推进农村土地流转的四维动力机制

2015-02-25李晓琳韩喜平

学术交流 2015年5期

关键词：市民化经营权农村土地

李晓琳，韩喜平

(吉林大学马克思主义学院，长春 130012)

经济学研究

推进农村土地流转的四维动力机制

李晓琳，韩喜平

(吉林大学马克思主义学院，长春 130012)

推进农地流转是当前农村土地改革的重要内容。进入新世纪以来，中央根据农地流转的规律和特点，因势利导，审时度势，设计了一揽子既相互协同又相互联动的配套政策。新型农业经营主体培育促进了以土地为核心的农业生产要素的流动和整合，客观上为农村土地流转注入了“拉力”要素;新型城镇化以农民市民化为传导媒介，为农村土地流转注入了“推力”要素;农村土地承包经营权确权登记颁证夯实了农民的土地权利，为农村土地流转注入了“内源力”要素。这三大政策构成了农村土地流转的动力系统，并在农村土地流转过程中精准发力，形成合力，有序地推进了农村土地流转。

顶层设计;农村土地流转;动力系统

“土地是财富之母”。农村土地是农业发展最为重要的载体，是维系农村社会运转的核心要素，是农民最为重要的生产资料，其存在的产权形态和空间形态不仅事关农民的民生福祉，而且也直接影响着中国的现代化进程。改革开放三十多年的经验表明，不处理好农民的土地问题，农村社会的一切问题都不会得到有效解决。农村土地流转就是通过改变农村土地的使用权和空间结构，从而实现“降低农业生产成本、吸收先进农业技术、加大农业基础设施投入、提高商品生产率、增强农户的市场谈判能力、增加农民收入、促进剩余劳动力转移以及推动农业产业结构调整和对传统农业的改造”［1］等目标。自1984年中央1号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”以来，中央根据农村发展的实际需要，在尊重农村土地流转客观规律和农民意愿的前提下，陆续出台了旨在引导和促进农地流转的一系列政策及技术措施，并调整和修订相关法律法规与之相配套。尤其是自十七届三中全会以来，农村土地在流转的力度和强度上达到了前所未有的高度。农业部数据显示，截至2013年底，全国农户承包土地流转面积3.4亿亩，农民承包土地的经营权流转面积达到26％左右，而2007年这组数据分别为0.64和5.2％。这种跳跃式发展与中央推进农村土地流转政策的科学设计、系统实施、周密部署和配套跟进紧密相关。而恰恰是这些科学而有效的顶层政策的设计和实施共同构成了促进农村土地流转的动力来源。目前，我国已经基本形成了内含“推力”“拉力”“内源力”等三位一体、互相补充、协同发力的农村土地流转动力系统。正是这一动力系统的及时生成和有效配合，方能在较短时间范围内最大程度地释放农村土地流转的活力，从而有序而又快速地促进了农村土地流转。

一、新型农业经营主体培育促进了以土地为核心的农业生产要素的流动和集中，为农村土地流转注入了“拉力”要素

农村土地流转和集中促进了新型农业经营主体的生成和发展。我国城乡二元结构是低下的生产力水平与特定发展阶段国家制度安排相结合的结果，是历史范畴的产物。城乡不会永远消失，但城乡严重失衡的格局会伴随着经济、社会发展而不断消解并重新回到均衡的轨道。从世界范围内看，城乡二元结构的消解以及城乡一体化是社会发展的必然趋势，中国也概莫能外。但是，与西方国家农村土地私有制不同，我国农村土地集体所有制的属性在某种程度上成为捆绑和固化城乡二元结构的重要藩篱。而破解城乡二元结构的过程，就是不断释放农村土地红利的过程，就是把分散的农村土地从农民手中解放出来并适度集中的过程。据测算，“以我国农户的平均收入接近城市居民平均收入为基准，估计在30年或更短一点的时间以后，我国只需要约3000万专业农户。这意味着未来还有1亿多兼业农户要放弃农业，将土地流转到留守农村的专业农户手里。”［2］因此，无论是从保护18亿亩耕地红线、保障国家粮食安全，还是增加农民收入来看，未来农村经营主流方式不会是传统的小规模、分散化的经营，未来农村的主流经营主体不会是传统的农户经营。正是基于这样的考量，2012年的中央农村工作会议正式提出培育新型农业经营主体。

