1930年代南京国民政府行政效率运动研究

黄雪垠

（四川师范大学 政治教育学院，四川 成都 610068）

1930年代南京国民政府行政效率运动研究

黄雪垠

（四川师范大学 政治教育学院，四川 成都 610068）

南京国民政府建政之后，为提高行政效率，塑造积极有为的万能政府，曾就如何提高行政效率展开了讨论与实践。从“政体学”到“行政学”的理论发展以及国民党统治的现实需要，是国民政府行政效率运动的理论基础与实践动力。行政效率研究会及其机关刊物《行政效率》、《行政研究》，发挥了主要的引导作用。行政效率运动对政府的促进作用是有限的，但在公文文书改良方面有了进步，客观上也促进了行政现代化的发展。

南京国民政府；行政效率研究会；行政效率

1933年开展的行政效率运动是南京国民政府行政改革中的重要内容。国民党建政之后，为了加强统治和汲取资源，迫切需要“塑造积极、有为的‘万能政府’”。［1］（P211）“中国行政机构及运用方法之缺乏现代科学的精神，而亟须改革，是毫无疑问的，长此下去，不独任何良好的政策和立法的目的不能达到，政治力量无从表现，而且他本身就成为社会改造的障碍。”［2］（P41）邵元冲指出，行政改革之要点在于“使机关组织简单，办事手续敏捷，减省非必要的消耗，增进行政效率”。［3］因此，南京国民政府的学者与官员把提高效率作为行政改革的目标之一。当时著名行政专家陈之迈指出：“行政之效率化在近年来成为一种运动，一般人对之已经认为是天经地义，无可怀疑”，［4］（P253）甚至成为“支配行政制度的主流观念”。［5］

一、行政效率研究的兴起

（一）西方科学管理思想与行政理论的发展，为1930年代南京国民政府的行政效率研究提供了理论基础

古德诺主张政治与行政分离，将理性主义、层级节制制度、专业精神视为行政的核心精神就广泛传播。［6］随着政治与行政的分野，提升行政效率就成为行政学研究的主要任务。行政学的创始人威尔逊就曾明确提出：“行政学研究的目标在于尽可能高的效率”。［7］20世纪初，科学管理运动首先在企业界得到运用，提高效率就是其核心，继而被引进到各国政府机关管理中。民国成立后，中国的民族工商业得到发展。穆藕初、张謇等实业家大力提倡科学管理，也给中国的行政效率运动提供了良好的示范作用。

五四运动之后，随着科学精神的普及，及大量留学生学成归国，现代行政学理论也在中国广泛传播。高一涵发表大量文章介绍古德诺的观点，他指出从前的政治问题在立法，现代的问题在行政；从前的行政靠权力，现代的行政靠技术。同时也把比尔德的关于现代政治的观点，“现代政治=1／10权力+9／10专门技术”引进政治学课堂。“在‘科学的行政’的时代需要‘行政的科学’，乃是适应时代要求的当然结论。由此可见行政在现代政治中的地方的重要了。”［8］（P298～301）

当时著名的政治学家张忠绂认为：“政治理论不分新旧，政体不分专制、独裁、民主，甚至于苏维埃联邦，若不讲求行政效率，均无异于‘金玉其外而败絮其中’……我们现时应当注意的，是行政效率，而不是政治理论。行政效率加强一分，则我们向‘决而行’与‘行而力’的前途亦可迈进一分。”［9］他这样阐释行政的重要性：“今日中国政府的大病在行政效率太差……我们现时应当注意的，是行政效率，而不是政治理论……整个政府机构运用不能灵活，如何能谈到复兴与建设？当局纵有计划，实行时不能收指臂之效。”［10］

罗隆基把这种转变概括为从“政体学”走向“行政学”。“二十世纪的政治，更要注重行政，二十世纪政治上的行政，已成了专门科学，二十世纪的政治行政人员，要有专门知识，二十世纪的政治，是专家政治。”［11］因此，“与其侈谈政制度，辩论民主独裁，还不如注全力于提高行政效率、确立员吏制度，来奠定现代国家的基本”。［10］

（二）行政系统自身的落后与低效是1930年代行政效率研究兴起的内在动因

孙中山对共和制国家的构想中，明确地把政治与行政分开。他认为“政”是众人之事，“治”是管理众人之事。政治之中包含两个力量：一是政权，一是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。［12］（P267～270）“国家的责任，是设立政府，为人民谋幸福……如果有了良政府，社会的文明便有进步，便进步得很快。若是有了不良政府，社会的文明，便进步得很慢，便没有进步。”［13］（P315～319）依据孙中山的构想，南京国民政府的框架体现为“三层架构”与“两套系统”。“三层架构”是指中央五院制、央地均权制、地方自治；“两套系统”是指政府五院制与党国一党专政。

