群体性事件的理论重构与应对机制重建

2015-02-25王瑞山

学术交流 2015年5期

关键词：聚众群体性矛盾

王瑞山

(华东政法大学刑事司法学院，上海 201620)

法学研究

群体性事件的理论重构与应对机制重建

王瑞山

(华东政法大学刑事司法学院，上海 201620)

正确认识群体性事件有利于治安实践中对群体性事件的科学应对。通过多个典型群体性事件案例分析，发现群体性事件发生要素包括事件参与者、特定社会矛盾、社会心理、动员机制和社会冲击对象。群体性事件是一种聚众性非法行为，参与者的表意性是该事件区别于其他聚众性事件的本质。应客观看待群体性事件，既要看到其消极的一面，也要看到其积极的一面。完善中国群体性事件之治理，要从社会矛盾产生的源头上来考虑，进行社会预防。首先要完善民意表达的相关立法，加强依法行政的监督;其次是推进政策调整，注重社会公平;最后是充分发挥社会组织的作用，创新社会治理机制。

群体性事件;治理现代化;宽严相济;犯罪预防;社会参与

在当前中国国家治理现代化深入拓展的背景下，面对群体性事件高发态势，检讨群体性事件理论体系和治理机制甚为必要。学术界对群体性事件的研究自2009年进入高潮，理论与实证研究纷呈，然而，对群体性事件的概念界定、要素分析、应对理念存在较大纷争，这显然不利于群体性事件的治理实践。

一、群体性事件的定义纷争与治安学理解

目前，学术界对“群体性事件”这一概念的界定方面存在较大分歧。这里拟通过对现有群体性事件定义主要观点的考察，准确把握其纷争的原因，厘清群体性事件的基本特征。

(一)群体性事件定义的代表性观点

梳理当前研究成果，群体性事件的界定可以总结为以下几种主要观点:

第一种是“治安事件”说。该说强调了事件的秩序破坏性后果，明确了事件的违法性质，常用于公安学领域。该说依据公安部2000年实施的《公安机关处置群体性治安事件规定》，把群体性治安事件界定为:“聚众共同实施的，违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”该规定在定义后还用列举的办法明确了常见的群体性治安事件的表现形式。该说把群体性事件视为聚众性的违反治安管理行为，解决了现实群体性事件的定性和处置中的操作性问题，政府部门、公安政法院校研究人员多倾向于选择这种定义。也有人将该说称之为狭义的群体性事件定义［1］。

第二种是“内部矛盾”说。该说从政治稳定的视角，强调了群体性事件中的矛盾非对抗性，以及事件的非政治诉求性，常用于政治学领域。该说认为，群体性事件是由“人民内部矛盾”引发的，参与者是自认为自身权益受到侵害的群众，表现形式为非法聚集、围堵政府机关、集体上访等，内容是向有关机关和单位表达意愿、提出要求［2］5。该类定义强调了群体性事件的时代背景和性质，但指出了其手段的非法性、结果的负面性。但是所列举的手段中并非都是非法手段，如符合法定程序、经批准的游行、示威是合法的，对社会秩序和社会稳定造成“重大负面影响”也比较模糊。

第三种是“突发事件”说。该说强调群体性事件的突发性，与《突发事件应对法》规定的“突发事件”定义相契合，体现了应急管理的视角，常用于公共安全管理领域。群体性突发事件是指“受特定的中介性社会事项刺激而突然爆发，以寻求共同利益的人为主，采取自发或有组织的聚众方式，与公共秩序和安全发生矛盾或对抗的行为或活动”［3］。该定义将“群体性事件”称为“群体性突发事件”，其所涵盖的内容没有差别。例如，农民因征地、拆迁等行为利益受损而进行的集体上访，下岗工人因权益受损进行的集体上访，等等［4］。该类定义强调了突发性、聚众性、对抗性，明确了其行为主体是利益共同的人。

