论公共性重建视野下的行政组织变革*

2015-02-25张雅勤

学海 2015年2期

张雅勤

自人类社会诞生以来，几乎所有的社会治理活动都是通过组织的形式开展的，尤其在近代以来的社会中，基本上每一项实质性的社会进步，都离不开人类组织方式上重大变革的推动作用。也正因为如此，几乎所有国家的政府及其行政改革都首先是在组织的层面展开的。从现实来看，在某种意义上，20世纪后期以来发生在全球范围内的行政改革可以说是这一原理的应用;而在我国，历次行政改革运动都被直接地称为“机构改革”，其含义则更加凸显了组织变革的重要意义。然而应当看到，当前关于行政改革(机构改革)中组织方式变革的内涵并未形成理论上的自觉，关于行政改革的学术研究也更多的是停留在既有组织形式的“调整”或“完善”的浅层面，缺乏“变革”意义上的深入认识和全面规划。我们认为，行政改革的深层内涵应该是对组织形式的根本性变革，这种变革固然包含着扬弃官僚制组织的追求，但是关键的问题是，需要找到一种能够替代官僚制组织的新型组织形式。本文从价值维度分析官僚制组织在社会治理中出现的“控制悖论”，并在公共性价值的关照下，论证用合作制组织代替官僚制组织的理论构想的必要性与可行性。

合法性流失:官僚制组织的“控制悖论”

在人类社会从农业社会向工业社会转变中，原有的各种组织逐渐分化成为多种类型，并逐步发展完善。在所形成的各种组织类型中，正如韦伯所言“充分发展的官僚机制与其他组织相比，正如机器生产与非机械生产方式比较一样”①，官僚制组织由于最能适应工业化大生产的高效率、规范性和稳定性的要求，因而作为工业社会的主导组织范型而在社会中得到广泛扩展。在社会发展中可以看到，官僚制组织已然成为遍布于社会各种领域、占主导地位的组织模式，几乎所有领域的组织都显现出官僚体制的诸多特征，只不过是程度有所不同而已。当然，一直以来，政府无疑是被公认的最为典型的官僚制组织，并在近代社会中显示出强大的生命力，造就了辉煌的历史性成就。然而，20世纪中期开始，随着对凯恩斯主义希望的破灭，人们开始对政府的行为、制度、组织等各方面进行质疑，而作为政府组织载体的官僚制组织也自然遭受了诸多批评。尤其是到了20世纪后期，随着信息时代的来临，官僚制组织不但不能继续表现其在工业社会的种种优势，反而越来越成为一种束缚人类走向后工业社会的脚步的锁链，人们将这种现象称为“政府失灵”或“公共失败”。

关于人们看待官僚制的态度，戴维·毕瑟姆曾作出这样的描述:“我们都乐意于憎恶官僚制。官僚制同时表现出笨拙的无效率和咄咄逼人的权力这样两种相互的形象。一方面是无能、官僚主义和人浮于事，另一方面是操纵、拖延和拜占庭式的阴谋诡计。在某种程度上，几乎没有哪一种邪恶不可算到它的账上”②比瑟姆的《官僚制》一书是在1987年出版的，他在其中的说法也许在当时看来是一种基于其学术倾向的“夸张言辞”，但是以我们当今状况而论，却是真实地描绘出了官僚制组织在现代社会中“面目可憎”的形象。可以看到，在迈向后工业化的进程中，官僚制组织在各种领域都显示出“蠢笨”的特征，无论是在对社会的治理还是对组织自身的管理，都时常陷入冲突与危机，带来的是与理性设计目标相左的甚至是不曾预料的结果。比如，它期望在自由主义和凯恩斯主义之间做出理性的抉择来弥补市场失灵，却发现仍然无法开展有效治理反而陷入到“政府失灵”状态之中;它期望运用先进的技术手段来解决社会公共问题，却发现自己总是在不断爆发的冲突与矛盾面前因应接不暇而精疲力竭;它想通过精简机构来提高效率和降低成本，却发现“瘦身减肥”的结果是“越减越肥”，并且面临着在集权与民主之间的两难选择;它想通过强化行政人员的培训来提高其行政水平和思想素质，但是造就的是一大批对公共利益漠视与麻木的“行政专家”等等。