但是，“中央现行的政制，既不合政治学原理，又不适合目前的国情，无怪其既无力量，又鲜效率”，［14］政治学家钱端升对政府的批评暴露出南京国民政府体制的落后与低效。而作为执行系统的行政组织，落后之处更为明显，根本就不能达到孙中山“良好政府”的愿景。横向上，行政组织机构叠床架屋，权责不清，职能模糊。纵向上，中央与省、县的垂直机构脱节，政令不畅，且中央机构庞大，基层行政机构弱小，呈倒金字塔结构。行政人员素质低，人浮于事。行政程序混乱，严重缺乏规范，机关内部事务也无章可循。

甘乃光曾这样描述：“民国二十一年我在内政部任次长时，看见部内许多处理公务的方法，毫无效率，例如档案管理，各司各科各自为政，编号登记，纷乱异常，有时查阅一卷非数小时，甚至于数日调不出来。又如收文登记，各司科层层编号，处处登簿，各部连贯，查考极感困难。”［15］（P9）每一文件从收文登记之后起码一个星期，才能发出去。行政院某部长提出的重要议案，往往也需要两三个月，甚至更长进行审查。“要促成行政业务的整个革新，非发动多数人员从事研究不可。”［15］（P11）

（三）蒋介石对行政效率的注意，以及战争的需要也促使了行政效率理论转化为行政实践

中国传统“无为而治”的政府已经不能满足战争及国民党集权的需要。九·一八事变后，南京国民政府开始为战争做准备，其首要任务就是广泛铺设行政网路，加紧扩张政府职权，以便汲取更多的社会资源。同时，在“围剿”红军的斗争中，蒋介石也意识到“三分军事，七分政治”的重要性，尤其是在“剿匪”区实施的行政措施，如省政府合署办公、县政府裁局设科、基层的保甲制度等，也需要利用行政研究进一步阐述其必要性和合理性。

全面抗战爆发后，蒋介石多次指示陈布雷：“研究行政效率与科学管理方法之人士，如在扫荡报发表意见之钟自答，若大公报发表意见之王尔道、石渠阁等等，请派人留心联络考察，如其可用则尽量收罗，使之专门研究及制拟实施方案以及发起科学管理运动会，提倡并使中央各院部会署促进其实施为要”。［16］蒋介石多次要求张群：“对于苏俄之行政效率增进方法多加实际考查，大部可采仿……但须仍以中国现在实际行政为改正之对象也”。［17］因此，要改变中国积习多年的“无为而治”政府运转模式，汲取社会资源，则非进行行政改革、提高行政效率不可。

以杨永泰、黄郛、张群、翁文灏、蒋廷黻、吴鼎昌等为首的政学系，“以政界为依托，或入阁南京国民政府，或担任地方大员，成为蒋介石政治、经济、军事方面的参谋”。［18］（P148～149）他们主要以行政才能见长，在地方或中央部门任职时，都主张进行深入的行政改革，如张群主政上海市、湖北省、四川省时，“其施政举措均在不同程度上推进了中国的现代化进程”。［19］这些学者型官员成为行政效率研究转化为行政实践的主要倡导者和执行者。

二、行政效率研究会的活动

行政效率研究会（1937年后更名为行政效率促进会）是行政效率运动的重要推动机关。“近代政治的中心就在行政”观念得到认同和实践，如何提高行政效率就迫在眉睫。针对当时行政组织职责不清、行政人员人浮于事、行政经费分配与使用混乱无序、施政程序的繁复以及包括档案、图书、报纸在内的机关内部的资料管理失序等问题，不论是政治学界，还是政府内部都认为有必要根据中国实际进行行政效率的研究。“中国行政效率有促进的必要与可能，同时却认为中国行政的革新不是单纯贩运外国的行政理论所能为力，本国应有一个行政研究的机关，把中国的行政实际问题，加以检讨，提出实验，实为急务”。［15］（P39）

1934年12月，“行政效率研究会”正式成立。内政部政务次长甘乃光（美国著名行政学家怀特学生）任主任，著名的市政专家张锐为副主任，行政院各部会的官员和公务员，以及院外的学者和行政专家为专门委员。根据《行政效率研究会暂行规程》，中国行政现状是该会的主要研究对象。在行政效率研究会之下，分成组织人事组和文书档案组。第一组注意的问题为中央各机关各级公务员职责的实况；第二组除继续以前行政院公文档案改革的研究，对于当时中央各机关所用表册的格式及档案的整理保存亦同样加以注意。行政效率研究会在筹备之初就认为，“行政研究的目的，在于增加各政府机关的行政效率”。［2］其研究的主要项目有：组织问题、人员问题、财务问题、物料问题、政令推行问题、参考资料问题、省市县问题、专门行政问题等。