新型农业经营主体整合了以农村土地为核心的农业生产要素。与传统农业经营主体相比，新型农业经营主体存续的一个重要条件是农村土地流转及集中。而按照发展现代农业的要求来看，发展适度规模的经营农业必定是农村土地的规模经营。党中央、国务院之所以如此重视新型农业经营主体的培育和发展，最为重要的一点是新型农业经营主体具备未来农村发展的现代性特征。而所谓的现代性特征，具体来说是指新型农业经营主体具备适度规模经营的一切条件，能够承担起现代农业和现代农村发展的重担，亦即新型农业经营主体具备传统经营主体所缺少的资源禀赋优势。虽然土地是农业生产资料的核心，但发展现代农业仅仅依靠分散的、原子化的土地还远远不够。尤其是在农业科技革命浪潮广泛兴起以及农业科技产品泛社会化的今天，“我们所具有的科学知识，我们所拥有的进行耕作的技术手段，如机器等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。”［3］理论和实践表明，土地自然生产力遵循着边际递减的规律。在自然生产力释放殆尽的条件下，提高土地生产力必须依赖自然生产力以外的其他生产要素的投入，只有把这些要素有机、合理地引进和组合起来，才能进一步提高土地的生产力。因此，土地生产力的提高是多种因素综合作用的结果，除了先天具有的自然生产力外，还需要资本、生物技术、机械设备等其他因素禀赋。而新型农业经营主体具备整合以土地为中心的各种生产要素的能力，能够最大程度地提高土地的生产力。换言之，如果没有农村土地的集中规模经营，现代农业技术及设备的应用就缺乏成本的分摊渠道，也就无法广泛地推广下去，农业的经济效益也就不能大幅度的提高。正是由于新型农业经营主体这种与身俱有的优势，才彰显了其作为未来农业发展主体的优越性;也正是由于新型农业经营主体能够切实提高土地的生产力，才体现出其旺盛的生命力。当这种优越性或者是资源禀赋的优势性得到农民认同时，就必定会在一定程度上拉动农村土地的流转。因此，未来农村及农业的发展需要新型农业经营主体的“出场”和“在场”，而新型农业经营主体的形成过程必然伴随农村土地的流转和集中。

农村土地流转是培育和发展新型农业经营主体的基础和前提。新型农业经营主体是伴随着农村土地流转的需要而出现的、具有旺盛生命力的经营组织，是适应当前及今后一段时间农村生产关系改革而发生在经营组织上的微调。农村土地流转促进了新型农业经营主体的出现，而且，农村土地流转也是新型农业经营主体存续的重要构成要件。但是，也应看到，新型农业经营主体的发展和壮大，也在一定程度上促进了农村土地流转。没有农村土地的流转和集中，新型农业经营主体就失去了天然依赖的空间载体，同样，没有新型农业经营主体的出现和发展，农村土地流转和集中就失去了有效的组织支撑。二者之间是一种相互依存、相互影响、共促共荣的关系，并以正相关的关系存在着和发展着。因此，新型农业经营主体的发展规模及发展速度也在一定程度上反映了农村土地流转和集中的规模和速度。尽管农村土地流转促进了新型农业经营主体的出现和发展，但新型农业经营主体的发展和壮大又在更大程度上和更广泛意义上拉动了农村土地的流转。相比于后者，前者更具有基础性、关键性的实践价值和意义。因此，肯定农村土地流转的基础性和前提性地位，不仅对推进农村土地流转具有重大的现实意义，更对塑造和培育新型农业经营主体具有重要的物质载体价值。只有正确、有序地引导农村土地流转，才能进一步推进新型农业经营主体的发展和繁荣。

