要解决的问题显然是社会治理。由于国家治理的历史源远流长，传统文化中的治国意识肯定不同于现代性的国家治理概念，社会治理也不同于现代性的社会治理范畴。作为拥有合法使用暴力垄断权的国家治理共同体，既不同于传统文化中的社会治理，也不同于现代性中的社会治理。但是，日益突出的公共安全问题、特别是中国公众日益感到恐怖主义离我们并不遥远时，国家治理与社会治理的内在关系和密切关系的问题就显而易见了。进一步看，传统文化中同“齐家”有关的家族治理，也不完全是社会治理，也同经济治理有关系，因为在“齐家—治国”的治理框架中，不论是古代的治国还是现代的治国，都要解决维持公共权力运转的物质资源，都要解决国家治理的税收体系和财政体系，因此“治国—齐家”的治理源头具有明显的经济属性。解决好这个问题有利于“在保障国家治理结构基本稳定和改革国家治理体系不相适应的部分之间保持一种有机的均衡”[10]。从这个角度看，正确处理政府与社会的关系，直接影响国家治理结构中的核心价值体系、行政执行系统、社会保证体系的互动机制，其中任何一个部分发生混乱或者失调都不利于国家治理结构的稳定和社会治理机构的和谐。

第二，国家—社会治理框架的要害是两种抉择。从社会转型角度来看，国家治理困境的最大问题在于治理体系和治理能力能否带来公平的社会环境。20世纪国外提出的治理危机问题，已经看到走向公平是解决全球性难题至关重要的方案。进入21世纪，中国的社会转型速度加快，一些学者大声疾呼，“不公平”可能是导致中国治理危机的根本因素。当今世界和当今中国都在发生巨大变化，国家治理正在转型，治理结构也在发生深刻变革，公共生活和社会秩序也因之处于变动之中。但是，人们同样有理由期待，只要扭转国家治理体系和治理能力相对滞后的态势，就能够适应时代的需要，摆脱危机和风险。问题在于，能否做到公平，其可行的路径就是推进基本公共服务均等化。显然，现有格局下国家治理现代化最现实的目标是应该围绕实现社会的公平正义来展开；避免落入“中等收入陷阱”，关键在于遏制乃至根除包容性缺失的公平；防止发生现代化进程中的认同危机，要寄希望于体现公平的公共服务均等化。其中，收入分配的不公平问题最为突出，“实践理性分析”最主要的价值估量就应该着眼于贫困程度有无增加、贫富分化有无加剧、社会边缘化有无扩散、公共服务质量有无恶化。诸如此类的社会公平问题，必然造成国家治理的缺陷，甚至是可治理性的缺失。国家治理缺陷与可治理性缺失的后果不仅是一个国家治理体系的破裂、国家治理能力问题的破碎，更是一个国家治理合法性的消解或者缺失。因此，理论与实践互动机制对国家治理走出合法性困境至关重要。

第三，国家—社会治理框架的特色是三个自信。在现代化成为全人类近现代社会发展主流的大趋势下，确实存在不同的现代化道路差异，承认和认清这种差异，是完善国家治理体系、不断克服治理危机的前提，是提升国家治理能力、不断走出治理困境的需要。从发展道路上看，各个国家的现代化都曾面临各种各样的困境，无论是与后工业化相伴随的发达国家现代化进程，还是与工业化相关联的中国现代化进程，抑或是与制度变迁相同步的中东欧体制转轨国家的现代化进程，国家治理中的控制危机都或多或少地发生了。虽然全球各国的国家治理现代化不是同步进行的，但在20世纪后半叶，世界不同地区的很多国家相继走出了治理困境，这使我们更加珍惜中国特色社会主义道路，使我们更加坚信中国特色社会主义理论体系，更有信心发展中国特色社会主义制度。对于阶段不同、形式各异的困境危机如何分析，“政治学家福山构建了一个分析框架，认为政治发展过程中的治理危机实际上是国家建构问题”[11]。中国改革开放以来在政府职能转变、市场体制转型、社会治理创新方面的成功经验表明，我们不仅较好地解决了国家治理现代化建构的初始问题，也在进一步解决国家治理现代化发展进程中每个阶段必须面对的问题。从道路自信的实践依据进一步看，道路自信与理论自信密切相关。当我们不断克服和跨越国家治理变迁的困惑和困境时，与其说是解决了现代性选择危机，毋宁说是解决了现代性认同危机。如果说解决了现代性选择危机增强了道路自信，那么解决了现代性认同危机则增强了理论自信。总之，通过改革开放三十多年一以贯之的接力探索，我们找到了国家治理现代化的实现途径——中国特色社会主义道路，我们明确了国家治理现代化的行动指南——中国特色社会主义理论体系，我们坚持了国家治理现代化的根本保障——中国特色社会主义制度。道路、理论、制度三者统一于中国特色社会主义伟大实践，这是党领导人民在长期实践中形成的推进国家治理现代化的最鲜明特色。

