人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制研究

2015-02-25张思路

学术交流 2015年5期

关键词：刑事案件办理司法

张毫，张思路

(1.黑龙江省社会科学界联合会，哈尔滨 150001;2.哈尔滨市公安局技术侦察支队，哈尔滨 150010)

法学研究

人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制研究

张毫1，张思路2

(1.黑龙江省社会科学界联合会，哈尔滨 150001;2.哈尔滨市公安局技术侦察支队，哈尔滨 150010)

在社会转型期，利益纠纷有增无减，轻微刑事案件频发，建构与运行相关刑事司法快速办理机制十分必要。基于人民调解制度的特点与属性，建构人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制，具有很强的优越性。有必要通过未来立法，贯彻增强法治内涵、以人为本、兼顾程序正义与实质正义等基本理念，建立或改进专业化与职业化队伍培育、调前审查与过程辅助、跟踪回访、社区矫正、监督申诉等基本制度及刑事和解赔偿标准、国家刑事救助等相关配套制度。

轻微刑事案件快速办理机制;人民调解制度;司法效率

轻微刑事案件快速办理机制意指对于案情简单，事实清楚，证据确实充分，犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件，在遵循法定程序和期限、确保办案质量的前提下，简化工作流程、缩短办案期限的工作机制［1］。2014年6月27日，第十二届全国人大常委会第九次会议表决通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，据此，轻微刑事案件快速办理机制的建构已经获得相关立法与政策的支撑，对相关问题开展系统研究也日益紧迫。

一、轻微刑事案件快速办理机制的建构必要与实践探索

(一)建构轻微刑事案件快速办理机制的必要性

近年来，刑事案件的案发率呈总体上升之势，其中，轻微刑事案件占有相当比重。在当前的司法实践环境中，这些案件大多通过普通刑事程序得以处理，不仅司法成本投入过大，办案效率低下，且诉讼程序的“过场化”也在一定程度上损害了司法权威。探索建构轻微刑事案件快速办理机制，实现案件繁简分流，全面提升办案效率，确保实现司法公正，已经成为我国刑事司法程序改革的大势所趋。具体说来，建构此种机制的必要性体现为以下几个方面。

1.有利于贯彻公正与效率相统一的司法理念，推动诉讼效益的充分实现。对轻微刑事案件进行快速处理，在尊重案件事实的基础上，可以使相关犯罪行为得到应有的惩处，及时修复破坏的社会关系，并减少相关羁押时间，强化刑事制裁的威慑功能，社会公正在其中也可以得到全面实现［2］。从法经济学的视角考量，在司法资源有限、轻微刑事案件频发的客观前提下，快速办理机制可以实现对案件的繁简分流，有效平衡司法资源的投入与产出，无疑会提升效率、增加效益。

2.有利于实现刑法预防犯罪的功能，达到法律效果与社会效果的统一。轻微刑事案件快速办理机制的框架中案件处理的分流及诉讼环节的简化符合谦抑性原则及刑罚轻缓化趋向，并减少了羁押时间、避免了交叉感染。同时，调解、和解及案外处理等非典型刑事司法处理方式也利于犯罪嫌疑人尽快从严肃的刑事司法程序中解脱出来，利于其形成正确、正当的心理状态，最大程度地实现刑罚的应然功能。

3.有利于宽严相济刑事政策的深入贯彻，推动社会主义和谐社会的全面建设。我国当前发生的许多轻微违法犯罪活动具有深刻的社会根源，甚至与某些弱势群体的现实困境具有千丝万缕的联系。因此，在严格适用正当规则的前提下对某些轻微刑事案件进行宽缓处理，加强相关社会矛盾化解工作，增加社会运行发展的积极因素，有利于深入贯彻宽严相济的刑事政策，维护社会稳定，增进社会和谐［3］。

(二)轻微刑事案件快速办理机制的实践探索和存在问题

党于第十六届六中全会做出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出“要实施宽严相济的刑事司法政策，这在构筑社会主义和谐社会中具有重大的现实意义”。据此，最高人民检察院第十届检察委员会于2006年12月28日出台了《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》(以下简称《若干意见》)以及《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》(以下简称《意见》)，对快速办理轻微刑事案件的适用条件、范围和原则等问题做出了明确规定。然而，《意见》对于轻微刑事案件的具体办理程序仅进行了原则性指导，相关具体实现机制则依赖于各级各地公检法机关在司法实践中进行逐步探索。

