论大规模侵权赔偿基金的困境与出路

马利峰

论大规模侵权赔偿基金的困境与出路

马利峰

摘要：大规模侵权行为非常态侵权行为，我国侵权责任法对此未作专门规定。对于大规模侵权造成的损害和影响，责任保险和司法救济都存在较大的局限性。相对而言，建立大规模侵权赔偿基金是适应大规模侵权救济需要的最佳选择。提出了大规模侵权赔偿基金制度的基本框架。

关键词：大规模侵权；救济模式；损害赔偿制度；赔偿基金

关于大规模侵权事件受害人的救济问题，学界从保险制度、诉讼制度、基金制度等方面进行了广泛探讨。从现有经验来看，应对大规模侵权救济的最佳手段应当是建立大规模侵权赔偿基金制度。我国在2008年三鹿奶粉事件和2010年康菲石油事件发生后都尝试设立了赔偿基金，取得了一定成效。针对大规模侵权问题建立赔偿基金意义重大。为了充分发挥其积极作用，则需要完善有关法律制度，使赔偿基金制度化、规范化。

一、大规模侵权赔偿基金的多重价值

改造和完善侵权救济法律体系是一个缓慢的过程，可能付出昂贵的代价也不一定能够取得预期的法律效果。从受害人救济角度而言，建立赔偿基金是应对大规模侵权的不二选择。针对大规模侵权事件而建立损害赔偿基金，具有多重价值。

（1）和谐价值。大规模侵权事件发生后，必定存在大量损害赔偿的问题，仅仅依靠侵权行为人承担赔偿责任，极有可能引发赔偿事实不能的后果。比如三鹿奶粉事件，如果完全依靠企业来赔偿，那么大多数受害人可能连最基本的医药费都无法得到赔偿。设立大规模侵权赔偿基金的最大好处在于可以通过制度规则，实现对损害赔偿所需资金的统筹和支付，可以持续筹集资金，可以最大限度地按照有关规定满足受害人救济的需要。大规模侵权赔偿基金的和谐价值在于它具有社会稳定功能，因为损害赔偿有基金保障，受害人就可以选择安静地的等待能够预期的赔偿，而不会选择走上街头去表达诉求、走进政府去寻求公道。同时，设立赔偿基金也可以为企业创建一个相对稳定的赔偿机制，降低经营风险，进而有利于维护生产秩序和市场秩序。

（2）公平价值。大规模侵权事件发生后，往往涉及大量的受害人。这些受害人分布在不同省份或同一省份的不同地区，如果所有的赔偿诉求都要进入司法审判程序，则可能导致“同案不同判”的现象。大规模侵权赔偿基金制度可以将因果关系的确定标准客观化、统一化。事先制定或事后与受害人及其代表平等协商制定赔偿标准，然后统一适用。既考虑对不同受害人的平等对待，也关注到损害后果的个体差异，这对于维护社会公平、减少赔偿纠纷具有重要价值。

（3）效率价值。因果关系证明牵涉各种复杂因素，是司法实践中处理大规模侵权案件的一个难题。在大规模侵权损害事件发生后，对于受害人而言，到底谁是主要侵权人并不重要，重要的是使他们能够及时、有效地得到救济。大规模侵权赔偿基金在赔付的过程中对因果关系的认定，通常是将原因作为潜在性的加害行为整体来把握［1］。这种隔断的最大意义，在于可以减轻受害人的举证责任，降低索赔成本，提高赔偿效率。另外，大规模侵权赔偿基金作为一项独立的赔偿机制，也可避免法院反复受理同一或同质案件而造成司法资源浪费。

总体而言，大规模侵权赔偿基金符合社会公共政策需求，符合损害赔偿社会化趋势，应成为大规模侵权损害的主要救济途径。

二、大规模侵权损害赔偿的制度缺陷

大规模侵权是指基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，分别或同时造成大量受害人的人身和财产损害的侵权行为［2］。我国现有的侵权救济法律制度，在实体法和程序法的设计上都缺乏有效应对大规模侵权行为的规定。侵权责任法中的一般规定可以在大规模侵权的责任认定、损害赔偿方式等方面加以适用，但面对某些因果关系难以证明的大规模侵权案件，若坚持采取司法救济途径，法院会因为难以确定因果关系而陷入司法困境。大规模侵权行为有时涉及多个侵权行为人，这些行为人会不断地被拖入诉讼中，导致其经营受到阻碍进而影响偿付能力。由于大规模侵权行为的复杂性，论证损害结果和侵权行为之间存在因果关系，往往相当困难。对加害人的确定，对多个加害人之间的责任分配，对损害结果的严重程度的判定等，都需要通过繁复的举证程序。

