十八届四中全会中的“改”与“革”

王紫零

●深入学习贯彻十八届四中全会精神

十八届四中全会中的“改”与“革”

王紫零

党的十八届四中全会中“改”是首选之法，从“法律体系”到“法治体系”、 从“法制建设十六字方针”到“新法治新十六字方针”、指导思想从三部分到四部分的发展、从“全国法制宣传日”到“国家宪法日”；党的十八届四中全会重新明确了党内法规与国家法律、法治与德治、坚持党的领导与坚持依法治国、法治和改革等关系。党的十八届四中全会中“革”的目的是建设，司法改革是改革的突破口、良法善治是立法创新、依法行政是法治政府的创新、全民守法是法治教育的新要求。

十八届四中全会 法治 改革

党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了重大部署，提出了许多新论断、新观点、新举措。笔者做了初步地梳理，有的是有所变化，在原有的基础上做出的改进；有的则是革新，去除或新增。“改”与“革”是改变现状的两条不同的途径，都是推动历史前进的动力。改革要改也要革。既要不断改进，更注重不断革新，这也体现在党的十八届四中全会举措中具有独到的体现和深意。

一、“改”是发展变迁的常态

(一)党的十八届四中全会中“改”是首选之法。

“改”是在原有的基础上、在既定的体制内进行进一步的优化、改进、完善，这种改进足以引起某些行业、某些领域的变局，对推进社会进步会起到积极作用。改可以使传统与现代不完全脱节，也可以使变革更持久有效。

1．从“法律体系”到“法治体系”。

社会主义法治体系，不同于社会主义法律体系，它意味着法律不仅要制定出来，还要遵守和落实。吴邦国曾于2011年宣布我国建成了中国特色社会主义法律体系，现在全国从中央到地方已有12000部法律，基本上实现了有法可依。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)阐述了全面推进依法治国的总目标，要建设中国特色社会主义法治体系，要建设社会主义法治国家。从法律体系向法治体系的迈进，标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转变，也是国家治理现代化的重大跨越。

2．从“法制建设十六字方针”到“新法治新十六字方针”。

党的十八届四中全会再次明确提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，即“新法治十六字方针”。原来的“法制建设十六字方针”为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。新法治新十六字方针表达了一个全新的法治理念。新法治十六字方针是法治文化的体现，而法制建设十六字方针是法律文化的体现。法制建设十六字方针中的“有法可依、有法必依”是形式法治的要求，并没有明确阐释对法本身的要求，而“执法必严、违法必究”则是形式法治的要求，对于法的内涵没有明确的要求。而新法治十六字方针是有价值要求的，是整体的法治运行机制，对法治的四大环节即立法、执法、司法、守法都提出了不同的价值要求。

3.指导思想从三部分到四部分的发展。

《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》(以下简称《公报》)与《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》相较，其最显著的变化，是在指导思想的表述上。此次《公报》，在“以邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导”之后，补充了“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，指导思想从三部分发展为四部分。这是我党最高规格会议文件中首度将“习近平总书记系列重要讲话精神”与已经载入党章的“邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观”相并列，标志着党将习近平系列讲话精神作为指导思想，成为社会主义主流意识形态，这是一个全新的思想。

4.从“全国法制宣传日”到“国家宪法日”。

2001年，中共中央、国务院决定将我国现行宪法实施日12月4日作为每年的“全国法制宣传日”。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了将每年的12月4日定为“国家宪法日”。这是第一次明确提出每年12月4日为“国家宪法日”。从“全国法制宣传日”到“国家宪法日”，并不只是简单的名称变化，更体现出一种观念变革，体现出将宪法作为立国之本，树立宪法权威的现代法治观念，让宪法成为每个人的自觉行动和理念。同时，十二届全国人大常委会第十次会议表决还通过了建立宪法宣誓制度，这既是国家机关公职人员权力合法化的证明，也是附加于其的宪法性义务的宣示。

(二)党的十八届四中全会重新明确了多种关系。

1．党内法规与国家法律同样纳入法律体系。

党的十八届四中全会在依法治国主题下论述党内法规制度建设，《决定》明确指出，“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行”。党章实质是党内宪法，在遵行时要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，切实做到党要管党、从严治党。

党的十八届四中全会提出，“党规党纪严于国家法律”。《决定》要求党的各级党组织和广大党员干部要遵守国家法律，还要遵守党纪。这也对领导干部提出了更严的、更高的要求。党内法规体现的是对政党内部约束，国法体现的是对社会或者国家范围内普通行为的约束。推进依法治国，从而形成完善的党内法规体系。这发出了一个重要而明确的信号，就是党的行为不能超越于宪法和法律。法律不仅要约束普通公民的行为，对党的行为也起到约束作用。这不仅体现出我们党的规则意识更加强烈，同时也反映出我们党更加尊重宪法和法律的权威。

