环境司法:公民环境权利制度性保障的应然选择

2015-02-25那艳华

学术交流 2015年5期

关键词：法官公民权利

那艳华

(吉林大学法学院，长春 130012)

法学研究

环境司法:公民环境权利制度性保障的应然选择

那艳华

(吉林大学法学院，长春 130012)

环境权作为一项基本权利，具有主观权利和客观价值秩序的双重属性。从其客观价值面向上讲，课予国家立法机关制定相应的环境法律制度的义务，以促使公民环境基本权利的实现。从主观公权利的面向上讲，在权利遭受侵害时，公民有主张救济的权利与途径。在现代法治国家，保障公民环境基本权利的实现为国家的一项基本义务，环境权利制度性保障的建构赋予国家环境立法及环境司法重要的、不可推卸的义务与责任。现阶段，急需完善国家环境法律体系，构建合宪性环境法律秩序，探索并建构适合我国当下现实的环境司法秩序，权利保护最终回归到法律治理、制度治理的层面，使公民环境基本权利从“反射利益”转变为“实有权利”，从“应然”走向“实然”。“法治”的外在强制性及其内在价值指引性决定了司法在社会治理中所具有的不可替代的权威地位。而环境司法应是“独立”的司法，“能动”的司法，“人人享有接受裁判权利”的司法。

环境权利;环境司法;制度性保障

环境权是伴随着工业产业的迅猛发展、世界各国环境危机不断凸显而产生的权利概念，为现代社会人权之一。环境权作为基本人权，已经被一系列的国际法文件及国际公约所肯认。吕忠梅教授将公民环境权定义为“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”［1］。由于环境是公民作为生物个体生存的必要条件，因此环境权是人之所以为人的一项基本权利，其核心是生存权，该项权利的保障与实现关乎人的生存、发展及人之所以为人的人性尊严。与其他部门法律确定的权利不同，环境权并非单一的法律权利，而应为一个权利束，具体包括“环境使用权、知情权、参与权、请求权”［2］。因此，环境权是一种具有基本人权属性的复合型权利，是一个国家公民应享有的基本权利。

环境权作为一项基本的权利，具有主观公权利和客观价值秩序的双重属性。从主观公权利的面向上讲，国家、政府、其他私权主体的行为不得侵犯公民的环境权利。从其客观价值面向上讲，课予国家立法机关制定相应的环境法律制度的义务，以促使公民环境权利的实现。建构环境法律秩序，社会治理最终回归到法律治理、法律制度治理的层面，才能真正保障公民环境权利从“应然”走向“实然”。

一、我国公民环境权保障实然样态分析

我国的环境治理模式为政府单维主导下的环境治理模式，还没有建立起完全意义上的多元主体参与决策的环境权制度性保障体系。在这一体制下，必然产生政府环境行政权力在环境保护场域缺少限缩的结果;也必然产生我国的环境法律在制度安排上偏重于管制生产者和开发者，忽略了对管制者自身的监督和约束［3］的制度困局。因此，会出现与国家下大力度的治理和投入相对应的环保群体性事件数量上的攀升和各地雾霾天气的增加、持续的水污染和癌症村频现的痛苦。公民的环境权利并没有被充分的考量与尊重，每一个公民个体离“像人一样有尊严的生活”还有距离。

环境资源的公共性特征要求在环境保护问题上要有“集体行动”，需要国家施行一种整体宏观管理，进行统一的、全方位的战略部署，国家“环境行政权力自创设时就以保护社会公益为目的，公益性是其显著特征。”［4］环境资源的保护往往要通过行政机关行政权力的运行来实现，在行政权力的运行过程中，如果失去了对行政权力的监督和控制，权力就会失范。因此，如果各级政府以正确的环境价值、人权价值为导向，积极践行自身的责任和义务，国家资源与环境就会得到很好的保护，公民环境权利亦会随之应然的实现。如果各级政府以其自身的权力为本位、部门利益为侧重点，忽视公民的权利价值，则环境保护、公民环境权利都将处于边缘化状态，即产生“环境行政机关不积极行政或是滥用行政权力以致环境公共利益受到损害”［5］的结果。目前，我国的环境保护法律制度及相关立法可谓比较健全，但由于普遍存在的“执法不严”现象，使环境污染和生态破坏的现实愈演愈烈。行政权力的单维度运行，所产生的悖论是权力的运行消解了国家环境保护资本的大力投入所产生的成效。环境行政权力部门设置的初衷原本是为了保护环境与资源，国家也在不断加大环境生态整治救助力度，从国家每年的环保投入极大的环境工程建设，足可见国家环境治理的决心和对公民环境权利实现责任的担当。在现实的环境保护治理运行中，国家对污染防治投入大量的人力、物力、财力，以期改善环境污染现状，保障实现公民环境权利。例如，国家投巨资建立3.63亿kw燃煤脱硫装置，设立污水处理装置，严格事前、事中、事后污染防治制度。［6］据中华人民共和国环境保护部全国环境统计公报(2012年)统计显示，2012年建设项目“三同时”环保投资2 690.4亿元，比上年增加27.4％，占当年污染治理投资总额的32.6％［7］。但与之相悖的是，河北、山东、安徽各地河流依然是黑水潺潺。在我国的各项环境标准已经远远低于美国、日本、德国所制定的“符合保障人的健康”标准的前提下，我国的污染物排放依然严重超标，远远超过环境容量，均列世界首位［8］。其中，水污染、大气污染的严重程度已经不需要具体的数字论证，到了人们目可见、鼻可闻的程度。同时，相对比较隐蔽的土壤污染也已经到了不容忽视的程度，各种重金属的开采所造成的土壤污染已经严重地威胁了粮食生产与安全，进而对人的环境权利造成侵害。所以，在我国目前的情形下，公民环境权利的实有任重而道远。