面对这些“悖论”所造成的困境，学术界对官僚制的质疑和批判纷至沓来。尤其是到了20世纪后期，几乎所有关于政府及其公共行政的理论观点的叙述，多从对官僚制的质疑和批判中开始。比如，在组织社会学领域，诸多学者针对官僚制组织的“效率优势”提出了质疑。他们提出，由于历史的局限，韦伯未能充分认识到官僚制的内在矛盾性，而考察现代组织的实际运作会发现，恪守官僚制的规范固然能提高效率，但也可能会降低效率，因为官僚制组织的各项原则远比韦伯所意识到的含混不清，因而会产生严重的“反功能”(dysfunctional)效果。遵循规则会演变为僵化和官样文章;非人格性会衍生出官僚式的冷漠和迟钝;等级制抑制了个人的责任心和创新精神，助长官僚作风等等。而在政治经济学领域，学者们则从经济学的视角批判官僚制，根据官僚组织中个人行为的动机与激励机制的特征得出这一组织无效率的结论。比如，唐斯的开创性著作《官僚制内幕》就提出，“官僚人”所追求的是非产出性的目标，特别是预算的最大化，直接导致了官僚制的过度供给③;尼斯坎南将官僚的动机描述为:“薪水、津贴、公共声望、权力、自主、部门的产出、灵活机动、部门管理得心应手”，而“所有的动机中只有最后两个动机能对官僚任职期间部门总预算起到积极作用”④。公共行政学领域的学者们则主要从官僚组织的“公共性”价值流失给予了批评。比如，全中燮就对官僚组织对“公共”的忽视表达了强烈的不满，认为“‘公共’一词的含义要远比行政管理实践者和学者在管理社区时赋予它的概念广泛得多”，而官僚组织却使“公共行政管理者经常对公众的需求麻木不仁，对公共领域中社会创新的可能性缺乏知觉”⑤。弗雷德里克森则对官僚制压抑了行政人员的公共精神而提出了严厉的批评:“对公共管理者而言，以负责的精神来履行其职业责任变得日益困难。更有甚者，目的的丧失似乎是公共服务职业者的普遍苦恼”⑥。后现代公共行政则干脆提出了“解构官僚制”的目标，明确指出，在“后现代状况”之中“我们所理解的那种官僚制已成为过去”⑦。

为什么官僚制组织在经历了工业社会的辉煌以后，就一直饱受诟病，甚至成为众矢之呢?这需要我们从这一组织形态的生成历史中去寻找答案。我们知道，今天我们所看到的官僚制作为一种基本组织形式是植根于近代工业社会的，其层级制、非人格性和专业化特征是与工业化大生产的要求高度契合的。安东尼·唐斯曾基于公共选择理论的视角，对官僚制组织的产生及其扩张的原因进行了分析⑧:首先，随着社会变得更加复杂，产生了更多的冲突，需要政府通过拟定规则来加以解决并进行管制;其次，现代社会不断增长的人口和财富，加大了许多组织的平均规模，而规模巨大正是官僚主义的必要特征;第三，加速变革促使市场导向工作的机械化，而官僚制的规范性特征正好与社会机械化工作的特点相契合;最后，随着社会财富的增加，社会成员更加需要由非市场组织生产的产品，而官僚制组织的公共物品提供职能能够满足这些需求。可见，虽然市场经济的发展使得工业社会与农业社会相比在构成内容和运行机制上都显得日益复杂，但是这种复杂性是官僚制组织可以运用其技术性系统成功驾驭的。也正因为如此，在漫长的社会治理实践中，政府逐渐形成了以“控制”为导向的思维，并且以此为基础，形成了以“社会控制”为核心的行为模式。从工业社会的发展可以看到，政府的发展历程其实也就是一部行政控制体系不断完善的历史:政府不断地变换着控制方式，不断地重建控制体制，不断地刷新控制机制，不断地探索先进的控制技巧，从而实现统治阶级的利益，巩固社会运行的秩序。所以，在工业社会中，官僚制组织的对科学化、技术化的追求及其“技术控制”思维，恰恰能够满足这种社会的治理要求。