大规模侵权损害赔偿案件的司法程序繁琐，时间成本特高。为维护社会稳定，抚慰受害人，当大规模侵权事件发生后，我国主要采取政府主导模式，由政府出面协调赔偿事宜。如2008年三鹿奶粉事件爆发后，政府及时出台了患儿免费筛查和治疗方案。政府主导大规模侵权损害救济模式，救济效率上可得到最大化的提升，但是让整个社会的纳税人为大规模侵权行为人买单的做法却有违公平正义原则。政府的过早介入，本质上也是一种“越位”行为［3］，不符合法治精神。

大规模侵权发生后，通过责任保险的途径也有可能实现对所有受害人的救济。责任保险作为一种分担风险、弥补损失的工具，将事故损害赔偿的风险由加害人移转至保险公司，提高了被保险人损害赔偿的能力。责任保险对于其承保范围内并符合条件的保险责任事故可事先赔付，使受害人可以较为便捷地获得赔偿。但是，我国的保险业发展滞后，险种还不足以覆盖到某些侵权领域。最为重要的是责任保险具有依附性，这使得它在发生大规模侵权后不能独当一面。保险公司在赔付前需要明确侵权责任，这就又得涉及大规模侵权的归责问题。此外，责任保险以风险计算为基础，而大规模侵权事件的风险难以预估且赔偿额巨大，保险行业的商业性质会使其提高保费甚至可能拒绝承保。

从表面上看，目前为大规模侵权损害提供了多种救济路径选择，但实际上现有的损害赔偿制度却存在许多缺陷，难以应对大规模、社会化的侵权损害赔偿需要。

三、大规模侵权赔偿基金的制度构建

针对大规模侵权损害采用赔偿基金救济模式，符合社会发展需要，有助于提升国家处理大规模侵权事件的能力。为此，需要结合大规模侵权的特点完善侵权责任法律体系，构建符合中国国情的大规模侵权赔偿基金制度。我国早在1999年的《海洋环境保护法》中就已经专门提出建立油污损害赔偿基金制度。2012年财政部、交通运输部发布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，这是我国侵权损害赔偿基金化的一次立法尝试，对大规模侵权赔偿基金制度的构建具有重要借鉴意义。

（一）赔偿基金的适用范围

大规模侵权赔偿基金只赔偿因大规模侵权而受到人身损害的赔偿［4］。大规模侵权行为既有可能发生在一般侵权行为中，也可能发生在特殊侵权行为中，因此并非所有大规模侵权损害都需要通过赔偿基金救助。比如部分事件因果关系明确，可以通过侵权诉讼的民事程序途径解决，就不需要通过大规模侵权赔偿基金制度救济。已建立责任保险的，责任认定无问题，具备足够偿还能力，也不需要借助赔偿基金来救济。一些损害规模较大、受害人群较广、责任认定较为困难（如因果关系不清晰）的侵权事件，通过诉讼和责任保险难以实现及时救济时，大规模侵权损害赔偿基金救济模式就可发挥重要作用。

（二）赔偿基金的设立方式

国外大规模侵权赔偿基金的设立方式，主要有政府主导型和司法主导型2种，由行政机关或者司法机关承担赔偿基金的主管及审查职能。根据我国的国情及司法制度，大规模侵权赔偿基金由政府主导设立较为适宜。在我国政府管理和掌控着丰富的社会资源，可以集中调动和统一协调。政府已经成功处理处过三鹿奶粉等大规模侵权事件，积累了较为丰富的经验。《突发事件应对法》规定，突发事件以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。因此，大规模侵权赔偿基金应该由政府主导建立。此外，可以在国务院及省级政府层面成立大规模侵权赔偿基金指导委员会，作为决策及主管机构［4］。

借鉴国外大规模侵权赔偿基金的类型，可分别设立大规模侵权专项赔偿基金和大规模侵权应急性赔偿基金。大规模侵权专项赔偿基金是针对产品责任领域、环境污染责任领域等事故多发领域设立的专门基金。国外已有设立专项赔偿基金做法。美国有疫苗损害赔偿基金，台湾地区有药害救济赔偿基金，日本有药品损害救济基金。我国的船舶油污损害赔偿基金，其实就属于专项赔偿基金范畴。专项赔偿基金具有预设性，针对特定领域的行业或行业产品对人与自然可能造成损害的潜在风险，预先设计损害赔偿的方案及标准。专项赔偿基金主要针对某一事故多发的领域而不是某一事件，更具体系性，可反复适用，提高救济效率，保证救济结果的公平和公正。总结建立船舶油污损害赔偿基金的经验，可以在相关法律法规中增加“建立相关损害赔偿基金制度”的规定，再授权相关行业的主管行政机关制定更为具体的实施细则。

大规模侵权应急性赔偿基金是在大规模侵权事件发生之后临时组建的损害赔偿基金。大规模侵权事件具有突发性与不可预测性，专项赔偿基金所能够涵盖的领域相对有限。应急性赔偿基金是在大规模侵权发生之后成立，负责赔偿基金的筹资和赔偿基金的支付。美国在“9·11”事件之后，国会及时通过了《航空运输安全与系统稳定法》，并根据该法案及时设立了“9·11”受害者补偿基金，赔付事件中的受害人的人身、财产以及精神损害赔偿在内的各种损害。我国在三鹿奶粉事件发生后，中国乳业协会牵头成立的基金就属于应急性赔偿基金。相对而言，应急性赔偿基金更有针对性，其存续时间应根据损害赔付的进度需要而确定。