行政效率研究会主要开展了两项工作。一是行政调查。1936年，该会聘请了20多位专家学者对行政问题进行实证研究。其次在行政院各部会进行了档案管理、公文处理、组织运用等方面的调查，并形成调查报告，供有关部门参考。“行政效率委员会研究有关办公用品问题，委员提出好几份报告，暴露许多可笑的事实。例如：许多政府单位购买维纳斯牌铅笔，有的每支七毛五，有的居然高到两元一支。”［20］（P178）时任行政院政务处长的蒋廷黻正痛感“之”字形的公文处理程序，严重违背了政令应直线传达能效最大、速度最快之原理。他据此进行了政府机构公用物品的集中管理及公务处理程序的改良。

二是出版行政研究的书刊。《行政效率》和《行政研究》是行政效率研究会的会刊。《行政效率》从1935年7月15日至1935年12月15日，共出3卷6期。《行政研究》自1936年10月5日出刊，至1937年8月5日，因抗战而中断。以《行政效率》杂志为例，其所刊发的文章主要包括以下几方面内容：

（1）关于行政工具、方法、文书档案管理等方面的讨论，如《公文改革的商榷》、《档案编制问题之检讨》、《行政机关剪报方法》、《行政参考材料导论》、《编制人事案卷之讨论》、《合署办公后之庶务改善问题》、《县政府的公文处理》等；

（2）行政调查或研究报告，如《南京市财政局档案管理调查报告》、《江宁兰溪行政调查报告》、《研究行政督察专员制度报告》、《一个改革签呈的实验》等；

（3）行政制度问题的讨论，如《中国政制改革意见书》、《省府合署办公试验的几个问题》、《推进现行保安制度之商榷》、《改进中央吏治刍议》、《提高县行政效率之基本问题》、《现行保甲制度的检讨》等；

（4）行政经费、预算的管理与意见，如《财政与行政管制》、《中央会计机关组织系统》、《预算分配之研究》、《市行政中的集中购办制》、《中央机关领销经费之程序》等；

（5）行政人员问题的讨论，如《蒋介石用人方法》、《怎样培植行政人才》、《如何改善现行考试制度》、《关于“科长”》、《公务员奉给制度之检讨》、《公务员退休养老办法》、《英国行政机关女公务员之地位》等；

（6）介绍外国的行政制度和行政思想，如《布鲁金斯行政研究社》、《美国行政机关购料的组织及运用》、《法国各部的组织及其运用》、《近代意国人事行政制度之概况》等；

（7）对中国传统行政思想和实况的研究总结，如《张居正提高行政效率之方法》、《曾国藩论国难与吏治》、《清中叶县行政舞弊的研究》等；

（8）中央、地方的行政改革消息等。

两刊的作者群体大致可分为三类：一类是政治学、行政学方面的专家，如清华大学的陈之迈、中央政治大学的薛伯康、南开大学的张金鉴、中央大学的江康黎、北京大学的张忠绂等。另一类是具有实际行政经验的政府官员，如行政效率研究会主任甘乃光、副主任及市政学专家张锐、内政部官员李朴生等。这些文章既有理论性，也有实际行政的经验。因为执笔者多是现任高级公务员，所叙述情形也多为实际的情况，时人评价其“为我国唯一与最有价值的行政学期刊”。［21］（P14）此外，行政院还聘请了外国专家参与研究，如英国人沈慕伟（R．G．Somervell）、德国人晏纳克（W lofgang．Jaenrcke），他们不单撰写大量介绍外国行政的文章，还对中国的行政实况进行考察，提出了诸多改革方案。因此，这两个刊物大受欢迎，“‘行政效率’之名词，普遍全国”。［22］这些评价虽有夸大之嫌，但行政效率研究会的设立，的确促进了人们对于行政问题和行政效率的关注，在地方上也出现了一些类似的组织。抗战爆发后，该会一度停止活动，后改名为行政效率促进委员会，继续行政改革的研究。

全国各地也纷纷设立行政效率研究会，推广行政效率研究。1934年7月，江苏省考察各县行政效率委员会成立。此后，北平、四川、河南等省市先后成立行政研究会。同时，北京大学、南开大学、中央大学等高校相继开设行政学课程，成立专门的行政研究室。［23］《东方杂志》、《独立评论》、《大公报》等报刊杂志也发表了一系列如何提高行政效率的文章。