第四种是“泛群体性事件”说。该说强调了人群规模和对社会秩序的影响，常用于社会学领域。例如，于建嵘教授将群体性事件定义为“一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件。”［5］该说强调群体性事件的参加人数规模(5人以上)、行动没有法律依据、影响社会秩序等多个特征，区别于其他定义强调的组织性、违法性、破坏性，使对群体性事件的认识趋于中立化。

上述不同的理论表述，是从公安学(治安学)、政治学、公共管理学、社会学等各学科角度对群体性事件的不同认识，公安学强调其违法性和秩序破坏性，政治学强调其抗争性和非政治诉求性，公共管理学强调其突发性和风险性，社会学强调其群体性和秩序干扰性，这是造成群体性事件定义纷争的最主要原因。

(二)群体性事件的治安学理解

上述定义是符合各学科的需要的，而想给出一个群体性事件的定义，使其符合所有学科的要求是不现实的。这里拟从治安学的角度，吸收其他学科的观点，来对群体性事件加以理解。根据现有法制和治安实践，构成群体性事件应该具备以下几个特征:

一是聚众性，即事件并非个人行为，而是多人的集合行为。需要明确的是，群体性事件的“群体”并非社会学中的“群体”概念。以严格的社会学意义上的用法来讲，“一个群体是由两个或两个以上的具有共同认同和团结感的人所组成的人的集合，群体内的成员相互作用和影响，共享着特定的目标和期望。当然，所有的群体都有一个社会结构。”［6］114可见，作为一个严谨的社会学概念，群体的特征是其社会结构和关系。“前几年发生的群体性事件绝大多数是自发的、松散的。”［7］显然，不能不加修饰地用群体这个概念来表述群体性事件的参与者。尽管当前群体性事件的“组织化倾向日益明显”［2］46，但不能将群体性事件的参加者称为群体，使用“群体”的概念只是用来表述参加人数规模的直观表达。

二是表意性，即事件主要参与者为了表达特定诉求。尽管有的群体性事件参与者目的复杂，这其间有利益诉求，有情感宣泄，也有盲从者跟随其间，但其多数参加者都是基于一定的理由(往往都是合乎法律或道理)表达相应的诉求。这里“表意”的“意”并非同一，即同一个事件中的参加者的意图并非一致。如2011年广州增城事件中，有的参加者可能以前受到当地社会管理者的欺凌而泄愤、报复，有的参加者可能是听到孕妇被打而抱打不平，有的参加者可能纯粹趁着混乱滋事。

三是违法性，即行为本身违反了现有法律的规定。群体性事件的违法性通常有双重体现:第一个层面是违反集会、游行、示威法的相关规定，该法对宪法所规定的公民言论自由进行了限制性规定，特别是采用了审批制，而非备案制，这就使得民众自发的游行、示威活动很难得到行政机关的审批。第二个层面是在非法集会、游行、示威的过程中，出现了打、砸、抢、堵路等破坏治安秩序的行为，违反了治安管理处罚法和刑法，构成违反治安管理行为和犯罪行为。

四是社会秩序破坏性。破坏性和违法性，都是群体性事件作为治安问题的依据，否则，它对社会秩序没有危害。该破坏性体现在对民法、物权法、治安管理处罚法、刑法等法律所保护的公、私合法权益的侵犯。公民或组织实现自由权利时不能破坏他人合法权益。如果出现破坏，公权力自然要介入干预。

可见，群体性事件的含义有两个层面:首先，它是一种聚众性非法表意行为，如非法集会、游行、示威、罢工、罢课、围堵;其次，在这些聚众性非法表意行为中发生了违反治安管理的行为和犯罪行为。如果没有第二个层面的行为出现，聚众行为只能被称为非法集会、游行、示威。可见，群体性事件最核心的内容体现在第二个层面，这个层面的群体性事件概念等同于国外的游行示威中出现的骚乱行为，其特征是对社会治安秩序的扰乱和破坏。因此，群体性事件是一种以表意为目的、扰乱社会治安秩序的非法聚众性行为。

二、群体性事件的发生理论与要素分析

群体性事件是一种聚众性行为，也是一种社会现象，对其进行解构，离不开相应的社会学理论。这里拟借助于社会学中关于“集合行为”及其发生的理论，来解构群体性事件的发生要素与发生机制。