环境污染的持续与环境行政权力的失范展现出来的是环境治理模式的内生性矛盾，该矛盾既具有自身先天的制度性根源，又具有后天滋养的土壤。地方政府追求GDP的政绩，促使政府吃造成环境资源污染破坏的“经济饭”，各级环境保护行政部门出于部门自身经济利益的考量在吃“污染饭”。原本负有环境资源保护监管职责并拥有积极作为的环境行政权力主体无形中沦为害怕不再污染、没有污染的污染支持者。地方政府与其下设的环境保护行政部门其利益具有极大的一致性——最大限度地获取自身的部门利益。当然利益以不同的形式展现:可能是升官的政绩;可能是得到上级的赞誉;可能是货币，总之不是对每一个公民个体环境权利的尊崇和敬畏。在利益的驱动下，环境行政权力没有达致其立法设立之功效，亦没有完成其法律赋予之使命。而是在肆意的独舞，宣誓其权威，昭示其悖谬。

二、环境权践行的基础:合宪性环境法律秩序的确立

面对急剧恶化的环境，司法作为最终的社会矛盾解决之利器，在积极的探寻解决之道，因应之策。目前各地法院在大力构建环保法庭，作为专门审理环境案件的部门。对环境与资源的保护、环境污染的治理、公民环境权利的维护无疑起到举足轻重的作用。但笔者认为，环境司法的有效践行无疑要以规范的环境法律秩序及公民环境权利的法律承认为基准，这是我国环境法治发展所亟待解决的问题，也是环境法治发展的应有之面向，更是环境司法实现跨越式发展的基石。

《宪法》作为最高位阶的法，在国家的法律体系中居于重要位置，对国家基本法律、行政法规、地方性法规、规章的制定具有价值指引作用，起到统摄法律的整体逻辑性与价值性指引作用。截至2013年1月6日我国有环境法律30部，环境行政法规42部，部门规章63部，国务院发布的规范性文件126部，国务院各部发布的规范性文件176部，环保部各部门发布的规范性文件165部［9］。国家环境标准涵摄水、大气、固体废弃物、放射性物等诸多方面，其中水环境标准247项，大气环境标准172项，固废污染控制标准89项，放射性与电磁辐射标准64项，移动源排放标准40项，其他环境标准310项［10］。修订后的《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”和“环境监管失职罪”的规定;《中华人民共和国侵权责任法》设专章规定了“环境污染责任”。

然而目前我国由于环境行政部门之间的利益冲突所导致的环境立法领域下位法与上位法互相冲突的矛盾至今无法根本解决。宪法在整个立法体系中的价值指引作用并未充分发挥，宪法的虚置现象严重。今后的环境立法应充分考量宪法在环境法律体系中的应有作用。同时，在现代社会国家的背景下，国家行政权力极其强大，公民权利的实然化需要将其人权属性予以法律化。因此，在公民环境权利长期被漠视的我国亟待通过立法赋予公民环境实体性权利及环境程序性权利，以确保公民环境权利的实现。尤其是通过立法确立公民的环境程序性权利，以确保公民参与国家、政府的环境行政决策，对涉及自身利益的环境决策有知情权、参与权、否决权。通过环境程序性权利的赋予实现公民对国家行为的监督。另外，在行政诉讼中，我国目前的制度设计模式是以行政主体与行政相对人形成的行政法律关系为行政相对人提起诉讼的基础，这排除了行政关系所涉及到的“第三方”的诉权，而环境行政关系往往会涉及影响到第三方的利益。因此，赋予环境行政法律关系中第三方请求救济的权利是公民环境权利实现的题中应有之意。