三、行政效率研究的成效

行政院对于行政效率研究会是寄予厚望的，研究会直接向行政院负责，每月3600元的经费也列入行政院预算之中。行政效率研究一直都是行政院强力推行的，在全国各省也都有相应的行政效率研究会或者促进会。甘乃光认为行政效率研究委员会的性质“近于英国皇家档案调查委员会，及文官制度调查委员会，但尤与美国的经济与效率委员会相似。”［15］（P74）

但从行政效率研究会的实效来看，该会作为行政院的一个咨询机构，其发挥的作用是有限的。李朴生认为，提高行政效率需要：一是当局的决心；二是尊重法令；三是要鼓励各机关人员对主管职务进行研究。尤其是“希望法令的实质表现不徒有虚名，而厉行法治的提倡是要我们的高级长官以身作则，而不是把自己本身及有密切关系的人员特殊化，超然于法令之外，而只以法令责人，责老百姓。否则某人某机关是特殊区域……这种事实的存在，行政效率的提高是极受打击的。”［24］从当时的政治条件来看，实现法治是不可能的，行政效率的提高受打击也就是必然的。

各地方的行政效率研究会及行政效率促进运动的运行效果也堪忧，往往是成立之时轰轰烈烈，开展工作却不了了之。1937年2月6日，四川省行政研究会正式成立。成立大会上，该会已经登记的会员近五百人，四川省政府众多高官皆出席开幕式，并宣称四川省政府设置行政研究会就是为了使各种受训练之行政人员“冶为一炉”，其目的主要是“一以示用人之公开；二以求仕途之澄清”。［25］时任省主席的刘湘对行政研究会也寄予厚望，他希望“能将研究实践冶为一炉”，由此涤清四川的吏治弊端。［26］但因为“此事并无薪俸报酬，仅支少许旅费”，［27］经常集会研究的人员还不到五十人，会刊也仅出版一期，不久该会就名存实亡。

陈之迈对行政效率研究的成效有中肯评价。行政效率问题主要由三个部分组成：一是机构，二是人事，三是工具。其中，前两者都是非常复杂的，牵一发而动全身，往往容易引起矛盾，甚至政争，因此在行政效率改革中，收效不大。而工具的改良则收效甚好。［4］（P257～264）

公文文书改革是行政效率运动的突破口，其实施力度最大、收效最好。究其原因，则是因为只有在“小事”上做文章才不会引起矛盾甚至政争。萧文哲曾言：“行政之意义，时人尚不甚明了者，往往将行政与政治混为一事，一闻行政改革，便以为改革政治，掀起政潮。”［28］（P10）在筹备行政效率委员会的过程中，商务印书馆的王云五这样给甘乃光建议：“行政改革不宜先以人做着眼点，因为人与生活密切关系。如果你因为要改革某种业务，而打破了主管该业务的人的饭碗，他必定要起来反对，那改革运动的阻力就愈来愈大了。依据实业界合理化运动的经验，必须先以物为出发点，如把各种用具或物料的品质式样及构造等先行标准化，像办公室所有的纸笔墨等，依品质分作若干类别及等级，编号登记，并说明其特别用途，先行减少种类，化零为整，使采购保管及领用的人均感便利。”［15］（P11）所以甘乃光认为提高行政效率，要先从物或工具，即文书档案下手。“档案管理具有通用性，不是主义或政策，只要有妥善的办法，各方都是乐用的”。［29］（P25）

通过公文文书的改革，“国民政府机关文书处理与档案管理得到了一定程度的改善”，［30］“文书档案连锁法”成为我国近代档案学最重要的创新，为我国近代档案学的产生提供了条件，并奠定了方法论、人才、实践和理论等方面的基础。

随着抗战全面爆发，抗战建国成为国家和社会的主要任务。为适应战争需要，集中政府力量，国民政府行政体制进行了大幅度调整，建立了行政三联制、幕僚长制度、分层负责制等制度。这些制度早在1930年代的行政效率运动中，就已经开始了讨论与研究。此外，行政效率促进会还编著出版了“行政效率丛书”。同时，受到行政效率运动的影响，国民政府在1940年代开展了一系列的工作竞赛。

1930年代的行政效率研究运动虽然对国民政府的行政改革促进作用有限，却为我国的行政学研究留奠定了基础，并培育了一大批行政学人才。研究行政效率的重要专著中，萧文哲的《行政效率研究》、郑尧拌的《增进行政效率之方法》，都是在民国时期撰写的。张金鉴的《行政学之理论与实践》也是他这一时期思想的总结。陈之迈、甘乃光、江康黎、何鲁成等均成为著名的行政学家、档案学家。