目前，轻微刑事案件快速办理机制的实践已取得了许多令人瞩目的成绩，但也存在不少突出问题。其一，司法资源稀缺——办案人员专业化不足，诉讼效率提升不尽如人意。其二，和解过程耗时费力——机关调解人身份尴尬，刑事和解成效不佳。公检法机关扮演调解人的角色与自身的法定职责难免产生冲突，而刑事和解在“以钱买刑”的舆论压力下，步履维艰。其三，回访监督严重缺位——处理后的长期效果无从考察，刑罚犯罪预防功能无从考评。此外，公检法机关沟通联合薄弱、各行其政、层层审批、快审不快等不良现象，也严重制约着轻微刑事案件快速办理机制的建构与发展。

二、人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制的优越性分析

具有鲜明的中国特色的人民调解制度在社会矛盾的有效处理方面具有独特优势，将其引入轻微刑事案件处理当中，对于当事人之间具有和解意愿的轻罪案件，由公检法机关在各自负责的不同阶段委托给人民调解委员会实施具体调解工作，如能达成调解协议，可不再启动下一诉讼程序，不再追究犯罪人的刑事责任或者对其依法从轻处罚［4］，具有以下几个方面的优越性。

1.有助于实现轻微刑事案件快速办理机制一以贯之的公正理念。人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制相对于普通诉讼程序而言成本较小，调解程序更为简便易懂，在审判机关的监督下，也可保证审判结果的公正客观，这一方面可以有效缓解适用普通诉讼程序时司法资源占有不均引发的矛盾，利于公平正义的最终实现。另一方面，人民调解委员会主持调解的中立立场，使公检法机关摆脱主持调解的角色，最大程度避免“以钱买刑”的负面社会舆论的产生，利于当事人和解协议的有效达成。

2.有助于节约司法成本投入，突破轻微刑事案件快速办理的资源耗费瓶颈，提升司法效率。如果公检法机关在刑事和解中发挥主导作用，必然会消耗许多司法资源。人民调解制度以公众参与社会管理为基础，在节约司法资源与提升司法效率方面具有很大优势。

3.有助于轻微刑事案件快速办理机制实现预防犯罪的刑罚目的。将轻微刑事案件交由人民调解，相较普通司法程序实践中司法工作人员为提升所谓司法效率而向当事人施加压力促成和解，损害司法权威与公正的现象，可以营造更为宽缓的司法活动氛围，使当事人受到多方关注与帮扶，利于其真心悔过、回归社会，最终使司法程序在最大程度上实现预防犯罪的目的。

4.有助于有效化解社会矛盾、切实促进社会和谐。和谐社会的建构，并非意味着纠纷与矛盾的完全消失，而是社会矛盾的及时调解与社会纠纷的有效解决［3］。而及时化解社会矛盾正是人民调解制度的设立初衷，其介入轻微刑事案件快速办理机制可确保在实现公平公正的前提下促成当事人达成和解协议，及时地恢复被犯罪行为破坏的社会关系。人民调解制度群众基础好、灵活性强等固有优势融入轻微刑事案件快速办理机制还能实现法、理、情的高度融合，会为促进社会和谐贡献重要力量。

三、人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制的初步构想

(一)基本理念

根据相关法律法规的规定及刑事政策的指引，立足我国当前国情，人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制与国家治理体系、提升国家治理能力的精神高度契合。在进行具体机制建构时，应始终秉持以下基本理念。

1.不断强化法治思维，持续增强人民调解的法治内涵，切实提高依法调解轻微刑事案件的能力。现代法治体现为融合各方面因素的整体社会运行样态，蕴含了经济、政治、文化、道德、风俗等各个方面的要素。［5］而人民调解制度的优势则在于对文化、道德风俗等方面的机制性调整，可以有机地融于现代法治体系中。人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制，必须逐步强化法治思维、增强其法治内涵，以法律法规为核心提升调解能力。快速办理并不意味着违法简化工作流程，一切均须在法制的框架内实施。