2.国家—社会治理框架构建中的三项运作

第一，国家—社会治理进程取决于社会资源的投入。近年来，随着资源向国家中心的聚集和城市化进程的快速推进，国家治理向基层社会不断延伸、扩展，使得社会主体承担了越来越多的治理责任，社会治理主体资源投入的规模、深度和广度都达到了一个新阶段。但社会治理主体规模扩大是有成本代价的，运行负荷的投入持续增加、成本危机暗涌的状况已经显露出来，而且，社会治理主体投入负荷与膨胀扩展形成了恶性循环：治理负荷刺激了社会治理主体组织和责任的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大。随着社会治理主体的膨胀和延伸，信息流通和履职行为互动机制的惰性日积月累，进一步增加了社会治理的负荷成本。社会治理规模不断扩大、延伸所付出的代价还体现在日益紧张的阶层关系上，近年来此起彼伏的群体性事件即是明证。由于中国治理体制的内在矛盾，社会治理在实际运行中不可避免地付出了沉重的代价，这突出地表现在社会阶层利益化、利益差异化、差异扩大化这三个方面。同时，由于各阶层管理时有失控发生，导致应对各种突发危机的投入增加，制定社会长期发展计划的成本增加。在社会治理规模所面临的负荷和挑战是“技术治理手段”无法解决的情况下，调整社会组织治理资源投入的重要性日益凸显。近年来，中国各级政府致力于发展“数据化管理”的各项技术，从完善投入体制、量化考核指标到各种核算联网技术，不断提高了投入的合理性。“数据化管理”有助于减缓社会治理规模的压力，但不能从根本上解决社会组织治理资源投入的问题，而且在一定条件下可能加剧这一困境。总之，社会治理规模及其成本代价是国家治理现代化的必要过程和重要制约，中国社会治理良性发展的关键在于能否找到有助于减轻治理成本、弱化投入负荷的制度安排。

第二，国家—社会治理规模取决于社会资源的产出。在推进国家治理现代化的过程中，社会治理及其治理创新获得了全新的内涵，随之，社会治理及其创新资源的产出在以民生建设为重点的社会建设和基本公共服务均等化中得到必要的规定性。社会治理及其创新资源的产出就是各种能够合理配置的社会资源和社会机会的不断形成和完善，这个结果日益突出地表现为加快形成的社会资本的社会制度、社会体制，形成各种良性调节社会关系的行为规范，形成协调社会利益的社会组织机制，形成合理的社会结构和社会力量。同时，社会治理及其创新资源的产出也是政府部门与社会组织、公民个体根据社会矛盾的新表现、社会问题的新特点和社会风险的新趋势共同创造出来的正确处理这些矛盾的新机制、解决这些问题的新实体、防范这些风险的新主体，这有利于“更好地缩小分歧、化解矛盾、控制冲突、降低风险、增加安全”[12]。当前，最大的社会治理资源产出风险就是社会利益格局整体还存在问题，其根本原因是分配制度不合理导致的城乡差距、贫富悬殊、行业差距、地区差距。同时，社会机会不均等问题也日益强烈，企业和人的发展都难以处在同一竞争起跑线上，尤其面对国有企业的强势垄断，大量的民营企业显得更加弱势。这种现象说明，社会结构相对被固化，小微企业和底层群体向上流动的空间变小，这可能引发动荡、危机，甚至经济崩溃或者社会革命。针对上述问题和风险，社会治理及其创新资源产出的目标非常明确，那就是要通过深化社会体制改革、收入分配制度改革，更好地保障和改善民生，促进社会公平正义，促进共同富裕，加快推进基本公共服务均等化。