三、环境司法:公民环境权践行的制度性保障

环境司法理念的提出实为因应国家环境治理的实际需要及基于环境权利的根本属性。目前，世界各国的司法实践均表明，司法介入环境治理已经成为一种潮流和趋势。“环境司法是对与环境相关的司法活动的称谓，有广义及狭义之分。狭义的环境司法仅指环境诉讼，广义的环境司法则是指国家司法机关依照法定权限和程序对环境犯罪、环境纠纷案件进行案件移送、立案侦查、检察、起诉、审判、监督等的活动”［11］。本文所指的环境司法为狭义的环境司法，意指人民法院的环境纠纷案件的司法管辖审判职能。国家各级法院设立环保法庭、提高环境纠纷案件审判专业化水准，对提高环境纠纷案件的收案率、公民环境权利的司法救济无疑应起到实质性的促进作用。目前我国，各具有相应性条件的法院纷纷设立环境法庭作为审理环境案件的专门性机构，环境司法也渐入学术研究的视域。但与各地人民法院积极设立环境法庭、环境巡回审判法庭相对应的是我国的环境纠纷案件诉讼率并未大幅度提升，环境纠纷的解决仍以群体性事件、上访等给政府、环境行政权力部门施压的方式化解。即公民环境权利并未通过法律的救济渠道得以最终的解决，环境司法的浪潮也并未担当起应然的保护公民环境权利的历史使命。这与环境司法自身的内生性缺欠不无关系，因此环境司法若要担当保护公民环境权利的使命，需进行相应的制度性完善。

(一)环境司法首先应是独立的司法

立法、行政、司法的三权分立及有效运行的制度模式早已被西方发达国家的法治成功所明证，法律作为治理社会的利器，在社会矛盾纷争化解及平衡各方利益层面具有不可或缺的作用，其中，司法无疑是保障国家法治实现、权利救济的终极途径。目前我国，由于各级司法机关不能完全脱离政府的领导，与之有相应的利益关联性，其独立性则尚付阙如。因此，在公民权利救济层面，无法使权利救济权——公民这一宪法性权利得以充分实现。一些环境案件无法进入司法程序予以解决，很多环境案件无法立案或立案后无法做出判决。因此，应扩大环境案件的受案范围，在法律做出明文的情况下司法机关不应通过自身发文的形式不予受理。对于司法机关无法发挥其对环境行政机关的环境行政行为的监督职能的问题，应逐步进行环境司法改革，大力推进司法机关对环境行政主体的监督，规范环境行政行为。

“司法独立是树立司法权威的必要条件”［12］。司法独立意味着法院独立，与其他国家机关之间不具有任何经济、管理上的隶属关系，不受制于各级地方政府，自身形成一个独立的、具有审判权力职能的系统。司法独立意味着法官独立，法官能够摆脱千丝万缕、各种各样的极其复杂的社会关系的影响，有自由的意志和品格，能够独立的依据其自由和良心审理案件，作出判决，以保证案件审理结果符合法律所追求的公平正义之价值理念。司法独立意味着审判独立，案件的审判过程、判决结果不受任何国家机关及个人的非法干涉，除了审理案件的法官，其他任何人的行为均不能影响案件的审理结果，人民法院的所谓院长等不直接审理案件的人员不能对法官审理案件的结果做出指示与部署，公众亦不可以民粹主义的方式对法院的独立审判行为施压，以公众舆论的导向影响法院的判决结果，以“公审”“民愤”代替法律的正当性。这些均是目前我国司法实践中存在的问题，也是国家司法改革面临的攻坚问题。

我国自十五大开始，一直对司法独立孜孜以求，已历经十几年，可谓取得成效，也可谓任重道远。时至今日司法独立的目标依然是司法改革的重点，是实现国家法治化、人权保障的关键。党的十八届四中全会的依法治国议题为司法独立的国家司法改革制定了政策导向、提供了方向指引、明确了前行的目标。司法独立的建构一定要改变注重形式而严重背离制度本质的做法，因为如果仅仅有形式上的司法独立，并不能改变目前在社会治理中司法式微的现实，司法也无法发挥其不可替代的作用。司法独立的运行，必须注重其本质性的制度建设，注重制度本身价值取向的构建，才能发挥其应然的制度功能。而非仅仅是形式上与中国社会当下现实的契合。就环境司法而言，应是在司法独立的样态下形成的司法，而不是在现有的司法环境下的“环境司法”。如果没有司法独立的大背景，环境司法必不能充分发挥其司法职能，其行为必然会受到权力的干涉和影响，在国家环境资源保护、公民环境权利保护救济职能的发挥上，必然是受压制的，职能的发挥必然是选择性的，而非全方位的。因此，环境司法职能的充分发挥应以司法独立为背景进行相应的建构，否则环境司法则可能沦为“运动”司法。