可见，官僚制组织是适应于工业社会的相对确定性特征而建立的一种组织形式，这是它在近代治理实践中一直表现出优越性的原因所在。然而，从20世纪后期开始，人类的治理环境发生了根本性的变化。由于全球化运动的推进和互联网技术的发展，人类社会的工业文明逐步走向“历史的终结”，后工业社会的基本特征逐渐清晰地呈现出来。对于后工业社会，丹尼尔·贝尔作出这样的判断:“后工业社会的技术、经济秩序从根本上改变了社会的特征”⑨，乌尔里希·贝克则用“生活在文明的火山上”来形容当代社会充斥危机与风险的表征。可见，与工业社会的稳定性和可预测性特征相比，后工业社会呈现出了“复杂性”，它无疑需要一种新的社会治理方式与之相适应。因此，在社会日益增长的复杂性和不确定性面前，官僚制组织必然会发现自己一直有效运用于工业社会的，基于等级制度和权威力量的“控制规则”突然失灵了，即使针对迅速变迁的环境进行了力所能及的种种努力，但是仍然无法出现令人满意的结果，相反出现的是诸多出人意料的悖论状况，从而成为实现良性治理的障碍。

正是自身治理模式与后工业社会环境的不适应和不协调，官僚制组织不但无法在治理过程中显示其优势，反而陷入到无所适从的境地。而且，这一组织形态中根深蒂固的“控制思维”更进一步加剧了其与环境之间的结构性矛盾，成为当代社会矛盾丛生和危机事件频发的根源。对此，汤普森借用了巴特雷特关于精神过程的研究成果加以分析:“人类心理存在一个强烈的倾向，即将各种知识简化为封闭系统下的知识形态，以消除所有重要的不确定性。”⑩这是个人在日常生活中的心理趋势，其实也是组织在行动中的内在逻辑。其实，无论是个人或是组织，在高复杂性的环境中，在行使任何一种形式的控制行为时，都很可能导致“控制失灵”的问题，甚至出现越是努力控制越是结果糟糕的“控制悖论”。所以，尽管迄今为止，政府发展的全部历史都体现了控制的思维与导向，但是，这并不意味着政府将会永远定位在控制模式上，因为20世纪后期以来的情况已经表明，政府控制能力在社会的高复杂性和不确定性面前将达到临界点。在这种情况下，政府要确保其合法性地位，就必须做出终结控制思维的准备，积极探索突破这种由“控制悖论”所造成的组织效能低下的症结的方法。

“形式公共性”:“控制悖论”的价值症结

那么，应该如何突破官僚制组织的“控制悖论”?有不少官僚制理论的支持者提出，可以通过技术和机制的改进，比如更新组织的环境策略、调整组织结构、优化运作流程、强化人员的伦理规范等等，来促使官僚制组织适应新时代的环境要求。诚然，客观来讲，技术上的改进在一定程度上有助于政府治理效果的提升，在实际中我们也看到了诸如目标管理、战略管理、全面质量管理、政府流程再造等措施的积极效果。但是，人们很快发现，由于在当前的治理格局中，政府在社会治理方面拥有着绝对垄断权，而这一点就赋予了官僚制组织与一般性社会组织的在适应环境上的根本差异:它不会调整自身去主动地适应环境，而是会通过社会治理垄断权使自己凌驾于环境之上。可见，正如赫伯特·西蒙指出的，“行政系统对环境的适应不可能尽善尽美——源于理性的局限”⑪，试图运用技术理性来扭转已经渗入到官僚制组织骨髓的“控制思维”无异于缘木求鱼。所以，我们需要从这一组织形式的“理性根基”着手对其“控制悖论”进行价值剖析。