2．法治与德治关系。

党的十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”“坚持依法治国和以德治国相结合”，“坚持从中国实际出发”。因此，治国理政不仅需要法治，同时也需要德治，二者在国家治理中各有侧重。德治从党的角度看，完善了党的思想建设，解决了队伍的信仰和价值观问题，中央从“八项规定”到开展党群众路线教育实践活动，我们一直在通过德治解决信仰问题。从社会治理的角度看，德治体现了文化的视角，也符合我们所提倡的社会主义核心价值观。德治与法治的结合，丰满了我们实现中国梦的“两翼”，不仅加强了精神的引领，同时也为社会发展确定了规则约束。法治与德治二者的结合，使得我们党的执政能力更加完善，也表明我们不会完全走西方法治的路径，而要积极地探索出符合中国实际的社会主义特色执政道路。

3.坚持党的领导与坚持依法治国。

党的十八届四中全会全会明确提出，“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。”《公报》中一共出现了13次“党的领导”，而在十一届三中全会以来历次中央全会公报中从未出现过10次以上，《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》中只出现了5次。《公报》首度写入“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这表明中国的法治建设旨在建设党的领导下的依法治国，而非推行西方式的政治体制。“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，做到这三个“善于”，才能真正坚持依法治国基本方略，不断优化依法执政基本方式，更好地提升党的执政能力，更好的依法治国。

4.法治和改革的关系。

党的十八届四中全会提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”从“立改废”到“立改废释”，其中增加的“释”强调了法律的解释，比如说全国人大作为立法机关颁布的法律，应该加强全国人大和全国人大常委会对法律的解释。可以理解为人大权力会继续增强，回归其应有的权力，其本身也有立法的解释权力，但是过去发挥得不够，要让其回归本位。“立改废释”体现系统思维，“立改废释并举”是说在立法过程中，立法、法律废止、法律修改和解释应当同时进行，并不是强调单纯某一项。法律的“立改废释”要顺应国家的需要，要及时回应社会的诉求，通过系统化满足国家治理体系和治理能力现代化的需求。

二、“革”是发展变迁的非常态

“革”是发展变迁的非常态。革命也好，改革也好，都只是在一个特定的历史时间段进行的重大的历史变革事件，这都不是社会发展变迁的常态。党的十八届四中全会中“革”的目的是建设。

“依法治国”是前所未有的新主题。我党作为执政60多年来首次在中央委员会全体会议上专门探讨法律、法律体系和依法治国问题。党的十八届四中全会以“依法治国”为议题，足见“法治”在当前中国至关重要的作用和举足轻重的分量。

1.司法改革是改革的突破口。

司法体制改革不仅是我国政治体制改革的重要组成部分，而且在某种意义上成了我国政治体制改革的突破口。

为保证司法公正，提升司法权威，《决定》不仅要求对司法活动的外部环境进行净化，禁止各级党政机关和领导干部干预司法活动；同时也要求对法院体系进行变革，探索设立跨行政区划的人民法院以及改革司法机关人财物管理体制，以维护司法活动的独立性；还着手改革法院内部工作机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，严格办案质量；积极推进民主司法、阳光司法，确保程序透明、公正及民众参与，维护司法活动的公信力。

将脆弱性mvul的变换周期记为interval，根据定义3，interval=min{Δti}.将该脆弱性的变换空间记为W，根据笛卡尔积定义，W=P1×P2×…×Pn，将W大小记为|W|，则|W|=|P1|·|P2|·…·|Pn|，其中|Pi|(1≤i≤n)为第i个属性的值域空间大小.

司法改革方面具体有五大创新之举。一是审判和执行分离；在最高人民法院设立巡回法庭，就重大问题，某个时期多发问题，派出巡回法庭审理，可以排除干扰。二是建立跨行政区域的法院和检察院，当然，并不是否定现有的省市区县法院、检察院设置，而是在某些领域探讨不按省级和市级来设置。三是有了跨行政区域的法院和巡回法庭，就减轻了最高人民法院在北京集中受理案件的压力，这样既方便了诉讼当事人，也保障了司法公正。四是建立检察机关提起公益诉讼制度，为了公共利益，比如环境污染、消费者权利受到损害，检察机关有权代表受损害的不特定的多数人向法院提起公益诉讼，增强对人民群众利益维护的强度和力度，体现司法为民的强效和长效。五是建立排除领导干部干预司法的制度，坚决防止公共权力执掌者对司法的干扰。具体包括不良记录制度、干预通报制度、责任追究制度、建立司法人员履责保护机制等制度和机制，以确保司法人员理直气壮、没有顾忌地依法抵制非法干预，防止法外因素对司法裁判的干扰。

2．良法善治是立法创新。

党的十八届四中全会第一次构建了中国特色社会主义立法体系和机制。其具体体现在党的领导、人大主导及科学立法、民主立法的机制。如，“增加有法治实践经验的专职常委比例” “依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”“依法赋予设区的市地方立法权”“探索委托第三方起草法律法规草案”等等。