新型农业经营主体的培育和发展拉动农村土地流转。从政策的顶层设计维度看，新型农业经营主体对农村土地流转的拉力作用并不是中央政策设计的原初动机，也不是政策制定时所追求的最为根本的价值目标。因此，所谓的“拉力”其实是政策设计的正外部性表现，是实践过程中发生的、客观存在的产物。从新型农业经营主体对农村土地流转的作用机理来看，二者之间的拉力作用遵循着新型农业经营主体→资源禀赋优势→提高土地生产力→适度规模经营→农村土地流转这样一条传导路径。由此可以看出，新型农业经营主体在农村土地流转过程中扮演着拉力的角色。而真正拉动农村土地流转的是新型农业经营主体自身的要素禀赋优势。同时，这种拉力作用是一种自下而上的行为，而农村土地流转和集中得以实现的基本前提是尊重农民的意愿。从社会成本来说，由新型农业经营主体来拉动农村土地流转的代价最小，风险也最低，但也是周期最长，协同最难的模式，当然，实现集体行动一致的前置条件比较苛刻。正因为如此，国家在政策安排上予以了一定程度的倾斜。党的十八届三中全会明确提出“鼓励承包经营权在公开市场向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的适度规模经营”。2013年中央1号文件也提出“引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”

二、新型城镇化以农民市民化为传导媒介，为农村土地流转注入了“推力”要素

“中国的城镇化与美国的新技术革命被视作21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事”［4］。经过65年的发展，中国的城镇化率由新中国成立之初的10.64％一跃为2013年的53.7％，对推进人类文明进程做出了巨大的贡献。面对城镇化发展过程中的新瓶颈、新问题、新矛盾，党的十八大报告对全面推进新型城镇化做出了战略部署，提出“以人的城镇化为核心”的发展要求。当前，中国正处于诺瑟姆城镇化三阶段理论中的加速发展阶段，预计到2030年，每年约有1 000多万人口从农村转移到城镇，这对于正处于发展阶段的中国而言无疑是个重要的机遇期。正如李克强总理所言，“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。”［5］抓住城镇化的发展机遇，“将为我国赢得比较优势和后发优势发挥的巨大空间”［6］，对于加快社会主义现代化建设进程，全面建成小康社会，跨越中等收入陷阱，破解城乡二元困局，实现城乡一体化发展，促进社会全面进步、实现中华民族伟大复兴的中国梦等具有重大现实意义。

人是城镇化的基本构成要件，新型城镇化的本质是人的城镇化，新型城镇化的过程就是农民市民化的过程。与以往城镇化片面强调土地城镇化的推进路径不同，新型城镇化更加注重和强调城镇与人的融合与发展。因此，推进新型城镇化的过程必须遵循农民市民化的客观规律。而从我国城乡二元结构的基本国情来看，农民市民化不仅仅是农民的生产生活空间、职业角色等因素的转变，更为重要的是生产、生活方式、思想观念等内容的转换。从空间概念来说，就是让农民从农村生活场域转换到城镇生活场域，让农民从第一产业转移到二、三产业上来，这就需要农民把不动产的土地流转出去。而新型城镇化正是借助于农民市民化的媒介，把进城的农民从土地中解放出来，并顺利解决了农民市民化的前置条件。

农民市民化是一个系统的工程，必须做好政策引导上的顶层设计，明晰农民市民化的优先序，也就是党的十八大首次提出的“有序推进农业转移人口市民化”。而从农民阶层分化的视角，农民工无疑是农民市民化的首选群体。因此，推进农民工市民化就是在遵循农民市民化的发展规律，就是当前新型城镇化有序推进的最大实际。《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年全国农民工总量26894万人［7］，农民工占农村户籍人口约30％左右。这是一个潜在的准市民化人口，也是推进农民市民化的第一梯队。如果能够顺利推进农民工实现市民化，那么农村土地流转率就会相应的提高，城乡二元差距将会进一步大幅度缩小，农村土地适度规模经营将会大范围扩容。因此，党的十八届三中全会明确提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”并从“加快户籍制度改革”、“扩大城镇基本公共服务覆盖范围”和“保障农业转移人口在农村的合法权益”等三个方面进行了部署和安排。为此，李克强总理在2014年政府工作报告中明确把“促进约1亿农业转移人口落户城镇”作为新一年的工作目标。