(二)环境司法是法官“能动”的司法

法谚云:“正义是从裁判中发声的”，司法的职能通过法官的职能予以展现。法官的任务并非是简单的依据成文法律，按照一定的格式僵化的草拟判决书，他更重要的职业使命是运用法律，解释法律，使法律鲜活，赋予法律生命。通过法律实施来实现社会的纠纷化解和法律背后的正义。在现实的司法实践中，法律的权威性、公正性、社会公众法律信仰的建立，无不通过法律的实施予以体现。而法律的实施以法官为主体，司法公正、司法权威的确立、社会矛盾纷争的化解无不以法官职能的有效履行为媒介。没有充分履行职能的法官，法官在司法活动中不充分发挥其能动性，就没有权威的司法。在现实的司法实践中，法官的能动性体现在以下几个层面:

首先，法官应解释和发展法律渊源，完善立法。我国作为成文法国家，宪法和法律均为重要的法律渊源。由于受到英美法系与大陆法系划分的影响，在司法实务界，一直存在法官释法、造法是英美法系法官专有的观念，大陆法系的法官只是按图索骥，严格遵守法律条文，这是极其错误的。法律是服务于社会的工具，其条文具有抽象性与严谨性，但现实的个案具有鲜活性，每个个案都有自身的实践性特点。就要求法官在具体裁判中要对具体的法律条文进行解释和发展。我国最高法院针对法律每年都要颁布司法解释的现实是充分明证。对具体诉讼而言，“司法虽说是认定事实、对此进行法律的解释与适用的作用，但也并不应如18至19世纪欧洲大陆各国所述说的那样，被理解为只是对法律进行单纯机械的适用作用。裁判，被期待可在一定范围之内积极发挥法的创造或法的形成之功能，在此意义上，司法也包含着一定的立法作用。”［13］294

其次，法官应提前作好调研和立法预测，为立法提供前瞻性的建议。法律作为服务于社会的工具，随着社会的发展不断地向前演进。但作为法律本身又具有一定的稳定性。因此往往是社会上发生了一些有待解决的问题，在无法可依的情况下促使立法程序的启动。即社会发展推动立法，法律的社会性亦在于此。因此而产生的问题则是法律的生成滞后于社会发展的实际需要。在“司法实践先行，理论立法滞后”的情况下，法官作为社会矛盾的最先感知者，应具有敏锐的感知能力。在基层人民法院工作的法官，是最先感知某一领域矛盾纷争的主体，在遇到法律问题时，不仅仅是请示高级人民法院、最高人民法院予以解决，而应做好积极的基层调研，做好适应社会变化需求的立法调研，积极地为新法的出台奠定基础。法官应具有解读制定法的能力、提出司法建议的能力，解决社会实际问题的能力。

再次，尊重法律，解决社会的实际需要。目前在我国民众中，并没有培养起普遍的法律信仰与司法信仰，人们尊崇的乃为权力。这与法律、司法在社会现实中没有行使其应有的社会矛盾化解功能不无关系。很多敏感的社会问题法律并没有给私权个体一个在法律上令其信服的答案。据学者进行的实证调查显示，目前我国司法实际运行的情况是，法院的受案率在逐年下降，而非上升。这与现代法治国家的价值取向是相悖的。在现代法治理念下，司法应为公民权利救济与维护的终极途径，也是最有效力的途径。但人们不去诉诸司法，转而寻求非法律途径的救济则与司法公信力的缺失有着直接的因果关系。而法官对司法公信力的培养，司法、法律权威的树立起着举足轻重的作用。法官作为法律职业人，首先应在自己的心目中建立起法律神圣庄严的理念，凭借“自由、良心、法律”进行裁判，而不是把裁判权演变为对诉讼主体的合法伤害权。法官应本着对法律的尊重，在自己的职责范围内发挥解决社会现实问题的功能。目前在我国，司法调解依然具有重要的位置。调解作为一种结案方式，本是民事诉讼法的明文规定，不应扩大化采用，但法官往往在自己职权范围内扩大其使用范围，以减少、避免涉诉信访，从而造成裁判是为当事人满意的“马格劳德现象”似的与制定法不一致的判决，而不是服从“社会生活中对秩序的基本需要”［14］的裁判。使司法权威、法律权威走上穷途末路。而司法职能的正常行使才会使司法具有其应然的“司法品性”。