(一)集合行为及价值累加理论

西方社会学将群体性事件这种聚众性表意行为称之为“集合行为(collective behavior)”，“是指在相对自发、不可预料、无组织的以及不稳定的情况下，对某一共同影响或刺激产生反应而发生的行为。”集群、骚乱、恐慌、甚至时尚与流行都是集合行为的具体表现［6］46。也有人将集合行为与集群行为并列，“集群是指有着共同的关注点，而且在物理空间上接近的一组人群。”可见，集群是最常见的一种集合行为形式，将群体性事件列为集合行为的范畴。社会学理论中，“价值累加理论”对集合行为的发生进行了诠释。

“价值累加理论”(Value－added theory)是美国社会学学者尼尔·斯梅尔塞(Neil J.Semelser)提出的。该理论认为集体行为实质上是受到威胁、紧张等压力的人们为改变自身处境而进行的尝试。集体行为具有多因性，单一因素并不能导致群体性事件，而当多个影响因素存在时，就会发生整体大于部分之和的放大效应，大大增加群体性行为发生的可能性，即出现了“价值累加”现象。该理论认为集合行为发生取决于结构诱因(也有人称之为“环境条件”［8］)、结构性紧张、普通信念、促发因素(它是集合行为的“导火索”)、对参与者的行动动员、社会控制失败等六个必要条件。有人称“价值累加理论”“解释了一个完整的集体行动叙事”［9］。上述六个环节缺失任何一个，群体性事件就不会发生，但这并不代表群体性事件的风险不存在。它不仅为群体性事件的控制提供了清晰的结构，也为从根本上进行群体性事件的治理提供了理论支撑。

(二)群体性事件的发生要素

从结构来看，群体性事件的发生一般或显或隐包括以下要素:

1.群体性事件的主体。有研究表明，“群体性事件”往往直接起源于群众利益被侵害。这种总结用了“往往”这一不确定的表述，但准确地反映了当前群体性事件的客观情况。考察近十几年来的群体性事件，群体性事件的主要发起者或参与者有以下几种类型:

一是经济利益直接受损的群众。虽然大部分事件都是在一定的事项刺激下发生的，但群体性事件的根本原因在于深刻的矛盾背景。例如，2004年湖南嘉禾事件中参与者主要是拆迁受损民众，2005年河北定州事件中被征地村民没有得到合理补偿，2008年瓮安事件中群众因矿产开发、移民安置、拆迁补偿等事项利益屡屡受损，2011年广东“乌坎事件”中村民利益被村委会侵犯，等等。

二是非经济利益受损或潜在受损的群众。随着社会价值的多元，人们的利益趋向多元，权利意识也越来越强。这些利益虽不是直接经济利益，但却是涉及到群众生产生活的切身利益，从已发生的群体性事件看，主要集中在环境利益方面。例如，2005年浙江东阳民众因反对化工厂污染而造成的群体性事件，2007年福建厦门民众对该地计划兴建的对二甲苯(PX)项目所进行的抗议事件，2009年广东番禺因反对建造“垃圾焚烧厂”而发生抗议事件，等等。

三是虽没有任何直接利益受损，但是对政府失去信任、处在弱势地位、有着强烈被剥夺感的群体。当前社会存在着的贫富差距较大、腐败现象严重、官僚主义作风明显、政府或官员与民争利等诸多问题，使部分民众对政府和官员产生了不满意、不信任的社会心理，在特定事项的刺激下，这种心理和情绪便借机宣泄，导致群体性事件的发生。例如，2005年池州事件中参与者主要是摩的司机和路人，他们看不惯富人吴军兴打了人又放出“打死了不就是赔30万”的狂言，加之对派出所的不信任，导致事件愈演愈烈。又如2007年四川大竹事件中参与者主要为对当地政府处理“杨代莉死亡”案件不满的人，认为政府对犯罪者包庇，而当地公安部门查明的结果更强化了这些民众的不信任心理。