党的十八届四中全会有针对性的明确了我国重点领域的立法及任务。如，关于市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的立法；关于编纂民法典的“立法”；关于社会主义民主政治的立法；关于推进反腐败国家立法；关于社会主义先进文化建设的立法，还特别提出“制定国家勋章和国家荣誉称号法、表彰有突出贡献的杰出人”。还有保障和改善民生、推进社会管理体制创新立法，特别提出了关于国家安全和保护生态环境的立法等，目的是通过这些立法把依法治国落到实处。

党的十八届四中全会还赋予设区的市地方立法权。《决定》指出，“完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。赋予设区的市地方立法的权力，有利于公民直接参与立法，赋予地方立法权更有利于其行使权利。这种立法权的扩大，对人民代表大会制度的具体化、实际的实施更有积极的意义。党的十八届四中全会明确提出，“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。这是在依法治国的战略高度体现依宪治国。

党的十八届四中全会提出，“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”，完善法律职业准入制度，“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。优秀律师和法学专家都有着较高的法律专业水平，也有大量的社会阅历和司法智慧，同时这些人也有较好的经济基础，不容易出现腐败问题。同时，要求立法工作者需要扎实的法学理论功底，并且要有一定程度的司法实践经验，律师和法学专家都会比较符合这两项条件，适合成为立法工作者，还会丰富立法工作者的知识结构，促进我国立法更加成熟和具有前瞻性。

3.依法行政是法治政府的创新。

第二，终身追责可促慎重决策。党的十八届四中全会提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，体现出重大决策有法可依、依法追责思路。只要是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错，那么不论时间和空间变化，不管经过了多少年，不论是现职还是已经退居二线，不管身处何地，都要对错误决策进行负责。这有利于促进领导干部依法行政、慎重决策。这条措施可谓切中时弊，以往我们的一些行政决策缺乏必要的程序规范，而且决策者本人对决策后果没有承担相应的责任，一些决策失误造成重大损失后，当时的决策者可能已退休，甚至异地升职，无人去追究责任。这造成决策者有恃无恐，不顾决策的法定程序。有了这条措施，重大决策的出台将会更加慎重、更加科学理性、更加符合民意。

第三，干部干预司法将被追究责任。党的十八届四中全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。此次全会对于司法体制改革做了新的重要部署，中心就是如何让司法机关能够独立行使职权。围绕这个中心提出了一系列的举措，比如说要建立领导干部干预司法通报和责任追究制度，干涉具体案件办理的官员留下一个记录，而且要进行通报。这一表述更加坚定明确地彰显了“法治高于人治”的理念，对官员干预司法的记录、通报到追责，这实际上形成了一个完整的追责线索，有利于保障司法公正。

第四，干部不依法办事将不被提拔重用。提高干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

第五，把法治建设纳入政绩考核。把法治建设成效纳入政绩考核体系是首开先例。党的十八届四中全会提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。” 这样会改变领导干部的政绩观和理政方式。这一举措进一步完善了我们党和国家领导干部的评价体系，是支撑依法治国的重要手段，有利于未来法治环境和观念的完善和确定。

第六，推行“负面清单”制度。“负面清单”现在成了一种管理模式。政府权力清单制度，包括“权力清单、责任清单和负面清单”。提出“三个清单”的其中一种意义在于，政府权力的边界、政府责任的具体承担、政府不可为的事项，这些以往不那么明确的界线，现在相对明确了。最后还要建立责任倒查机制，一旦出现了事故、发现了问题、造成了损失，一定要追根溯源，一查到底，体现了党中央用法治管好行政权力的决心。

第七，完善行政诉讼制度，加强司法权对行政权的制约，树立行政法权威。为完善行政诉讼制度，排除地方保护主义影响，强化对行政行为的司法审查，在《决定》中有多方面的举措，包括最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度；切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题；完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度等。这些内容在11月1日全国人大常委会审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中均得到较全面体现。

4.全民守法是法治教育的新要求。

“革”往往不是一人之力可为之的，而是整个社会作为推动的。党的十八届四中全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”为此，要把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，支持各类社会主体在社会治理中发挥积极作用，同时要建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。在法治理念上，强调树立全民的法治信仰，实现了从法律意识到全民守法再到法治信仰的升级。从20世纪80年代的提高全民法律意识、到党的十八大提出的“全民守法“，再到这次强调树立全民法治信仰，实现了根本性飞跃。

三、结语

“改”与“革”有着紧密的关系，“改”是发展变迁的常态，“革”是发展变迁的非常态。每一个国家，每一个时代，总是经常处在改的状态中，否则，社会就停滞不前进了。所以，改是经常存在的。而革则不然，革不能经常存在，一个社会不能经常处在革的状态中。

综上所述，改革不是改良，也不是革命，却同时具有两者的基本特征。笔者认为，“改”与“革”中的革不是传统意义上的“革命”，因为我国目前进行的是改革，是现存制度的自我调整、完善、净化，采取渐进的方式最终达到质变的目的，实现现行体制、制度的创新，包括物质层面与精神层面等多个层面，是探索中国特色社会主义道路的伟大实践，是中国改革开放的最伟大功绩。

〔责任编辑：郭 嘉〕

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1671-4741(2015)01-0020-05

广东省揭阳市委党校副教授，女)