在韦伯的官僚制理论体系中，“合理性”(rationality)是一个至关重要的学理预设，它构成了现代官僚制组织模式的基本价值支撑点。那么，为什么在现实中，以“合理性”为基点和原则的官僚制却恰恰为我们展现的是“不合理性”的景观呢?事实上，出现这种悖论的症结就在于，韦伯所追求的合理性是一种偏颇的理性，即他的合理性概念中只蕴含了客观的技术合理性的内容，而回避了对价值合理性的承认，这使得这种合理性不仅不能健全地存在，反而走向了自己的反面，出现了不合理性。由于割裂了理性的“形式”与“实质”，官僚制无法在实际中实现韦伯理论设计中所预想的科学性和合理性，也正是由于这个原因，官僚制组织只能披上“价值中立”的外衣，在科学化、技术化的追求中成为彻底的执行工具，而不具备在根本上为公共利益服务的实质公共性。

韦伯在《世界经济通史》、《儒教与道教》、《经济与社会》等一系列著作中，通过对社会历史的系统考察指出，人类社会的发展实质上是一个从非理性走向合理性的进程。尤其是到了现代资本主义社会阶段，自由的市场经济、理性的技术、严密的法律、经济生活的商业化，都要求建立起一种以合理性为基础的官僚制与之相适应。韦伯对官僚制的产生与发展的历史作了比较研究，写道:“资本主义形式的工业组织，如果要合理地运用，就必须要依靠可预测的判断和管理。无论在希腊城邦时代，还是在亚洲的宗法制国家和直到斯图亚特朝代的西方各国中，这个条件都不具备。”⑫而具有这一条件的，韦伯认为，就是实行法理型统治的西方资本主义国家。只有在这样的国家之中，才拥有理性的法律，建立起了普遍的法治观念，并拥有着货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和专职的文职阶层。这样，合理性就与西方资本主义契合了起来。因此，韦伯将整个社会“合理化”发展的假设作为其理性官僚制设计的基础与核心。

通过对社会中不同组织类型特征的考察，韦伯区分出“实质合理性”和“形式合理性”两种合理性。从二者的区别来看，实质合理性是一种主观合理性，反映的是人们的主观意志、情感、思想等因素，表现为在不同价值之间进行的选择与判断;而形式合理性则是一种纯粹客观的合理性，不包含价值判断的立场和思维，仅仅关注于效率和秩序，表现为对程序和手段形式的合逻辑性和可计算性的追求。对于这两种合理性，韦伯在对现代官僚制进行的设计过程中是有所取舍和侧重的。韦伯强调，实质合理性是传统社会组织的本质特征，是这类组织得以存在和发展的合法性基础，但是，在现代社会，资本主义宪政国家的建立已经使得“法理型权威”获得了统治的合法性，加之社会的发展和科技的进步，已经致使实质合理性基本失去了它存在的社会氛围。因此，韦伯认为现代官僚制应该摒除专属于传统官僚制的价值合理性:“价值合理性总是不理性的，而且它越是把行为以之为取向的价值上升为绝对的价值，它就越是非理性的，因为对它来说，越是无条件地仅仅考虑行为的固有价值(纯粹的思想意识、美、绝对的善、绝对的义务)，它就越不顾行为的后果。”⑬因此，对于现代官僚制的设计，韦伯的构想是，既然形式合理性是当今社会发展趋势所需的，而个体的情感、道德等非理性元素无法在工业社会的夹缝中生存，人们就应该顺理成章地纯粹运用形式理性来对理想的官僚制组织进行制度设计，并通过完善的专业知识和技术手段来维护其良性运作。

