2014年中国法院改革综述

张步洪

（最高人民检察院，北京 100726）

2014年中国法院改革综述

张步洪

（最高人民检察院，北京 100726）

全面回顾2014年国家在法院改革方面采取的诸多可适用、可使用的制度性举措，解读相关改革方案的主要内容，对全国试点省市的改革方案进行对比分析，包括法院管理制度改革第一批综合试点，建立与行政区划适当分离的司法管理制度，保障人民群众参与司法审判，加强人权司法保障，深化司法审判制度改革等内容。

法院；管理制度；司法改革；司法审判

党的十八届三中全会、四中全会先后出台了一系列旨在保障法院依法独立公正行使审判权、促进司法公正、提高司法公信力的改革举措。2014年，三中全会提出的改革举措有序推进，四中全会提出的改革举措谋划启动。中央政法委强化了对改革的统筹谋划、统一部署。最高法院按照中央要求统筹三中、四中全会各项改革举措，确保协调推进，①2014年7月9日，最高法院在全国高院院长座谈会期间召开新闻发布会，通报了《人民法院第四个五年改革纲要（2014～2018）》的总体思路和主要内容。地方法院积极跟进落实。本文基于公共媒体公开报道披露的有关信息，就2014年国家在法院改革方面采取的可适用、可使用的制度性举措择要介绍如下。

一、推动法院管理制度改革第一批综合试点

经中央同意，中央政法委决定就司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、地方法院检察院人财物统一管理4项改革，选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进改革积累经验。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》。

根据三中全会、四中全会精神以及《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，以下规则在各省市试点方案都有体现：（1）将法院工作人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员，其中司法辅助人员包括法官助理、书记员、司法警察等。对法官实行有别于普通公务员的管理制度，突出法官的办案主体资格。（2）建立法官员额制，根据各地区案件数量等因素确定法官人数，把高素质人才充实到办案一线。（3）完善法官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。（4）完善办案责任制，突出法官、合议庭在办案中的主体地位，改革审判委员会制度，明确法官、合议庭在办案中的权力和责任，对所办案件终身负责，加大司法公开力度，强化监督制约机制，严格错案责任追究。（5）健全与司法责任相适应的职业保障制度，法官薪俸高于普通公务员。（6）推动省以下地方法院人财物统一管理，对人的管理主要是建立法官统一由省提名、管理并按照法定程序任免的机制；对财物的统一管理，主要是建立地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制，地方各级法院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公办案提供必要的物质保障。①《坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人》，《人民法院报》2014年6月16日第1版。李林、熊秋红：《积极稳妥有序推进司法体制改革试点》，载于《求是》2014年第16期。其中，实行法官、检察官员额制的改革举措受到学界高度评价。季卫东教授在接受采访时表示，上海司法改革方案的最大亮点在于法官、检察官的“员额制”。只有当法官、检察官的人数减少到现有规模的1/3时，专业化、精英化之类的改革举措才能落实，对办案责任的追究才不至于无的放矢，司法人员必要而充分的身份保障和待遇才能提高。