当然，推进农民流转土地的前提是要解决好农村土地体制内赋予农民的保障功能，也就是要解决好农民进城的保障问题。目前，我国常住人口城镇化率为53.7％，逐渐接近人均收入与我国相近的发展中国家60％的平均水平。但是，在肯定我国进入城市社会的同时，也应看到，在我国户籍人口城镇化率却只有36％左右，这就意味着农业人口转移与市民化并不同步，农民(工)仍处于“半城市化”状态。这其中很重要的一个原因是改革开放以来实施的农村土地制度在承担转型期农村社会负外部性的同时，客观上也形成了农民离土不离乡的路径依赖，由此形成的对土地社会保障功能的眷恋打破了农民“自动”市民化的城镇化规律。而破解农民工市民化时滞困局，必须从解除土地保障功能来着手推进。这就涉及促使农民同意把土地流转出去也就是农民市民化的成本问题。很显然，农民市民化进程中农地流转的成本远远高于农村内部农地流转的成本。而至于这一高昂的成本是多少，学术界有多种估算数据。如国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，“一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。”［8］《中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略》认为“中国当前农民工市民化的平均成本(财政支出)在10万元左右”［9］。这对于2020年58％～60％的城镇化率发展目标来说，是一笔庞大的赤字。因此，如何解决依附于农民市民化进程中的土地流转成本问题是一个重大的课题。从这个意义上看，新型城镇化对于促进农村土地流转确实形成了推力作用，但与推力相反的阻力或是摩擦力也不可小觑，至于这个推力的效果如何，关键在于如何解决农村土地的保障功能问题。

新型城镇化政策自明确提出人的城镇化目标伊始，就已经形成了通过链条式的传导路径，把农民从土地的依附关系中分解开来的，进而促进农村土地流转的作用机制，其基本实现路径是新型城镇化→人的城镇化→农民市民化→农村土地流转。所以说，新型城镇化并不是孤立的施政政策，而是立足于破解城乡二元结构的全局高度综合设计和考量形成的。也正是基于这样的政策逻辑，新型城镇化为农村土地流转注入了“推力”要素，是推进农村土地流转的重要动力子系统。

三、农村土地承包经营权确权登记颁证夯实了农民的土地权利，为农村土地流转注入了“内源力”要素

当前，我国农村改革正处于攻坚阶段，农村土地问题处理的如何直接关系到未来农村改革、发展的总体走势。党的十七届三中全会明确提出“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”［8］的发展思路。并在党的十八大报告上再次强调“依法维护农民土地承包经营权”，而后在党的十八届三中全会通过的《决定》上进一步明确了“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能”，随后召开的中央农村工作会议又指出了“土地承包经营主体同经营主体发生分离”的新趋势，此后，2013年中央1号文件提出:“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”同时，为了更好地保护农村土地承包关系的稳定性，中央明确强调“增人不增地、减人不减地”的确权原则。并在2014年中央一号文件旗帜鲜明地提出“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”。综合来看，农村土地承包经营权确权登记颁证顺应了当前农村土地改革的趋势，符合广大农民的切身利益，是我党新时期农村土地理论的重大创新。