(三)环境司法是“人人享有接受裁判权利”的司法

接受裁判的权利，也即权利救济权，是人的宪法性权利，属于基本人权范畴，是其他公民权利得以实现的基础和保障，是国家应予立法保护的权利。权利救济权的实现与否，直接关系到公民权利的实现、社会的稳定，是国家法治建设的折射。“是实现‘法的统治’之不可或缺的前提。此即日本《宪法》第32条规定的‘任何人在法院接受裁判的权利，均不得被剥夺’，此意味着不允许法院‘拒绝裁判’。”［13］224－225目前我国法院不受案问题严重，最高院通过司法解释的方式将敏感的社会问题如土地征收、拆迁等拒于法院立案受理范围之外，从而使权利受到侵害的私权主体求诉无门，转而寻求上访，而上访之路亦不平坦，在利益矛盾纷争无法平衡解决的情况下社会矛盾不断激化，导致社会动荡，国家维持稳定的成本不断攀升，这是公民权利救济权无法实现的结果。权利救济权无法实现导致公民无法通过正常的法治化渠道实现自身的利益诉求，当正常、正当的法治化渠道被堵塞后，只能通过“异化”的方式进行权利博弈，达至利益实现的诉求，而这种异化的方式必然导致社会成本的上升和法治的退化。

在环境权利救济领域，虽然目前大力推进环境司法，但在相应诉讼主体资格、受案范围的立法没有改变的情况下，“环境司法”并不能逃离“运动执法”的藩篱，也不能脱离环境救济权无法实现的悖谬。因此，环境司法应积极发挥司法能动的作用。首先，是履行现行制度框架下的职责，对自身的社会责任有所担当，例如公民环境权利诉求有法律依据的前提下，应予立案的环境案件应积极立案处理，而非迫于行政压力而对权利主体的权利通过不予立案的方式予以压制。其次，是在现有制度框架下寻求突破，积极探索司法在公民环境权利保护领域的作用空间。只有每个公民的司法救济权利均能在现实的司法实践中实现，环境司法的建构才是完善的，公民的环境权利才是实有的。

四、结语

公民环境权利既具有人权属性，又具有基本权利属性，在中国社会转型期正经历严峻的考验，同时该权利的实现程度也是对国家法制制度的检验，引发国家法治建设中关于立法、行政、司法职能行使与运行的深入思考。目前，司法救济作为一种公民社会的基本维权方式与基本权利，在我国环境权保护领域还远没有发挥其应有的作用，行政权力缺少限缩，立法职能有待加强。法治国家的建设，符合基本权利主观权利保护与客观价值秩序的法律体系的存在是基础;行政权力的有限、正当运行是关键;司法的理性、科学、良性运行是保障;公民法律素养与信仰的培育是后盾。在我国基本权利约束所有国家权力的效力还没有形成，立法者、行政、司法还没有充分履行职能，甚至在某种程度上国家公权力机关还有侵犯人权现象的情况下，制度的考察、分析和重构对我国法治建设的进程具有推动作用。

［1］吕忠梅.沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护［M］.北京:中国人民大学出版社，2005:24.

［2］吕忠梅.再论公民环境权［J］.法学研究，2000，(6):135－139.

［3］王曦.论新时期完善我国环境法制的战略突破口［J］.上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2009，(2):5－11.

［4］王彬辉.论环境法的逻辑嬗变——从“义务本位”到“权利本位”［M］.北京:科学出版社，2006:146.

［5］朱谦.论环境权的法律属性［J］.中国法学，2001，(3):69.

［6］张坤民.中国环境保护事业60年［J］.中国人口资源与环境，2010，(6):3.

［7］环境保护部网［EB/OL］.http://zls.mep.gov.cn/hjtj/qgh jtjgb/201310/t20131018_261850.htm.

［8］曲格平.中国环境保护四十年回顾及思考——在香港中文大学“中国环境保护四十年”学术论坛上的演讲［J］.中国环境管理干部学院学报，2013，(3):3.

［9］环境保护部政策法规司网站［EB/OL］.http://zfs.mep.gov.cn/.

［10］中国环境标准网［EB/OL］.http://www.es.org.cn/siteadm in/File/JieZhiStdSearch.php?channelID=6＆topic ID= 128＆language=CN＆jiezhiID=1.

［11］钱水苗，孙海萍.论环境司法与执法协同保障的完善——以浙江省的实践为例［J］.中国环境法治，2013，(上):2.

［12］陈光中.比较法视野下的中国特色司法独立原则［J］.比较法研究，2013，(2):5.