7月12日，上海市召开全市司法改革先行试点部署会。7月31日，上海市司法改革试点推进小组第二次会议审议通过《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》。上海法院改革试点内容包括：（1）法官、司法辅助人员、司法行政人员的比例分别为33%、52%和15%，确保85%的人力资源直接投入办案一线。法院的各级领导都应当担任主审法官亲自参加办案。②此前，一些地方法院已经开始着手推动院长、庭长办案。例如，2014年3月广东省高级法院下发《审判委员会委员参加合议庭审理案件的若干规定（试行）》，从2014年起，该院审判委员会委员每年须承办1到2件案件，担任审判长审理2到3件案件；何娟、王芳：《广东高院规范审委会委员办案》，《人民法院报》2014年3月29日第1版。8月，陕西省高级法院制发《全省法院院长、庭长办理案件的意见》，要求各级法院院长、副院长、庭长、副庭长切实履行审判职责，办理重大、疑难、复杂和新类型案件；全程参与庭审（听证）、询问、调解、合议；注意总结审判工作经验，规范指导审判工作，并将院庭长办案情况纳入对其本人及所在法院、部门的工作考核。按照要求，各级法院院庭长不仅要参加合议庭办理案件，还要作为承办人承办一定数量的案件；贾明会等：《陕西高院出台院庭长办案新规》，《人民法院报》2014年8月23日第1版。（2）通过推行主审法官、合议庭办案责任制，减少行政化干预。减少审批层级，将案件决定权真正落实到每一个独任法官、合议庭、审判委员会。（3）探索建立法院办案人员权力清单制度，明确法院院长与办案人员的权力与责任，做到权责相符。（4）强化职业保障机制，法官薪酬标准将与法官等级挂钩，在现有基础上适度增加。法官将建立一套有别于公务员的薪酬制度，凡是享受法官待遇的，均要求在司法一线办案。女法官可以延迟5年至60周岁领取养老金。（5）组建由各部门和专家组成的四合一的法官、检察官遴选、惩戒委员会。③12月13日，上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会成立。上海法官、检察官遴选（惩戒）委员会的职能主要包括：一是遴选，即根据缺额情况，从法官助理、检察官助理中遴选法官、检察官，提出建议名单；或从律师、学者等法律职业人才中公开选任法官、检察官；二是择优选升；三是对严重违纪行为提出惩戒意见，并可在一定范围内对违纪法官、检察官予以公开谴责。法官主要从法官助理中择优选任。也可通过考试，从优秀律师和法律学者等专业法律人才中公开选拔或者调任。（6）将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理。

总起来看，上海试点方案为六省起草试点方案提供了一个重要范本。同时，直辖市和省虽然都实行审判机关三级设置，但其机构规格、与党政机关的对应关系不同。改革之前，上海市高级法院、海南省高级法院在对下干部管理中的权重大于其他省高级法院的管理权限。

11月18日，中央政法委批准了广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等六省分别报送的司法体制改革试点方案。与上海试点方案相比，六省的改革方案有以下变化：（1）遴选委员会和惩戒委员会分设；（2）法官员额比例计算方法和比例略有调整，以政法专项编制为基数，通过3～5年过渡达到法官、司法辅助人员、司法行政人员分别占编制总数的39%、46%、15%的员额控制目标。同时，六省的试点方案都选择了一些适合省级机关统一管理的过渡期司法人事管理政策，力争既体现统一管理的要求，又突出重点。例如，实行法官由省统一组织遴选并按法定程序任免、全省法院系统机构编制统一由省机构编制部门归口管理；中级、县级法院院长由省级党委（党委组织部）管理。

广东试点方案结合当地实际采取了一些创新举措。（1）在完善司法责任制方面，主审法官对其独任审理的案件自行签发裁判文书，承担办案责任，院长、庭长原则上不再签发本人未参加审理案件的裁判文书。（2）严格法官、检察官选任条件。为广泛吸收专业人士参与，将遴选委委员分为常任委员和非常任委员，常任委员由省级人大有关部门、组织人事、党委政法委、省法院、省检察院等单位代表组成，非常任委员由有专业背景、经验丰富的人大代表、政协委员、律师、法学学者等人员组成。（3）建立以法官等级定待遇的制度，明确各职务等级所对应的薪级，建立各地区法官职业津贴计发比例与办案数量、质量挂钩的绩效考核机制，根据经济发展、财政收入、物价增长等因素，建立津补贴正常增长机制。①涂峰、粤政宣：《广东司法体制改革试点正式启动》，《南方都市报》2014年11月28日。毛一竹：《广东启动司法体制改革试点》，《人民法院报》2014年11月29日。