第三，国家—社会治理结果取决于社会资源的效能。与社会结构和制度安排相比，效能行为是更难以结构化的变量，但对社会治理体系和治理能力会产生直接的影响。具体地说，政府治理的结构性条件、企业治理的机制性安排、社会治理的行为性类型，构建了国家治理的发展水平、组织结构、优化程度以及资源集中度等等。无疑，国家治理水平低必然导致社会治理效能类型落后，而社会治理效能类型落后又反过来导致国家治理水平比较差。当前，社会治理效能创新的着力点是有效预防和化解社会矛盾、建立畅通有序的诉求表达和权益保障机制，使群众有问题能反映、有诉求能解决、有权益能保障。同时，社会治理效能的提高与行政复议体制的改革、行政复议审理机制的健全以及适时纠正违法或不当行政行为有密切关系。只有不断完善人民调解、行政调解、司法调解的联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷的综合机制，健全及时就地解决群众合理诉求的机制，才会形成群众满意的社会治理效能。上述讨论是对社会治理效能(因变量)与社会治理体系、治理能力(自变量)之间基于经验的理性思考。这种思考可以是质性分析，如比较案例分析；也可以是量化分析，如基于大样本跨国数据的统计分析。在此基础上，通过对两者因果关系的解读可以进一步完成理性分析框架。对这一问题分析的意义在于揭示何种类型的社会治理体系和治理能力能够产生更好的治理效能，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化确定更为具体的目标与愿景。总之，实现治理效能的出发点和归宿点是激发各种组织的活力，形成低成本、少代价、多成果、高质量的治理局面。

3.国家—社会治理框架构建中的三个前瞻

第一，国家—社会治理程序健全是走向现代化的导向。实现政府各项事务治理程序化的一个核心议题是，重构政府、市场、社会三者之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会在资源配置中的协同性作用，发挥政府在资源配置中的调控性作用，逐步实现国家治理现代化。要规范政府、市场、社会的作用，需要解决两个基本问题：一是政府要向市场放权；二是政府要向社会放权。从两个放权来看，规范化包括打破行政壁垒、减少投资审批、紧缩行政收费、促进服务产业、降低创业门槛、反对非法垄断、改革国有企业、构建公平市场、完善竞争环境。特别要提到的是，现代政府治理规范并不是后现代政府治理规范，它的核心还是以科层结构为主干的规范，是建立在现代化价值观和法理基础之上的行政官僚规范，是由训练有素、熟悉公共技能、具有服务精神的公务员作为运行主体的规范。政府治理规范与市场治理规范、社会治理规范一起，作为人类组织治理的三大规范也各有利弊，需要用互补的方式克服各自时常发生的政府失灵、市场失灵和社会失灵。在推进国家治理现代化过程中，现代政府是治理规范的打造者、是治理文化的捍卫者、是治理创新的支撑者，只有形成良好高效的政府治理规范，才能维护良好的社会风气和市场环境，才能有力推进企业各项事务治理的程序化。对于当代治理理论所追求的“善治”目标而言，其实质是使公共利益最大化的社会过程。因此，现代治理过程的价值基础应该是以民为本的现代人文观，是为实现和弘扬这一价值体系而设计建立的程序体系，它的特征和运行目标应该是公平正义、张弛有度、公开透明、灵活有序、公正高效、协调合理。这样的要求对于实现社会各项事务治理的程序化也是适用的。