四是其他参与者。这些人有的是好奇心与同情心理驱使下的旁观者;有的是对社会不满、居心叵测，乘乱进行违法犯罪;甚至有的是反华或敌对势力插手，乘机制造事端，扩大影响。在事件发生初期，如果政府处置不当，会使这类参与者越来越多。这些人往往是群体性事件发生过程中参与进来的，不是发起者，但会起到推波助澜的作用。

基于上述分析，从已经发生的群体性事件来看，其主体主要是利益受损者或潜在利益受损者，或者是特定社会事项刺激下反映激烈的民众。

2.社会矛盾。上文的分析中之所以有这些群体的构成，在于当前社会中的社会矛盾，社会学称之为“结构性紧张”。中国社会正处于社会转型期，正所谓改革进入“深水区”，也是社会矛盾高发期，例如政府不当决策引起的矛盾，社会不公引起的矛盾，司法不公引起的矛盾，环境污染引起的矛盾，等等。

3.特定事项。在每个群体性事件中，都有一个特定的事项发生而引起周围民众的关注，这个事项促进了一种情绪或社会心理的形成，这种情绪或社会心理对该事项的处理有特定的取向，当特定事项的处理与该取向冲突时，这种情绪或社会心理就会爆发，导致冲突行为的产生。特定事项有的与群体性事件背后的矛盾有直接的联系，如民众不满征地拆迁补偿的上访受阻引发的非法静坐、游行等群体性事件。而更多的特定事项与群体性事件背后的社会矛盾没有太大关联，只是偶然发生，但它直接为群体性事件的发生提供了刺激。如2011年广州增城事件中王联梅夫妇被打(与当地社会管理者长期欺负外来个体商户这一社会矛盾背景)、2008年瓮安事件中的李树芬死亡(与当地存在的矿权纠纷等社会矛盾背景)等。可见，这个事项在于出现的时机，而不在于本身的显著性和重要性。

4.社会心理。群体性事件的参与者对社会事项具有相同情绪和看法，才出现了一致的行为。这种情绪和看法来自对事项的认知，对政府的不信任感，降低了官方媒体的宣传作用，使人们更趋向于相信谣言和小道消息。这些谣言和小道消息的非正式传播，往往十分“适时”地弥补了人们因正式传播渠道所得信息的不足。某种意识借着人们好奇的“小道消息”在特定人群中广泛流传，行动共识就形成了。如2005年池州事件中传言学生被打死了，2004年万州事件中打人的临时工被传是个局长，等等。

5.动员机制。社会学中把群体性事件看作集群行为，其社会组织程度较低，参与人员多为临时集聚。在特定的社会结构下，一定的群体遇到相同的现象，如利益受损问题，很容易在沟通中进行组织。在群体性上访事件中，组织、动员机制往往比较明显，多是个人的上访经串联、走访、动员发展而来。群体性事件中往往会有一些利益受损群体共同捐钱用于上访、打官司等。在大多数的案例里，很可能无法直接观察到动员机制，因为其行为规范和方式是比较模糊的。如2005年安徽池州事件中，可能就是几个摩的司机看到吴军兴等人的行为或听到关于打人事件的描述后，就临时形成合意围堵上去，其他人一拥而上。

6.事件中冲击对象。群体性事件之所以发生的因素之一便是社会控制机制的疏忽或缺失。实现社会控制功能的主体是政府有关部门和警察，这些人在事件开始或过程中不可避免地成为冲击对象，甚至成为事件参与者发泄的对象。在众多的群体性事件中，开始群聚后，就要面对警察或其他维持秩序的工作人员的劝阻。有些群体性事件直接发生在政府和群众之间，群众先是到政府上访请求解决问题，随后因对事情的处理不满，便可能采取极端方式。