很明显，从在韦伯对官僚制的设计之初我们就能看出其理论逻辑的断裂带。韦伯人为地将“形式合理性”与“实质合理性”分裂开来，并将形式合理性赋予官僚制组织，这必然会造成这一组织形态的合理性基础的不完整，因为一个理想的组织必然是应该建立在形式合理性与实质合理性良好契合的基础之上的。进一步讲，韦伯在其官僚制理论中分割两种理性的做法，也使得以官僚制为组织基础和制度构架的行政模式在公共性上发生了裂变。所谓公共性，在公共行政学的语境下，我们可以将其概括为行政主体在秉持社会公共利益至上性的价值判断，并在制度和行为上将维护和实现公共利益作为思考与行动的根本出发点和最终旨归的一种“利他”属性，并且，这种公共性的实质内涵需要在行政主体、行政体制、行政方式、行政价值等种种形式方面方面加以体现。⑭本来，公共性的形式与实质应该是统一的，实质公共性通过形式公共性而体现，并且因形式的改进和完善得以更加充分地实现，但是，在韦伯将实质合理性剔除到官僚制之外的时候，以官僚制为基础的行政模式的公共性也逐渐在实质意义上褪色。从表面上看，以官僚制为基础的“公共行政”与政党分肥制下的“名流士绅”型的管理相比，其公共性程度有了明显的进步，而且通过官僚制组织这样一个有序的、经济的和协调的运作系统，从而使得政府在“价值中立”的基础上不偏不倚地执行公共政策，进而达到更好地为公共利益服务的目的。然而，始料未及的是，对技术理性的重视而对价值理性的忽视，却使得“价值中立”成为了官僚制组织严格恪守的原则和孜孜以求的目标，反而忘却了行政活动的根本目的所在。也就是说，在“价值中立”基础上的行政模式虽然表面上服务于公共利益，具有公共性但在实质性的意义上，它如同哈贝马斯所描述的欧洲中世纪“代表型公共领域”中仅仅具有象征性意义的“公共性”一样，是一种徒有其表的公共性。

理论上的悖论不可避免地会导致实践上的困境。由于实质公共性从形式公共性中的剥离，官僚制组织必定造成实质合理性所内在规定的很多内容无法得到实现，这其实是为官僚制“控制导向”的产生与泛滥种下的祸根。固然，韦伯强调官僚制的形式合理性基础也有基于现实操作性的考虑。由于形式理性的可计算性、可操作性和可控性比较强，而实质合理性需要考虑的是大量道德、伦理、习俗等方面的价值判断，使得绩效难以量化显现，因而形式理性在对组织绩效的衡量中显示出实质理性无法比拟的优势。也正因为如此，在现实中“形式理性”被行政人员进一步地发展为“技术导向”，表现为在行政过程中无论遇到什么性质的问题，他们都会千方百计地把这些问题纳入到基于形式合理的技术性框架中来处理，这种行为导向的结果必然是政府“控制思维”以及追求确定性的导向的形成。对此，乔治·弗雷德里克森进行描述说:“我们强调的是操作层面上的效率和程序性正当的法律程序，强调保护每一个机关的界限保证它们长盛不衰，强调把所有的重大的实质性问题都简化为手段问题和短期收益问题。”⑮

对实质理性的舍弃和对形式理性的过分张扬，无疑淡化了官僚制组织及其成员的公共服务意识，从而进一步固化了其思维与行为的“控制导向”。一方面，组织成员被技术理性异化为技术的附属物，成为官僚制组织这种大机器中的一个齿轮，仅仅按照死板的规章制度来开展自己的行政活动以达到高效率的目的，而自身的积极性、创造性和自主性则都被抹杀了;另一方面，工具理性下官僚人员沦为斤斤计较成本与产出的工具，致使越来越远离道德自觉、价值判断和感情认知等社会价值，失去对社会的责任感，表现出严重的自我本位意识，出现曲解民意、漠视公共需求和社会公平的现象等等。所以，表面上看，官僚制组织是一种“公共组织”，其成员也被称作为“公务人员”，而实质上，正如全中燮所言:“公共行政管理者经常对公众的需求麻木不仁，对公共领域中社会创新的可能性缺乏知觉”⑯，其所应具备的服务于社会公共利益的“公共精神”已被官僚体制的层级制、连续性、非人格性和专业化等“形式合理性”所替换了。