湖北试点方案的最大特色是向基层倾斜、向司法一线倾斜。通过政策导向，优化司法资源配置，解决法院系统“头重脚轻”的问题。待遇上垫高“地板”，岗位津贴向基层一线倾斜，努力提高基层法官经济待遇，确保办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平；等次上抬高“天花板”，规定基层院法官员额比和选升名额占比明显高于高级、中级法院；保障上解除后顾之忧，规定基层法院经费保障“保底就高”，并随着经济发展稳步增长。②杨展飞：《湖北公布司法体制改革试点方案》，《法制日报》2014年12月16日。同时，湖北在司法改革综合试点方案中结合推行主审法官和合议庭办案责任制，改革审判委员会制度，限缩其讨论案件的范围，并通过观看庭审录像、展示证据、查阅案卷等方式增强审委会讨论案件的亲历性。③付文：《湖北司法体制改革试点方案公布实施》，《人民日报》2014年12月17日。

二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

三中全会提出：探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。四中全会提出，最高法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

（一）探索设立知识产权法院

6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于设立知识产权法院的方案》。④对于设立知识产权法院，学界和实务部门具有高度共识;张娜：《设立知识产权法院十分必要——设立知识产权法院工作座谈会发言综述》，《人民法院报》2014年8月27日第5版。国家决定设立知识产权法院之后，学者们关注的主要问题是：知识产权法院的专门法院属性与专属管辖职能,知识产权的法律属性，适应知识产权审判业务特点设立技术审查官制度、专家咨询制度,司法判决的国际话语权;参阅《人民法院报》2014年9月3日第5版、第8版文章：吴汉东：《知识产权法院的专门法院属性与专属管辖职能》；刘春田：《知识产权法院的职责与使命》；郑胜利：《建立知识产权法院的几点思考》。8月31日，全国人大常委会审议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。《决定》主要内容包括：（1）关于案件管辖，知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的一审知识产权民事和行政案件。不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的一审知识产权授权确权行政案件，由北京知识产权法院管辖。知识产权法院对前述规定的案件实行跨区域管辖。在知识产权法院设立的3年内，可以先在所在省（直辖市）实行跨区域管辖。（2）关于级别管辖。知识产权法院所在市的基层法院一审的著作权、商标权等知识产权民事和行政判决、裁定的上诉案件，由知识产权法院审理。知识产权法院一审判决、裁定的上诉案件，由知识产权法院所在地的高级法院审理。知识产权法院审判工作受最高法院和所在地的高级法院监督。（3）关于法官任免。知识产权法院院长由所在地的市人大常委会主任会议提请本级人大常委会任免。知识产权法院的副院长、庭长、审判员和审判委员会委员，由知识产权法院院长提请所在地的市人大常委会任免。知识产权法院对所在地的市人大常委会负责并报告工作。

10月27日，最高法院公布《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》。其主要内容包括：（1）进一步明确了知识产权法院与辖区内基层法院、同级法院以及所在地高级法院的关系。（2）在全国人大常委会授权决定的基础上，增加计算机软件知识产权民事和行政案件、涉及驰名商标认定的民事案件作为知识产权法院的管辖范围，知识产权法院对其法定管辖范围内的案件实行跨区域管辖。（3）细化了北京知识产权法院专属管辖的第一审授权确权案件范围，主要包括：不服国务院部门授权确权类裁定或者决定的知识产权授权确权类行政案件；与知识产权强制许可有关的行政案件；与知识产权授权确权有关的其他行政行为引发的行政案件。

10月28日，最高法院印发《知识产权法院法官选任工作指导意见（试行）》。

11月6日，北京知识产权法院正式履职。12月16日，广州知识产权法院正式揭牌。①11月19日，广州知识产权法院法官遴选委员会正式成立，抽签产生了首次法官遴选委员会。首次遴选委员会由9名委员组成，分别来自法官、学者、律师和知识产权专家等4个界别，负责广州知识产权法院首批十名主审法官的选任工作。遴选委员会全体委员一致通过了《广州知识产权法院遴选委员会章程》。依据章程规定，遴选委员会主任从装有全部委员名单的封闭票箱中依次抽取，最终产生由8名非常任委员与主任委员一同组成首次法官遴选委员会。负责首批主审法官遴选的委员由主任委员从广东法官协会、律师协会、法学会、知识产权研究会共同推荐的24名非常任委员库中随机抽签产生。首次法官遴选委员会于11月21日对参选人员进行考试并择优确定遴选推荐名单，提交组织人事部门考察。12月28日，上海知识产权法院成立，与依托上海铁路运输中级法院设立的上海市第三中级法院合署办公，实行“三块牌子一个机构”。