土地制度是农村生产关系的核心内容，其创新和变革具有牵一发而动全身的功效。现阶段推进土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，促进农村土地有序、高效、科学流转是我国农业生产关系变化的新趋向。从阻碍农村土地流转因素来看，农民的土地承包经营权不完整无疑是最为重要的因素，并在很大程度上限制了农村土地的流转速度和规模。而当前对农村土地承包经营权完整性的保障，就是在推动农村土地的有序和有效流转。因此，农村土地承包经营权确权登记颁证不仅彻底厘清了农村土地所有权、承包权和经营权三者之间的关系，做实了农村土地承包经营制度，为建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村土地产权制度提供了坚实的物质保障;而且，通过这种基础性、规范性、权威性的确权方式，赋予了农民长期而有效的农村土地用益物权权能，进一步明确了农民的土地权利，解决了农民的后顾之忧。而从全面深化农村改革的战略角度看，推行农村土地承包经营权确权登记颁证有利于实现“人”与“地”的分离，对于推动农村土地流转，充分释放农村土地红利具有重大现实意义。

农村土地承包经营权确权登记颁证赋予了土地资源和资产双重属性，使农民甩开了由土地利益捆绑带来的包袱和枷锁，有利于通过农地流转来优化农地资源配置。农村土地权属模糊是农民“离土不离乡”的重要原因，也是造成我国农民市民化率和城镇化率偏低的关键因素。而通过农村土地承包经营权确权登记颁证不仅稳定和固化了农民的土地经营权，而且也强化了农地的财产权利。亦即赋予了农村土地资源和资产双重权利，使得农民在处理农村土地问题上可选择的空间更大、机会更多。既可以从事农业生产经营，获得土地的生产性收入，也可以从事非农工作，获得土地的财产性收入，这就使农民彻底摆脱了农村土地及建立于其上的一切束缚。在“脱农”让“地”的过程中，农户让渡农村土地经营权的同时，通过流转的媒介客观上促进了农村土地资源的优化配置，提高了农村土地的利用效率，从而使得农村土地经营权在更大范围内得到放大。应该说，通过农村土地承包经营权确权登记颁证的方式，真正实现了农村土地在资源与资产两个维度上的自由切换。显然，这是环环相扣、偶然中带着必然的一连串政策设计，而之所以作出这样的制度安排，除了为农民“松绑”外，更为重要的是推进农村土地有序流转和优化配置。

农村土地承包经营权确权登记颁证与推进农村土地流转二者之间具有内在的一致性。农村土地承包经营权确权登记颁证只会促进农村土地流转，而不会成为制约农村土地流转的藩篱。也就是说，农村土地承包经营权确权登记颁证为农村土地流转提供了动力。但是，与动力系统中的拉力和推力作用机制不同，农村土地承包经营权确权登记颁证的动力因素内嵌于农村土地产权制度本身，而不是独立于农村土地之外的动力体系。其传导路径是农村土地承包经营权确权登记颁证→农民土地权利完整→保障了农民土地用益物权权能→“人”与“地”的分离→推进了农村土地流转。显然，这种动力机制具有内生性特点，是通过农村土地制度内部结构的调整和优化而达到推进农村土地流转的目的，是一种内源性动力。而内源性动力又在整个农村土地流转动力系统中居于主导性地位，并且是“拉力”和“推力”得以发挥作用的基础和前提。如果内源性动力不能充分释放，“拉力”和“推力”就不能很好地发挥作用。

［1］韩喜平.实现适度规模经营的路径选择［J］.税务与经济，2009，(2):1－5.

［2］党国英.农村土地流转是大势所趋［J］.国土资源，2014，(8):6－7.

［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1972:452.

［4］吴良镛.从世界城市化大趋势看中国城市化发展［N］.科学新闻，2003－09－19.

［5］李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］.行政管理改革，2012，(11):4－10.

［6］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院学报，2013，(1):48－54.

［7］国家统计局.2013年全国农民工监测调查报告［R］.国家统计局网，2015－04－19.

［8］国务院发展研究中心“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程的研究”课题组.农民工市民化的成本测算——对重庆、武汉、郑州和嘉兴四市的调查分析［EB/OL］.国研网，2015－04－19.

［9］中国面临未来20年解决4亿农民工市民化问题［J］.城市规划通讯，2010，(20):13.

〔责任编辑:冯胜利〕

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