合作制组织:以“实质公共性”补救合法性

可见，对实质理性的漠视、舍弃与对技术理性的过分倚重，使得以官僚制为组织基础的行政成为一种徒具形式的“公共行政”，而正是这种脱离了实质意义的“形式公共性”恰恰是造成现代官僚制组织出现“控制悖论”的价值根源。在《经济与社会》中，韦伯曾自信地宣称:“只有其全部文化环境衰落了，官僚制才会消亡”⑰，他其实是告诉我们，这种工业社会的典型组织所蕴含的形式理性是与生俱来且相伴始终的。据此，我们也可以推断出这样的结论:只要官僚制作为一种社会治理形式仍然存在，其植根于形式理性的“控制导向”及其引起的“控制悖论”就不会消亡。明白了这一点，就不难理解为什么20世纪以来尽管众多理论思想家对官僚制进行了激烈批判并设计重建方案，而官僚制却依然在现实中以惊人的生存能力证明着自身的不可替代性。这是因为，从实质上看，这些对官僚制的理论反思和突破尝试仍是工具理性框架下进行的。对于官僚制这样一个形式合理而实质不合理的存在，这些方案只能是一种皮毛上的修修补补，仍然无法突破其形式公共性的层面，没有改变官僚制“控制悖论”背后的深层逻辑与内在机理。所以，在通过技术的改进来解决官僚制组织的深层弊病已经走到极限的背景下，我们只有根据后工业化时代的环境特征去探寻新的替代性组织形式，并在此过程中实现“形式公共性”与“实质公共性”的统一。

自20世纪后期开始，社会环境逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征。尤其是进入21世纪以后，层出不穷的各种社会危机不断挑战着官僚制组织的“控制极限”，并将其推入合法性困境。同时，后工业社会，人们的生存需要以及利益被空前紧密地连接到了一起，这种情况促使政府不得不打破垄断思维，与社会、公众在各个领域开始结成平等的战略伙伴关系。在这种趋势下，社会和公众在社会治理过程中也日益开始承担起更多的责任，使得原本限定在公共权力领域的公共性开始向社会领域扩散。对于未来的组织变革，托夫勒曾作出这样的预言:“在即将到来的年代中，惊心动魄的新制度将替代无能为力的，难以忍受的，已经过时的组织结构”。⑱所以，在合作共治已经成为我们时代主题的今天，我们必须围绕合作的主题，将政府改革的重心置于一种基于“惊心动魄的新制度”的崭新组织形式，并以此来适应后工业社会的宏观环境。

从20世纪后期以来的现实看到，正是因为政府在控制环境策略上的落空，为了避免政权合法性的流失，政府不得不缩减自身权力范围，转向为社会提供服务来证明自身的价值。比如，20世纪90年代以来，在西方发达国家中涌现的“少一些统治，多一些治理”的“新治理”理念即是这种发展趋势的显现。这种由“控制导向”向“服务导向”的转变，不仅仅是政府的行政方式和方法的转型，而是意味着政府与社会之间的关系发生了根本性质的转型，即二者从控制与被控制的关系中走出来，结成了一种新型的平等合作关系。虽然从当前来看，这种合作关系还仅仅存在于政府与非政府组织在公共服务供给方面的合作，但是相信随着合作领域的扩展，这种合作必将会被内化到社会中的每一个组织之中，使得包括政府组织在内的普遍组织发生质的改变。这种组织的变革方向客观显现的是后工业社会向我们展示出来的必然趋势，那就是一个合作时代的来临。在这种历史趋势中，20世纪后期以来，随着社会的发展和科学技术的进步，一种能够替代官僚制集权组织的新型组织形式逐渐浮出水面，虽然这种新型组织的基本模式尚处在不定型的状态，却予人以一种强烈的可预期的征候。基于这种组织内涵及其属性特征，当前我国已有学者对其冠以“合作制组织”的称谓⑲。