（二）探索设立跨行政区划法院

12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。②会议指出，探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。这项改革试点涉及司法管理体制、司法权力运行机制等深层次问题。试点方案先在基础扎实、需求迫切的地方开展试点。这是新生事物，新开门面要站在高起点上，有整体性考虑和系统性设计，创造可复制、可推广的机制制度。

北京市第四中级法院管辖范围以本市区县人民政府为被告的行政案件；上海市第三中级法院管辖范围以市级人民政府为被告的一审行政案件，以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件（不包括知识产权行政案件）；按照级别管辖标准，应由本市中级法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外涉港澳台的商事案件；跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；北京市检察院四分院提起公诉的案件；市高级法院指定管辖的其它特殊案件；铁路运输中级法院原管辖的刑事、民事案件。（仍然以北京铁路运输中级法院名义）上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件；上级法院指定管辖的其他案件。原由铁路中院受理的刑事、民事案件。（仍然以上海铁路运输中级法院名义）以上海知识产权法院名义依法审理知识产权民事和行政案件。

12月28日，跨行政区划管辖案件的上海市第三中级法院依托上海铁路运输中级法院挂牌成立。上海市高级法院发布《关于上海市第三中级人民法院履职的公告》，大致确定了上海第三中级法院的管辖范围。

12月30日，跨行政区划管辖案件的北京市第四中级法院依托北京铁路运输中级法院挂牌成立，其管辖范围与上海第三中级法院的管辖范围不尽相同。见上表：

此外，海南拟对现有行政区划法院进行改造以实现跨行政区划管辖，这或许是实现司法去行政化更为经济的路径。12月中旬，海南省委向媒体披露，作为全国司法体制改革试点省份之一，海南正在探索与行政区划适当分离的司法管辖制度改革。海南省委主要负责人在省委六届七次全会上表示，海口市、三亚市承担了全省36%和17%的司法案件，年人均办案150件左右，而五指山市、保亭县等地法官年人均办案50件左右。海南探索实行与行政区划适当分离的司法管辖制度，既是为了解决海南司法资源配置不均衡的问题，也是为了有效防止当地干部干预司法，防止出现关系案、人情案。①《海南探索司法管辖制度改革，与行政区划适当分离》，《中国改革报》2014年12月18日。

（三）最高法院设立巡回法庭

12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。会议指出，最高法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼。

12月29日，最高法院新闻发言人表示，最高法院两个巡回法庭将于2015年年初受理、审理案件。根据中央批准的试点方案，最高法院第一巡回法庭设在广东省深圳市，最高法院第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市。②《最高人民法院巡回法庭分别设在深圳沈阳》，《人民法院报》2014年12月30日。据介绍，巡回法庭相当于最高法院的派出机构，在审级上等同于最高法院，判决效力等同于最高法院的判决，均为终审判决。巡回法庭的法官来自最高法院，由最高法院各业务庭选派，按一定的时间轮流派驻巡回法庭。③2015年1月28日，最高法院第一巡回法庭在广东省深圳市挂牌，巡回区为广东、广西、海南三省区；1月31日，最高法院第二巡回法庭在辽宁省沈阳市挂牌，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。

三、保障人民群众参与司法审判

（一）完善人民陪审员制度

四中全会提出，“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审员制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”

2014年8月，天津市高级法院正式启用“天津法院人民陪审员信息管理系统”软件。该管理系统的研发和投入使用，对于实现人民陪审员均衡参审，保障人民陪审员陪审权利具有重要作用。据报道，该管理系统涵盖了全市法院人民陪审员人事信息管理和陪审案件过程的各个环节。将人民陪审员的选任、管理、培训、考核和参审案件等信息全部纳入系统，以实现层级式、全方位、动态化的管理。该系统与法院综合信息系统案件审理模块对接，由具体承办人随机抽取参审案件的人民陪审员，运用微信互动平台，发送陪审案件开庭日期及相关准备事项，自动进行全程信息记录，可以有效防止陪审“专业户”的产生。④张晓敏、饶作辉：《实现均衡参审，保障陪审权利——天津法院启用人民陪审员信息管理系统》，《人民法院报》2014年8月18日。