2.坚定树立以人为本的思想，充分尊重当事人意愿，切实保障公民基本权利，深入化解所涉社会矛盾。以人为本是社会主义社会的主要理念，是科学发展观的核心所在。人民调解介入轻微刑事案件快速办理的机制，因其在性质上具有刑事司法的属性，相关机关及工作人员更需注意以人为本、充分尊重当事人意愿，切实保障公民基本权利的问题。绝不能为了追求形式上的快速便捷而牺牲了当事人的应有权益。

3.正确处理程序正义与实质正义的关系，全面实现人民调解对多元利益主体的平衡保护，有力推动和谐社会建设。人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制相较普通刑事司法程序注重流程的规范与合规、强调程序正义而言，更为强调人际关系的和谐、心理状态的健康、社会经验的适用等，对实质正义更为侧重。坚决避免以往刑事诉讼模式中时而出现的办案机关片面强调国家意志、忽略犯罪嫌疑人(被告人)与被害人的意愿表达和基于自身考虑的利益实现的不正当现象，强化犯罪嫌疑人(被告人)与被害人诉讼主体地位，在程序正义与实质正义的高度统一中实现对多元利益主体的平衡保护，促进其和谐关系的建构与维护。

(二)主要架构

1.建立健全旨在强化质量控制、保障司法公正、节省司法成本、提高司法效率的基本制度。

(1)着力培养专业化与职业化的人民调解队伍。基于人民调解机制的主要特点，调解员在该机制中的作用至关重要。人民调解制度原本仅针对民事案件而言，加强调解员刑法方面的专业素养，提升队伍专业化程度是人民调解队伍建设的重中之重。此外，调解人员的充足和稳定关涉人民调解工作的持续性与稳定性，对机制的长效发展也很重要，因此职业化应是人民调解队伍的重要建设方向。具体而言，应考量以下制度建设。

其一，关于成员选定。选任的人民调解员应来自基层自治组织，群众基础较好，兼备刑事法律知识和实务经验，富有调解经验和较高专业素养则更佳。具有法学、社会学或心理学学历的专业人才和基层法律服务中的优秀人才，具有较强的社会责任感、热心为社会服务的离退休检察官、法官、律师等法律专业人才对调解队伍的建设的意义尤为重大［6］。此外，还需要关注人民调解队伍的结构建设，从长远来看，团队成员的选定有必要形成年龄上的梯次层级，保持专业队伍的活力，鼓励成员之间的学习交流，组建知识结构合理、人际关系和谐、专业优势互补、工作效率不断提高的调解团队［7］。

其二，关于专业培训。人民调解工作人员毕竟不能等同于检察官、法官等法律专业人员，专业培训十分必要。应通过相关立法建立统一规划、分级负责、定期实施的一系列制度，遵循“因材施教”的方针，对于不熟悉刑法专业知识的人员着重进行专业培训;对于从事法律专业工作的人员，为免基于其刑事司法工作产生僵化的思维定式甚至某些职业偏见，对其进行切合人民调解工作实际的理念引导。对此，司法行政机关应根据法定职责与流程，定期组织关于调解守则、调解技巧、调解合法合规的业务培训，聘请司法业务骨干、关注司法实践的专家学者授课，并不断优化课程规划，因地制宜、对症下药，确保业务培训获得实效而不流于形式。

其三，关于管理考核与充分激励。轻微刑事案件的调解处理应建立档案制度，对各项工作内容进行详细记录;对人民调解员设立科学的考核评价制度，定期进行工作业绩的考评;探索建立职务职称分级制度，增强职业荣誉感，并使相关待遇与之挂钩，保持专业队伍的活力，建构长效职业保障机制。可以尝试建立调解工作责任制，对过失调解行为追究调解人员的法律责任，严格监督调解人员在调解过程中的违法违纪问题，明确各调解环节的程序性和规范性，加强调解人员的规范化意识。简言之，责任与激励并存，明确公正合理的考评导向。

(2)不断规范与完善相关程序与流程。对于人民调解介入轻微刑事案件的程序设计必须贯彻充分尊重当事人(尤其是被害人及家属)自身意愿的基本精神。关于具体流程，可以考虑进行以下两方面的设计:

首先是调解依托的诉讼阶段。在立案侦查阶段，公安机关(侦查机关)详细分析案情后，应在法定期限内告知当事人拥有在法定期限内提交申请书及相关文件申请人民调解的权利，也可以自行决定委托人民调解介入案件。公安机关在接到申请后，对于符合相关条件的，应将案件送交人民调解委员会进行调处，同时附送委托办理公函、当事人申请书、相关证据复印件等材料。人民调解委员会在接收相关公函和材料后，即应在法定期限内完成人民调解工作，并接受公安机关及司法行政机关的监督，于调解完成后及时移送调解协议书、协议履行情况记录等材料。公安机关再根据调解协议的内容及履行情况，决定是否撤案或按照情节轻微、积极赔偿受害人的事实将案件进一步移送检察机关。在审查起诉阶段，如未引入人民调解并不排斥在该阶段进行刑事和解及适用人民调解的可能性，对此应给予制度性的保障。检察人员除了进行常规审查起诉工作外，亦应充分听取当事人和各方观点，通过讯问犯罪嫌疑人、询问被害人以及听取上述人员的辩护人、诉讼代理人的意见，深入了解案件事实，在符合法定条件的情况下，可以根据申请决定或自行决定启动人民调解程序［8］。在审判阶段，相关程序设计与审查起诉阶段类似。

其次是调解进行的具体程序。在调解准备阶段，调解人员应安排专门时间与被害人、犯罪嫌疑人进行初步接触，向其详细解释调解的具体程序与步骤、享有的权利与负担的义务、达成或不达成和解协议的法律后果，并解答相关疑问。在正式调解阶段，调解人员必须严格维护调解现场的基本秩序，并保障各方有充分表达自身意愿的机会。在调解后续阶段，如果调解协议未达成，人民调解委员会应正式公函告知移送机关。如果达成了调解协议，人民调解委员会应将调解协议按照不同的刑事司法程序阶段提交给公安机关、检察机关或审判机关。在相应决定正式作出之前，调解协议中确定的义务人应积极履行相关义务，特别是应及时、全额支付经济赔偿款项，至少要提供充分、有效的担保，否则，公权力机关应重新考虑调解协议对办案结果的影响。

此外，在设计与建构相关程序与流程的过程中还应注意:a.人民调解介入轻微刑事案件办理的相关规则制定与立法设计要充分强调科学性、规范性与详细化。b.人民调解的具体环节应限定调解期限及次数，防止出现部门、人员间相互推诿、案件久调不决的状况。c.特定调解协议一经签订即应产生相应的法律效力，且应尽快得到全面履行。针对犯罪嫌疑人和被害人反悔的不同时间和具体情形，做出合法合理的回应。

(3)全面建立调前审查与过程辅助制度。其一，关于资格审查。可以赋予行政司法机关审查主持调解资格的权限，由其制定审查标准与执业规范。也可以成立刑事和解专门机构，对人民调解工作人员的学历水平、经验背景、培训情况等方面进行统计与分析，细化资格审查标准，明确资格申请、审查、审批程序，规范审查流程［9］。在确保具备轻微刑事案件调解资格的前提下，赋予当事人对调解人员一定范围内的选择权。其二，关于业务指导。应通过相关立法赋予特定司法行政机关及司法机关针对轻微刑事案件调解的业务指导职责。鉴于轻微刑事案件与民事案件具有本质属性的区别，因此，权力机关必须对相关人民调解工作进行有效指导与有力监督，通过建立运行旁听开庭、业务培训、个案指导等机制确保轻微刑事案件的调解及处理完全合法且充分体现社会公平正义。其三，关于专家咨询。考虑到轻微刑事案件人民调解的严肃性与专业性，还有必要建立专家咨询制度。可在司法行政机关的领导下，建立相关专家库，由具有刑事司法工作专长的专家、学者组成。对于案情较为复杂、解决较为困难、争议较大的轻微刑事案件，在人民调解过程中，可以在专家库中挑选受聘专家，向其进行专业意见的咨询，由其审查后出具专家意见书，将其作为具体调解工作的重要参考。