其实，在行政学界，早就有一些富有见地的学者们试图去发现组织的合作内涵。美国行政学家德怀特·沃尔多在对行政组织的考察中，就极力发掘组织合作行动的意义，指出“行政是具有高度理性的人类合作努力的一种。”⑳由于行政组织是作为公共行政的静态方面存在的，所以，沃尔多的描述无疑突出了行政系统的有机性，从理论上说明了行政组织走向合作制组织的可能性。而后，新公共行政运动的倡导者们也提出建立“协和式组织”以加大组织结构的弹性和反应力的目标㉑。当然，这些观点仅仅只是关于组织合作机制的极其初步的理论想象。而在当今，以合作共治为主题的时代应该赋予合作制组织更为明确和丰富的内涵:这种组织应该超越官僚制的控制导向，实现从控制到服务的转变，这样才能及时发现并有效化解社会危机，实现自身与多元化环境之间的和谐共处，从根本上突破官僚制组织的“控制悖论”。所以，从官僚制向合作制组织的转型，实质上是一种对官僚体制的否定与超越，因为这意味着政府与社会之间的支配与被支配的关系被打破，转变为行政组织与其他治理主体之间的平等协商关系。

从行政价值的视阈来看，合作制组织的出现，也为公共行政的公共性“形式”和“实质”从裂变走向整合提供了可能。关于“公共性”的实质内涵，哈特曾作出一个很好的论述:“在一个民主制度中，‘公共’应当指涉这个政治共同体的公民，其公民权利和义务得到了所有人的明确理解。由于一个民主政治共同体的存在理由是实现它所宣称的价值，‘公共’行政就是实现这些价值的一种必要(但不充分)的和独特的行政形式。”㉒可见，公共行政之所以被称为是“公共的”，不在于政府在处理公共事务的“价值中立”立场，而是必须将政治领域的一系列诸如公平、正义、代表性、责任、民主等价值贯彻到行政过程中，才可能在真正意义上维护和促进社会公共利益的实现。所以，对于合作制组织而言，它所具有的不再是官僚制组织中体现为“价值中立”的所谓“公共性”，而是一种实质意义上的围绕公共利益的维护与增进的公共性。具体而言，这种实质公共性体现在以下方面:

首先，合作制组织是为了适应普遍社会合作的要求，为了促进合作、维护合作并为合作提供一切必要保障而出现的，因而它在根本上远离了阶级特殊利益，从而能够真正地代表公共利益。在合作治理体系中，由于社会实现了平等合作，阶级利益将在人类社会关系中日益消减，社会公共利益也被赋予了新的时代内涵:它将是一种政府与广泛的社会其他治理力量的协商和合作中产生的实质性的共同利益，因而，也可以称作为“合作利益”。对于这种公共利益的产生方式，理查森进行了这样的描绘:“构成公众群体的每一个成员都站在平等的基点上，他们并不认为自己是一群享有特权的少数人。在彼此的交流中，公众群体的每个成员作为平等的个人来交流，他们并不期求获得高于他人的权威。”㉓所以，与官僚制站在虚伪的“中立立场”去维护形式上的公共利益不同，合作制组织会率先把人们的合作利益突显出来，并运用各种行政方法和政策工具来切实维护和促进合作利益的实现与增进。

其次，合作制组织从根本上放弃了官僚制控制导向的行为模式，代之以引导和服务取向的职能模式。卡蓝默曾针对人们通过机构改革来解决官僚制组织的合法性流失的举措，提出了发人深省的观点:“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑。”㉔所以，从治理的视角出发可以发现，政府组织从官僚制向合作制的转变，不仅仅是组织形态的转型，而是整个社会治理模式的重构，因为这意味着政府从单一垄断主体退位成为合作治理体系中的“一元”。当然，在合作治理体系中，政府作为“同辈中的长者”，仍然占据着主导性地位并依旧拥有着权力，但是，这种主导性地位不再是控制的中心而是基于合作关系的主导，这种权力也不再是用来强化组织中的控制行为而是用以促进和有利于合作治理的。所以，政府作为一种合作制组织，它不再具备强势集权的管制性职能特征，其引导功能和服务职能将被凸显出来，表现在为社会的发展提供战略方向，为社会合作提供基本框架，为矛盾冲突的解决提供仲裁规则等等。

