农村土地流转制约因素障碍分析及综合治理

周茂春

临沧师范高等专科学校

农村土地流转制约因素障碍分析及综合治理

周茂春

临沧师范高等专科学校

加快土地流转，实现家庭承包经营与现代农业的有效对接，是转变农业发展方式、促进农村经济发展的重要举措。流转过程中农民的恋土情结、不规范的操作程序、失衡的收益分配、监管机制的缺失等制约因素阻碍着土地流转的进程。积极探索农村土地流转新模式，促进农村土地健康有序流转，使土地流转成为发展现代农业的“推进器”。

农村土地流转人口转移

土地作为农民的基本的生产要素，长期以来被限制在以家庭为单位的狭小范围。随着我国市场经济的发展，家庭承包经营下农户土地的分散、零散、小规模的家庭农业形式难以实现土地的规模化和集约化经营模式。农村土地的合理流转，对于实现土地的高效利用意义重大。所谓农村土地流转是指农户依法对其承包土地的经营权通过出让、租赁、互换、入股等形式转让给其他农户或其他经济组织而获取流转收益的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，促进农村经济发展、实现农业现代化建设的重要保障。

一、农村土地流转过程中的制约因素

1.农民的恋土情结滞租了农村土地流转进程

我国人多地少，土地是农民吃、穿、住等生活的主要来源，是农民赖以生存的“命根子”，同时土地也赋予了农民更多的保障功能。在当前农村社会养老保障机制尚不健全的情况下，多数农民没有非农以外的其他固定收入来源，他们的恋土情结深重。在经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业受激烈市场竞争影响导致经营环境不稳定，它们对吸纳缺少技能的农村剩余劳动力的扩张能力十分有限。因此，广大农民在没有寻找到稳定、可靠的生产替代土地收入来源之前，是不会轻易放弃土地使用权的。

2.不规范的操作程序阻碍了农村土地流转的健康发展

（1）流转随意性大。因农村信息流通不畅滞后，部分务工农户或经商农户凭相互之间日常交往程度将自己的小块土地通过口头协议形式随意将土地流转给邻居或者亲属，基本上不签订土地流转合同。在当前土地流转各项法律制度建设及宣传工作还比较滞后的情况下，多数地方农村土地流转处于散乱状态。还有一些农村干部和集体组织对土地流转工作不重视，疏于管理，认为是农户自己的事，这使得农村土地流转具有较大的随意性。

（2）政府强制流转。一些基层干部对土地经营权流转的必要性认识不足，工作缺乏主动性、超前性，缺乏必要的行政引导。为了尽快做出政绩，他们不顾农村土地流转的具体实际，采取强制性的诸如“规模经营”、“吸引投资”、“重点工程项目”等名目手段进行行政指令性占有，强制进行土地流转，强迫农民出让土地的承包权。

（3）流转程序操作不规范。在农村土地流转中，各地没有统一的管理模式，致使土地流转管理职责不明，存在着流转协议口头化、合同条款简单化、流转期限过度延长、流转价格无递增比例、权利和义务界定模糊等问题。大部分流转合同没有通过经管部门鉴证和备案，存在纠纷隐患。操作中一些受让单位先与村委会签订面积不确定的流转协议，然后村委会与农户补签流转合同或土地流转委托书，农户没有在土地流转过程中占主体地位，自身利益诉求难以真正表达出来。

3.收益配置失衡制约了农村流转的有序运行

（1）流转收益流失。一些农民为了既得利益，既不经过有关部门，也不经签订任何合同，承包人就把自己的承包所有权进行私下转让，因在转出、转入之间缺乏足够的信息联系，流转土地的转包费、租赁费不是通过市场机制形成而缺乏科学依据，造成农民流转收益损失。有的外来土地转入者在遇到农业风险经营失利时逃之夭夭，无法兑现应给农民的承包和补偿费用，导致农户土地流转收益流失。

（2）收益主体被变更

在土地流转的过程中，一些基层政府和集体经济组织往往忽视承包农户收益主体地位，将自己作为“委托代理人”的身份，与一些投机商合伙“圈地”。政府部门在推进土地经营权流转和保护农民利益对比上往往倾向于投资者的意愿，他们直接或间接地充当对农民引导和劝说角色，在利益的权衡上会自觉或不自觉地迁就了投资者的要求，致使享有土地直接使用权的农民在土地转让中农民没有真正成为土地使用权、处置权和收益权的主体，结果使农民土地流转收益减少或丧失。

（3）土地流转收益分配失衡。在土地征用的过程中，多数农民很难获得应有的流转收益。据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置费为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍。但实际情况是农民只能得到土地收益的5%～10%，村集体得到25-30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%。极低的补偿标准割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题。此外，流转过程中也出现一部分土地反复流转现象，农民的收益权得不到保障。

4.土地流转缺乏有效的监督机制

我国农村土地承包法规定，土地流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，在倡导农民土地流转经营的同时，亦强调乡镇政府主管部门对流转行为具有监管的职责。但由于负责土地流转工作的农经管理人员的缺位，土地流转出现放任自流、流转行为出现无人监管的趋势。各级政府为了更多地招商引资，借土地流转之名，大量占用耕地，改变农村土地农业用途，包括：未批先用、少批多占、以租代征等。据有关资料调查显示，一些地方政府没有出台规范土地流转正式文件，对土地流转程序进行监管的也只有30.71%，土地流转没有任何限制的比例高达18.49%，对土地流转用途进行限制的有22.89%。［1］土地流转监督机制的缺失，既破坏了耕地管理，影响新农村建设，还造成土地管理部门渎职犯罪，严重影响农村稳定发展。