（三）赔偿基金的出资主体

大规模侵权专项赔偿基金与应急性赔偿基金性质不同，资金来源也应有所不同。

大规模侵权专项赔偿基金具有预防未来风险的功能，其资金主要来源是相关产业中可能造成风险的主体，按照一定的比例与规则收取。例如船舶油污损害赔偿基金，由海事管理机构向货物所有人或其代理人以每吨油类物质0.3元的标准征收。大规模侵权专项赔偿基金的其他来源还有基金的利息、滞纳金、财政拨款、社会捐助及其他相关收入。专项赔偿基金保留向侵权人追偿的权利，在赔偿或者补偿范围内，可以代位行使被侵权方向相关损害责任人请求赔偿的权利。

大规模侵权应急性赔偿基金设立于侵权事件发生之后，其资金主要来源是侵权行为人的赔偿款项，其中可以包括惩罚性赔偿；其他来源有政府拨款、企业捐助等。

（四）赔偿基金的管理模式

大规模侵权赔偿基金的筹资与支付涉及许多专业性问题，需要具备相关专业知识及实践经验的管理机构或管理人来运作。赔偿基金委员会在业务上进行宏观指导与监督，赔偿基金的运作委托给基金管理机构或基金管理人。这样，一方面可以利用管理方的专业优势（如在法律、财务及管理方面的专业知识）更好地进行赔付工作；另一方面可以节省管理经营成本，尤其是对短期存续的损害赔偿基金而言可以避免内设专门的管理机构。

专业性是对受托基金管理机构或管理人的基本要求。其次，受托基金管理机构或管理人应当是与赔偿基金没有利益冲突的独立的第三方。另外，选聘基金管理方的程序必须公开，接受主管部门与社会监督。确定基金委托管理机构或管理人之后，赔偿基金委员会应当与其签署基金管理委托协议，明确基金管理方的职责、基金管理的期限以及违约责任等事项。

（五）赔偿基金的使用方式

大规模侵权赔偿基金应当是一种诉讼替代型的侵权救济模式，可以使受害人获得跟诉讼方式大致相当的赔偿数额。赔偿标准的确定是赔偿基金能否在大规模侵权救济中独当一面的关键。如果大部分受害人对赔偿标准都持有异议而不愿接受，仍去寻求诉讼救济，那么赔偿基金就失去了其设立的意义。大规模侵权赔偿基金的管理者必须进行专业的分析，对当下和未来的损害进行衡量，确立一个适当的公平、科学的赔偿标准，必要时应当组织听证。受害人根据要求进行申请并提供相关证据，由基金管理方判定申请人的适格情况和合理的赔偿数额，然后发放赔偿金。一般情况下，受害人如果接受基金化赔偿方案后，不能再通过诉讼途径获取任何赔偿。

（六）赔偿基金的保值增值

大规模侵权赔偿基金建立后，基金的管理机构负有使基金保值和增值的义务。在赔偿基金没有支付需求的时候，基金管理方应当将基金的一部分用于购买国债或投资国家基础设施建设等。但是，对基金的投资运作必须确保基金资金的保值和增值。

四、结语

工业社会的发展在给人们带来丰富物质的同时也带来了风险，大规模侵权事件的爆发正是由于工业文明造成的。大规模侵权事件的发生有其偶然性，而偶然性中蕴藏中必然性。我国现行侵权责任法未将大规模侵权行为作为常态侵权责任形态加以规定，所以现行侵权救济制度对大规模侵权损害的救济显得杯水车薪。因此建立大规模侵权赔偿基金制度，对于完善我国侵权责任法律体系具有重要的意义。

参考文献：

［1］渠涛.从损害赔偿走向社会保障性救济：加藤雅信教授对侵权行法的构想［G］//梁慧星.民商法论丛：第2卷.北京：法律出版社，1994：296.

［2］朱岩.大规模侵权的实体法问题初探［J］.法律适用，2006 （10）.

［3］胡卫萍.社会转型中的大规模侵权及其责任承担机制研究［M］.北京：中国检察出版社，2012：74.

［4］张新宝，岳业鹏.大规模侵权损害赔偿基金：基本原理与制度构建［J］.法律科学（西北政法大学学报），2012（1）.

（编辑：米盛）

中图分类号：D923.7

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）11-0023-03

作者简介：马利峰（1985-），男，硕士，杭州师范大学（浙江杭州311121）沈钧儒法学院讲师，研究方向为民商法学。

收稿日期：2015-07-18

基金项目：2012年杭州市哲学社会科学规划课题“大规模侵权损害赔偿基金研究”（B12FX05Q）。