四、余 论

20世纪三、四十年代，世界民主化浪潮遭遇危机。民主与独裁是当时政治界时髦的话题。德国、西班牙、意大利纷纷放弃民主，走上独裁。英国的“凯恩斯主义”、美国的“罗斯福新政”，都是以扩大行政权力来应对危机，从而偏离有限政府的治理模式。这种国际局势为蒋介石的独裁提供了借口。在1931年的国民会议上，蒋介石公然宣称要建立一个法西斯主义的国家。九·一八事件后，危机政府理论被引进国内，①“危机政府”理论由哥伦比亚大学政治学教授罗杰斯（Lindsay Rogers）提出，他认为在政府遇到战争或其他危机时，可以在民主政治之下实行独裁，从而得到独裁政治的一切利益。政府当局和社会各界都认为要进一步强化行政权力，国内关于行政改革的讨论已经成为一种普遍风气。“现实中国的实际政治，既非民治，也非独裁……中国及中国人民现时所需要的是安定繁荣……现在需要的是集中政府力量。”［10］持这种观点的学者不在少数。同时，1920年代大量留学生归国，有的从事政治学教育，有的进入政府效力，这也为中国带回了新的政治观念与政府理论，并成为国民政府行政改革运动的直接参与者与推动者。

1930年代国民政府推动的行政效率研究，其目的是要“让政治上轨道”。［31］当时行政改革的目标：“一是提高行政效率，二是澄清吏治道德，三是节省国家经济。”［32］（P471）“行政效率的观念是纯粹现代积极国家观念之下的一种产物，……是现代政治的一个特征。”［4］（P255）行政效率运动的兴起和开展，以及行政效率研究会的活动，客观上促进了中国行政现代化的发展，为行政官员与学者提供了行政理论研究与交流的重要平台，促进了我国行政学及档案学的学科发展。但行政效率研究更多的是停留在理论研究层面，国民政府未能借助行政效率理论建成“一个工具性的超越政治、经济利益冲突的行政管理系统”。［33］（P149）

作为行政效率研究会会长的甘乃光检讨：“近年来中国行政组织——最少是重要机关的行政组织——已在现代化的行程中，但行政机关的内部组织和他的运用却很成问题”。［15］（P53）究其原因，政府行为除了受国民党政治影响和制约外，在其行政现代化过程中，虽然学习西方现代的行政理念，建立了日趋完备的行政体系，但是传统的强调“差序格局”的依赖型的权威人格并未改变。马克思·韦伯认为：“在现代的国家中，真实的政府所以能使其自身发生效力者，既不在于国会的辩论，亦非由于皇帝的敕令，而实系于有关日常生活的行政事务的推行，这事必操于文官的手中。”［34］人情关系、地域、派系、权谋仍旧具有强大的生命力，这些行为让行政系统严重偏离了工具理性，行政效率的提高自然也就难以达成。

南京国民政府时期，行政系统仍然是政治的附庸。诚如金以林所说：“行政权力在国民党统治时期，是一个不断受觊觎、被践踏、遭蚕食的领域”。［35］国民党内派系纷争不断、法治的政治精神未能确立，“政”、“治”分离只能是空想。因此，尽管行政效率研究一时甚嚣尘上，但其发挥的有效作用仅限于档案整理、文书改革、事务管理等“工具”方面的改进。至于关系重大的政府体制、行政组织、公务人员等方面，在错综复杂的政争及严峻的战争局势之下，岂是区区一行政效率研究会所能改造的。

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Study on the Administrative Efficiency Reform of the Nanjing National Government in the 1930's

HUANG Xue-yin
（School of Political Education，Sichuan Normal University，Chengdu 610068，Sichuan，China）

After its foundation，the Nanjing National Government had carried out discussion and practice on the increase of administrative efficiency in order to improve work efficiency and create a positive and promising universal government image．The theoretical basis and practical motive behind this reform were the theory development from polity theory to administrative science and the realistic need of Kuomintang's rule．And in the movement，the Administrative Efficiency Research Association and its journals“Administrative Efficiency”and“Administrative Study”played a major guiding role．In practice，its effect in helping the government out was little，but progress was made in the improvement of official documents as well as in its objective promotion of administrative modernization．

the Nanjing National Government；Administrative Efficiency Research Association；administrative efficiency

K26

：A

：1006-723X（2015）08-0128-06

〔责任编辑：李 官〕

黄雪垠，女，四川师范大学政治教育学院讲师，博士，南京大学政府管理学院在站博士后，主要从事中国近现代政府发展研究。