二、农村土地流转综合治理的理性路径

1.加强宣传，提高土地流转效益认识

基层政府和村级干部在日常工作中要积极学习和大力宣传有关土地流转的政策法规（如《土地承包法》、地方政府土地流转规章制度等），指出推进土地流转并不改变土地承包关系，指导农民破除守旧的思想观念，主动克服“小富即安”的小农思想和狭隘的嫉妒心理。针对各自的农业结构调整，因地、因户制宜，积极主动地做好农户的土地流转工作，让有条件的农户按照依法、自愿、有偿、合理、有序流转的原则大胆参与土地流转。通过广泛的宣传，调动广大农民流转土地的积极性，推动农村土地向种植大户、科技示范户和龙头企业集中，最大限度提高土地利用率及产出率。

2.建立规范的农村土地流转管理程序

（1）规范土地流转服务管理。土地流转以基层政府农经管理机构为依托，组建乡镇土地流转服务中心和村级土地流转服务站，利用“数字乡村”网络平台，在电视、网络、广播、报刊等媒体上开辟信息专栏，发布农村流转地信息，提供流转地投资方向与市场分析，对土地流转实施有效管理和服务。

（2）发挥土地流转中介机构平台作用。在土地流转过程中，农户自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地承包经营权。乡级政府机构和村集体组织在土地流转中起中介服务作用，而不是代替和经营。由乡村组织起来的土地流转中介机构搭建起转出户和流转户之间的平台，以土地资源的质量、投资经营者的综合实力、流转的综合效益等为参考因素，以市场需求为导向，科学定价，尽可能多地维护农民在土地流转中的合法权益。

（3）建立健全的土地流转仲裁机构。农户在发生土地流转纠纷时，可通过建立乡村调解、县级仲裁、职责分明的调解仲裁机构。从而建立起公正的司法救济制度和裁决机制，对集体组织或农民提出的征地不合法、补偿不合理等问题，农民可以向司法裁决机构寻求救济，切实保护农民土地流转的合法权益。

（4）规范合理的土地流转收益分配。农村土地流转要在符合规划和用途管制前提下流转，实行与国有土地同等入市，同权同价。［2］对流转土地收益分配，应该本着民主协商、公平合理的原则，体现市场经济规律，逐步采用区片综合价，参照地区的综合年产值以及土地的地理位置，采用政府指导价，参照市场评估价，合理调整土地收入分配结构，确定科学合理的土地流转费补偿标准。最终使流转收益归农户所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。

3.加强农村土地流转监督机制建设

农村土地流转涉及多方利益，各地需切实加强领导，成立农村土地流转工作领导小组，明确职责。各相关部门依据相关法律法规，制定出符合当地实际的农村土地流转管理办法，具体负责本地农村土地流转各项工作。通过进一步健全土地流转管理制度，加强对农村土地流转的日常监管工作，如对土地流转程序的监督、对土地流转合同环节的监督、对土地流转行为的监督等。各级负责土地流转监管的农经管理部门对随意将农用土地改为非农用地的开发商和当地政府及其主办官员予以严厉的处罚，必要时报请公安机关介入。通过切实有效的土地流转约束监督机制，做好土地准入、协商、签订、调处等环节的工作，切实维护农民的切身利益。

4.有序推进土地流转剩余人口转移

对因土地流转而失地的农民要采取多种措施进行有效转移，提高他们获取各种收入的能力。一是加强对失地农民的职业教育和上岗技能培训。根据市场需求和农民需要对土地流出户农民开展多层次和多领域的“菜单式”或“订单式”免费技能培训，切实提高他们的生产技能和生存本领。二是鼓励农民自主创业。对土地流转中的失地农民要积极鼓励他们通过自主创业形式进入非农产业领域，对失地农民自主创业和农民工返乡创业者可通过各种优惠扶持政策（如办证、税收的减免等）为他们的创业之路奠基。三是扩大失地农民就业范围。通过发展壮大县域经济，切实加快县乡城市化进程，引导农村劳动力向二、三产业转移，实现农村部分剩余劳动力离土不离乡就业。四是推进户籍制度改革。改革时要把那种“有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属采取差别化落户政策逐步转为城镇居民”［3］，使他们在就业、居住、教育、社会保障等方面享有与城市居民的平等待遇。五是建立健全农村社会保障制度。稳步推进农村社会保障制度建设，继续推进农村合作医疗制度改革，逐步建立起个人与社会相结合的农村最低生活保障制度、农民救助制度、农民养老保障制度、失业帮助制度等保障机制，解决土地流转后从事农业和非农业职业的农民的后顾之忧，以巩固农村土地流转成果和土地规模经营的健康发展。

［1］中国农经信息网：陈洋.土地流转：勇于跳出现行经营模式［EB/OL］.http://www.caein.com/index.asp？NewsID= 67479&xAction=xReadNews

［2］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.中国青年报（第一版），2013-11-13.

［3］李克强.十二届全国人大二次会议作政府工作报告［N］.人民日报（第一版），2014-03-06.

［4］崔瑛.对云南省女土地流转问题的思考［J］.中国集体经济，2012（1）.

［5］王金龙.浅析制约农村土地流转的因素及对策［J］.吉林农业，2012（2）.

［6］李中.农村土地流转中应关注的几个问题［J］.经济纵横，2013（3）.

［7］杨群.农村土地流转的内涵与形成机理［J］.贵州农业科学，2013（6）.

［8］徐美银.土地功能偏好、保障模式与农村土地流转［J］.华南农业大学学报（社科版），2014（1）.

［9］李勇.农村土地流转制度创新参与主体行为研究［J］.农业经济问题，2014（2）.

｝本文系2014年云南省教育厅科学研究基金重点项目“农村山区土地制度改革低成本困境张力反思——以临沧永德县大雪山乡为例”（项目编号：2014Z163）阶段性成果