最后，合作制组织的结构和制度赋予了组织成员更强的自主性和公共精神，从而保证他们能够在合作的目标下自主地应对复杂的环境，灵活地完成组织任务。汤普森十分强调组织人员的自主性和灵活性:“如果组织必须在技术层次按照其理性标准来处理确定的问题，又必须保持一定的灵活性和适应性来满足环境变化的要求，那么，就需要管理者发挥在两个层次之间的协调作用。”㉕可见，合作制组织作为对官僚制组织的超越，所否定的是基于技术理性的“墨守成规”的特性，所追求的是组织成员的自主性和灵活性。因此，在合作制组织中，由于所直面的总是环境的不确定性，个人在执行组织任务时不会就拘泥于规范的要求。正如米歇尔·鲍曼所想象的，“这种‘非官僚的’组织结构不得不具备一个前提，即组织成员即使在活动中不被监督和控制时，也为组织的目标作出贡献”㉖，合作制组织的特性决定了组织的人员在遇到计划范畴之外的新问题时，能够具备足够的主动性与灵活性来应对，并基于强烈的公共精神而在问题解决的过程中自觉地维护社会的公平正义。

总之，合作制组织作为一种超越了技术理性的组织形态，在组织要素间的关系、组织的运行机制、组织的制度安排和行为模式方面与官僚制组织迥然相异。其中，最鲜明的特征就是组织从统治目标或管理目标转向服务目标，由控制导向转向合作导向，而在这一过程中，其公共性也从“形式公共性”向“实质公共性”回归，最终走向统一。尽管在今天，我们对于合作制组织的探讨似乎显得颇具乌托邦色彩，因为它在现存的组织形态中难以找到代表性范型，但是，我们看到，从20世纪后期开始，人类社会开始了一场从工业社会向后工业社会的社会转型，社会生活中出现了诸多无法纳入到既有的社会框架中去的新的因素，这无疑要求我们必须打破传统思维，建立起适应这些因素的新型社会治理体系及其组织形式。所以，尽管韦伯曾悲观地预言，官僚制本身所具有的形式合理性和实质不合理性的冲突是人类注定的命运，即使在未来也无法摆脱，但是在今天看来，他的悲观态度只不过是对所处的工业时代的感叹。假如韦伯能够看到后工业时代的来临，也许，他也会信心十足地提出对官僚制组织的超越方案。

①⑬⑰［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》，阎克文译，上海人民出版社，2010 年，第323、165、330 页。

（三）内部控制理论。内部控制理论是管理学的一个分支，要求在一定环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，从而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法[3]。该理论的基础是对风险进行分析并管理，将风险控制在可接受范围内，并对风险对应的工作进行监督许可，及时评价控制的有效性，并修正授权标准。

②［美］戴维·毕瑟姆:《官僚制》，韩志明等译，吉林人民出版社，2005年，第1页。

③⑧［美］安东尼·唐斯:《官僚制内幕》，郭小聪等译．中国人民大学出版社，2006年，第70、150页。

④Niskannen，William A，Bureacracy and Representative Government，Chicago:Aldine － Aherton，1971，p．86．

⑤⑯［美］全钟燮:《公共行政的社会建构:解释与批判》，孙柏瑛等译，北京大学出版社，2008年，第28、28页。

⑥⑮［美］乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，张成福译，中国人民大学出版社，2003年，第170、27页。

⑦［美］戴维·约翰·法默尔:《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社，2005年，第340页

⑨［美］丹尼尔·贝尔:《后工业社会的来临:对社会预测的一项探索》，高铦等译，商务印书馆，1982年，第XVI页。

⑩㉕［美］詹姆斯·汤普森:《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，上海人民出版社，2007，第12、12页。

⑪［美］赫伯特·西蒙:《人工科学》，武夷山译，商务印书馆，1987年，第10页。

⑫［德］马克斯·韦伯:《世界经济通史》，姚曾廙译，上海:上海译文出版社，1981年，第243页。

⑭对实质公共性与形式公共性的内涵及其特征更具体的描述请参见张雅勤《行政公共性的生成渊流与历史反思》，《中国行政管理》2012年第6期;张雅勤《对公共行政公共性的概念解析》，《浙江学刊》2012年第1期。

⑱［美］阿尔温·托夫勒:《第三次浪潮》，朱志焱等译，新华出版社，1996年，第60页