三、群体性事件的理念重构

对群体性事件的重新认识首先要厘清其法律性质和表意本质，进而确立治理理念。

(一)群体性事件的客观违法性

在依法治国的今天，要从法律的角度来把握群体性事件的性质，以便对其依法治理。因为群体性事件对治安秩序的消极性后果，所以政府要对其依法进行预防、处置。那么，就要确立消极性后果的评判标准。现行法律对扰乱秩序的违法行为规定最低标准是治安管理处罚法中的违反治安管理行为。一种聚众性行为构成群体性事件，则该事件给现有社会秩序带来的妨碍至少构成违反治安管理行为。这里聚众性行为虽是单个参与人行为的集合，但不同于集群中单个人的行为，如合法游行中一个人乘机扒窃或实施暴力，并不影响整个游行的合法性。这里指的是集群共同进行的表意行为，如非法串联、游行;或与表意行为密切相关的行为，如发生肢体接触和财物损毁等过激行为或冲突等。

(二)群体性事件的表意性本质

群体性事件的本质是一种表意行为。我国治安管理处罚法中的聚众性非法行为并不都属于这里的群体性事件，如我国现行治安管理处罚法中出现“聚众”一词有两处，一是第三章第二十三条，聚众扰乱社会秩序的五类情况;二是第六十九条第一款第三项“参与聚众淫乱活动的”;显然，前者不全是本文所定义的群体性事件，后者更不能纳入群体性事件中。这里使群体性事件区别于其他聚众性违反治安管理行为的是它的动机在于表意，目的在于寻求利益受损问题的解决，这是群体性事件与一般聚众性违法行为的本质区别。有时候这种利益受损并不明显，这些参与者并非就是直接利益受损者，而是把自己看成是利益受损者或潜在利益受损者，如2005年的池州事件，参与抱打不平的民众早就对来池州投资的外地人不满，认为“钱都被外地人赚走了”，等等。有学者称这类群体性事件为“社会泄愤事件”［10］。把握群体性事件的表意本质，可以把群体性事件中出现的过激行为与人为蓄意制造、利用混乱进行的其他违法犯罪行为区分开来，有利于对群体性事件的认识和处置。

(三)客观看待群体性事件

要摒弃那种把群体性事件看作是“别有用心的坏分子+不明真相的群众”的解释框架，理性看待群体性事件发生的原因和社会功能，才能科学应对。从近年发生的群体性事件来看，其背后有着较为复杂的社会矛盾，其发生具有必然性。群体性事件的原因主要存在于两个层面:一是现有法律对公民依宪法享有的集会、言论自由权利的限制。在法治空间内尽量让民众表达自己的意愿，起到社会“安全阀”的作用，而集会、游行、示威审批制限制了公民的合法表达空间。二是社会转型期的矛盾增多。当前社会中，社会转型期带来的利益受损群体增多。同时，民众对于自身权益的维护意识日益增强，加剧了对表达空间狭小的不满。这就需要畅通的制度化表达渠道和高效、公正的问题解决机制。民意表达的关键在于问题的解决，否则，只能进一步加深矛盾。

四、加强群体性事件的社会预防

群体性事件的发生及政府的强力应对带来的社会裂痕往往很难在较短时间内得以修复，特别是民众对于政府的信任危机，会进一步增加社会治理的困难，导致恶性循环。所以，群体性事件的治理不能仅仅注重事发时的应急处置，甚至也不能仅停留于事前社会矛盾的调解、化解和人员管控，而要延伸至政府的日常治理。通过日常治理，限制或消除社会矛盾的发生因素，实现社会矛盾的产出最小化，从源头上消除或减少群体性，即犯罪学上的社会预防。这种社会预防要结合上述对群体性事件的本质分析，对当下的社会治理进行调整。

(一)完善立法，保障民意的有效表达

目前我国在处理群体性事件方面，可以参照执行的有《治安管理处罚法》《突发事件应对法》《刑法》《刑事诉讼法》《公安机关处置群体性治安事件规定》等法律法规。尽管《突发事件应对法》有专章规定预防、预警策略，但其重点仍在监测和事后紧急处置上，这些规范多为事件发生或者矛盾存在以后的应对之策，多为“堵”之策。而群体性事件的根本解决之道为现有社会矛盾双方的沟通，这里缺乏的是沟通之道，也就是利益受损一方的表达机制出现了问题，要么是表达渠道缺失，要么是表达渠道失效。这就要求开辟更多的表达渠道，当然，重中之重的是保障表达的有效，否则，再多的渠道也是虚置。现行法律对公民集会、游行、示威权利的实现规定了审批许可制，现实中集会、游行、示威申请很难获得公安机关批准，导致公民的这项宪法权利无法实现。所以，出现了变相的或非法的形式，如厦门、上海的集体“散步”，重庆、广东、海南等地的出租车罢运等，虽是和平进行，但仍不合法。所以，有必要取消或适当放开审批制以保证这些公民权利的实现，减少社会矛盾。