第二，国家—社会治理能力提升是走向现代化的动力。关于世界上国家治理的长期议程问题，现在还有不同意见，但是至少可以说，西方国家的治理理论、治理模式、治理经验对于中国建立国家治理的长期目标、长期战略、长期议程，实现治理体系和治理能力现代化，具有重要的启示意义和借鉴价值。毕竟，实现一整套紧密相连、相互协调的国家治理议程，运用国家制度管理各方面事务包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的治理现代化，时间肯定会更长一些。治理议程的长期性意味着，提高人民群众依法管理国家事务的能力、依法管理经济社会文化事务的能力和依法管理自身事务的能力需要长期的努力。治理议程及其时间表回应和解决了“如何治理”的问题，是国家治理现代化的关键性环节。在国家治理框架的构建中，治理的目标和内容决定着治理的路线图和时间表；反过来说，治理的路线图和时间表又制约和影响着治理目标和内容。治理的路线图拓展了治理主体的广泛性，治理的时间表则拓展了治理主体的持续性；治理的路线图制约着对治理对象的认识及选择，治理的时间表则推动着治理对象的深度和广度；治理的路线图影响着治理过程的科学性和合理性，治理的时间表则与科学的治理过程彼此配合、融合共生、制约治理绩效；治理的路线图可以表现强制性与非强制性、原则性和灵活性相结合的显著特征；治理的时间表则表现为民主性与多样性、制度性和政策性相结合的显著特征。选择治理的路线图需要综合考量治理方式能否适应社会的发展需要，治理工具是否坚持依法治国原则；选择治理的时间表则需要综合考量治理手段是否能发扬人民民主，治理方法是否能规范国家权力，治理路径是否能体现社会成本与效益。

第三，国家—社会治理奖惩严明是走向现代化的保障。当代中国政治发展的逻辑衍生出执政党与治国理政责任的内在关系。在中国特色社会主义制度下，加强执政党建设是国家治理大框架下的一个重要内容[13]。一方面，执政党建设直接关系和影响国家治理责任的确认和追究；另一方面，国家治理责任的确认和追究也关系到党的领导地位和执政地位的合法性。基于治国必先治党、治党务必从严的理念，执政党的治理责任是国家治理责任的前提，在很多情况下，对治理失责的追究，往往是从党纪处罚开始的。党纪处罚在国家治理责任追究中具有重要地位。中国国家治理的历史和现实决定了执政党是总揽全局、协调统筹、科学领导的核心，因此，国家治理责任体系的建构必然有执政党的追责制。要提高党的执政能力和执政水平，必须要坚持以法治党、从严治党，加大党纪处罚的力度。政纪处罚在国家治理责任追究中具有重要作用。政府治理不仅是一种政治活动，而且主要是一个动态的行政过程。作为政治活动需要有严明的政治纪律；作为行政过程需要有严明的行政纪律，两种纪律可以简称为政纪，但是内涵有明显的区别。作为政治纪律的处罚，表明治理责任的追究是在政治制度范畴内运行的；作为行政纪律的处罚，表明治理责任的追究是在行政系统或者公共领域范畴内运行的。不论是哪一种政纪处罚，追责清单的内容必须明确而具体，不能模棱两可、一带而过。唯有追责清单的严明化，才能确保政纪处罚的效果，才能实现对政府治理责任的有效监督与制约。国法处罚在国家治理责任追究中具有重要力度。国家治理责任追究的国法处罚是指依法处罚，是国家法律法规对于失责行为和失责人的处罚，也是国家治理主体运用公共权威实现公共责任的治理过程，是国家治理现代化责任体系的实践活动。从改革和完善中国国家治理现代化的总目标上看，国家治理责任体系更具有基础性、支撑性和保障性。

总之，国家治理框架的完善程度标志着一个国家治理现代化的整体水平，反映一个国家控制和引导治理走向的能力，制约一个国家治理现代化的发展方向和实现基础。因此，建立健全一套系统、合法、有效的国家治理框架、特别是不断完善治理框架，是推进国家治理现代化的必然要求。它最终决定了我们在国家治理现代化中能做什么、已经做了什么、实际完成了什么、做到的是否合理、完成的是否优化，特别是人民群众是否满意我们的治理结果，这一切都需要理性的回答。

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