2.确立健全旨在巩固办案成果、实现犯罪预防刑罚目的的跟踪回访、社区矫正和监督申诉制度

(1)跟踪回访制度。为避免人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制流于形式，损害司法公正与公平正义，有必要通过相关立法建立跟踪回访制度，由专门人员负责跟踪、记录、评估及巩固轻微刑事案件调解的法律效果与社会效果。一方面，人民调解的轻微刑事案件处罚多为拘役、缓刑，跟踪回访制度的介入与运行，引导接受处罚者悔过自新、回归社会至关重要;另一方面，人民调解制度本就在群众性、基层化方面具有独特优势，建立与运行长效的跟踪回访以及帮教、扶持制度也较为便利，实效性较强。根据宋英辉教授领导的课题组对华东四个大城市的刑事和(调)解制度进行的深入调查，“当前缺少相应的帮教机制是制约刑事和(调)解社会效果的一个重要原因”，而广大城乡地区基于各方面条件的限制，相关制度几乎空白，其紧迫性不言而喻。

(2)社区矫正制度。《刑法修正案(八)》已将社区矫正明确列入刑法，司法实践中，该探索正在推进。事实上，社区力量在人民调解介入轻微刑事案快速办理机制模式的探索中，具有非常广阔的作用空间。可以考虑吸纳社区工作人员进入人民调解人员队伍，也可以鼓励社区力量采取合适的方式抚慰、开导被害方，教育及帮扶加害方，分担人民调解的工作压力，帮助当事人尽快复归社会。将社区矫正制度与轻微刑事案件人民调解跟踪回访制度充分结合，可以巩固前期调解成果。社区力量的广泛参与，还有助于公众价值观念向更为健康、理性的方向转变。培育公众的宽容意识，引导公众从报应正义及报复主义刑罚观的消极影响中解放出来［10］，逐渐正确认识、充分认同与全面接受刑事和解的基本理念，推动人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制发挥更加积极的效用。

(3)监督申诉制度。刑事和解制度在我国司法环境中的探索之所以步履维艰，重要原因之一就在于公众总是担心其会助于滋生腐败、导致社会不公。构建人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制也必须建立相关的监督申诉制度，确保刑事案件调解过程被充分纳入法律监督范围。对此，必须通过专门制度建设确保申诉人意见表达的畅通，同时实现人民调解流程的公开化与透明化，建立健全轻微刑事案件人民调解信息共享机制，使合法权益受损的当事人有渠道也有能力进行有效的监督申诉。

(三)配套制度

1.进一步完善相关立法对于刑事和解经济赔偿基本标准的规定。经济赔偿是轻微刑事案件人民调解的重要内容，关系到刑事和解协议能否最终得以达成以及当事人受损的合法权益能否及时得到救济。经济赔偿基本标准的确立直接影响到人民调解介入轻微刑事案件快速办理机制的实际效果。从倾向性上来说，这一基本标准的具体幅度不宜制定得过低，否则可能会降低当事人选择适用这一机制的积极性，同时也要充分考虑到地方经济发展水平、居民平均收入状况及消费水平等多种因素。其与刑事附带民事诉讼之间的衔接亦应注意，原则上前者应大于后者的赔偿幅度，精神损失、间接损失等项目也应予以考虑。此外，对于经济赔偿标准及额度的确定，在合法合理的前提下，调解人员必须高度尊重当事人的主观意愿，给予双方进行充分协商的空间。

2.建立健全旨在抚慰被害人并协助和解达成的国家刑事救助制度。合法权益受损的当事人能够得到应有的经济赔偿，是轻微刑事案件调解协议能否得以达成的关键因素。而在现实中，针对类似的违法犯罪，一些犯罪嫌疑人因经济赔偿能力有限而无法与被害人达成刑事和解，而另一些犯罪嫌疑人则因经济情况较好而可以与被害人达成刑事和解，从而接受较轻的刑罚，由此引发了“花钱买刑”、处理不公的舆论质疑。对此，有必要探索建立一种被害人刑事救济制度，由国家负担费用，对因受犯罪侵害遭受损失又无法获得赔偿的被害人及其家属予以一定补偿，在抚慰被害人及其家属的同时，增加无力赔偿但真心悔过的犯罪人接受人民调解、达成刑事和解的机会，既利于社会和谐，也利于基本人权保障。此外，还可以通过建立多种机制积极拓展刑事救助制度的资金来源渠道，如汇集来自社会组织、民间团体的公益资源，设立刑事赔偿救济基金，予以长期、稳定的资金支持等［11］。