(二)加强行政监督，促进社会公平

群体性事件的治本之策当然是对社会矛盾发生原因的化解。这种化解要找到深层原因，而不是停留在矛盾浮出水面或事件发生时，这时候往往导致“小闹小解决、大闹大解决”的恶局，甚至会为了解决矛盾破坏法治和公平。社会矛盾的解决并非一蹴而就，要在日常的社会建设和社会管理中实现，即所谓“善治”。在政府决策中，严防政府为了地方经济利益而与民争利。在社会管理中，强化规范执法、文明执法和执法监督，杜绝暴力执法现象，保护执法对象的合法权益。在社会再分配方面，强调劳动在分配中的比重，促进社会公平。在社会保障方面，注重弱势群体的基本生活保障。这些社会预防举措见效慢、周期长、范围广。例如，重建民众对一些地方政府和官员的信任，显然不是一天两天能够实现的。社会预防并不是说社会矛盾就不发生，而是更少发生，即使发生了，也有一个可供解决的公平、透明机制。

(三)发展社会组织，创新社会矛盾预防和化解机制

根据十八届三中全会精神，在社会治理中激发社会组织活力，成为社会治理创新的重要突破口。社会治理中社会组织的功能大致体现在三个方面:一是增加社会服务供给，更好地满足民众的需求，繁荣社会;二是承担了部分由政府承担的社会职能，有利于政府转型，以实现小政府大社会的发展目标;三是通过社会服务的平台，社会成员自身利益的诉求可以通过社会组织来表达，社会组织也可以在提供服务中发现问题、汇集意见，与政府沟通解决，起到预防和化解社会矛盾的功能。可见，社会组织是政府、社会成员之间的第三方，在原来较易形成政府与民众冲突的格局下，提供了一个交流平台和缓冲地带，有利于促进社会和谐，使社会治理更富弹性［11］。当然，政府应做好服务和管理工作:一是加快政府职能转变，将原有政府包揽的社会服务还给社会，为社会组织提供发展空间。二是要建立面向全社会的竞争机制。政府应打破垄断，通过招标方式来购买社会服务，提高社会组织服务水平。这种监管多是通过法律制度的规范和严格执法来实现的。三是加强立法，促进社会组织及其服务的制度化建设。

结语

根据治安问题发生的规律，群体性事件是社会发展的一种正常现象，它不可能完全消失，除非完全取消社会成员的言论和行动自由，制造集中营一样的社会管理，但这不符合社会发展的历史潮流，也是违背人性的。随着经济的发展和人们价值观念的变迁，关于社会成员自由权利的法律制度将发生变革，但要结合社会传统和社会控制能力。社会会逐步变得开放，群体性表达也会变得更加理性，这之前需要社会管理者的理性和社会成员的理性。当下，社会浮躁之风及其源头因素逐渐受到社会管理者的主动压制，整个社会正逐步回归理性，法律将成为人们解决问题的主要有效途径，群体性事件将随着社会矛盾通过法律途径的解决而减少。

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［5］于建嵘:当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报，2009，(6):114－120.

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［9］焦璐.价值累加理论——集体行动的一种叙事框架［J］.天水行政学院学报，2009，(1):23－26.

［10］于建嵘.抗争性政治:中国政治社会学基本问题［M］.北京:人民出版社，2010:47.

［11］王瑞山.发挥社会组织在社会治理中的作用［J］.综治研究，2013，(11):1－2.

〔责任编辑:王宏宇马琳〕