12月4日，最高法院发布《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》（法发〔2014〕21号），明确规定：“落实人民陪审员倍增计划，结合人民法庭工作特点，扩大基层群众入选比例，扩大参审案件范围。规范人民陪审员参与审理案件的确定方式和流程，认真落实‘随机抽取’原则，改变长期驻庭做法。强化人民陪审员岗前和任职培训，提高履职能力。积极探索实行人民陪审员仅参与审理事实认定问题的机制和办法。建立经费保障标准定期调整机制，及时足额发放人民陪审员的交通、误工等补助费用。”①此前，2013年5月，全国法院人民陪审工作电视电话会上提出实施人民陪审员倍增计划，确立2年内实现人民陪审员数量翻一番的基本目标，力争将全国法院人民陪审员数量增至20万人左右。同时要求不断提高人民陪审员的代表性和广泛性，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的2/3。三中全会提出，广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

（二）推行审判案件信息公开

三中全会提出：“推进审判公开……，录制并保留全程庭审资料。”四中全会提出，“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开……，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加大法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”

9月，最高法院开通12368诉讼服务热线。当事人、诉讼代理人在工作时间拨打12368，可以查询案件是否受理、合议庭组成人员、开庭时间、案件办理进度、办理结果等信息，也可以咨询诉讼程序性问题，还可以通过自助系统实现24小时案件信息的查询。12368还向社会公众提供诉讼引导的自助查询及人工咨询服务。

11月13日，最高法院正式开通中国审判流程信息公开网，加上之前已经开通的裁判文书公开平台、执行信息公开平台，三大平台初步形成。周强院长要求，各级法院要坚持“公开为原则、不公开为例外”的原则，将案件的审判流程信息、法院的工作情况和公共信息等及时公开；要及时向当事人及诉讼代理人、社会公众发布有关信息，方便他们有效行使诉讼权利，为社会公众提供便利的诉讼指引；要通过审判流程信息公开平台把形成裁判的全过程展现在社会公众和案件当事人面前，使司法过程更加透明，真正做到让暗箱操作没有空间，让司法腐败无处藏身；要针对不同群体的实际需求，利用网站、电子触摸屏、手机短信、手机APP、官方微信、电话语音系统等多种渠道，使社会公众、当事人及诉讼代理人能够便捷查询相关信息，充分体现司法为民的工作理念。②罗书臻：《中国审判流程信息公开网正式开通》，《人民法院报》2014年11月14日。

（三）打造社会公众参与司法新平台

1月1日，最高法院官方网站（www.court.gov.cn）正式开通全国人大代表、全国政协委员网络沟通平台，以广泛听取并及时反馈全国人大代表、全国政协委员意见和建议，为全国人大代表依法履职和全国政协委员参政议政创造条件。

2月21日，最高法院官网、中国法院网“给大法官留言”栏目正式开通。“给大法官留言”栏目中，全国各高级法院院长拥有专用账号。通过网民留言，各高院院长可以直观掌握辖区内人民群众对法院审判工作和队伍建设反映的情况，减少周转环节，确保当事人反映的问题尽快得到解决。③张先明：《最高法院官网中国法院网开通“给大法官留言”栏目》，《人民法院报》2014年2月22日。

四中全会提出，“坚持人民司法为人民，依靠人民 推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。”这一举措有待将来通过修改法律或者制定司法解释予以落实。

四、加强人权司法保障

（一）采取多种措施解决执行难

四中全会提出，“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。”

11月27日，北京市朝阳区法院执行一庭法官成功利用最高法院执行网络查控系统所回馈的信息，对一被执行人外地银行账户进行司法扣划。这是全国首例利用这一系统成功采取异地银行扣划强制措施。①罗书臻：《最高法院执行网络查控系统实现首例异地扣划》，《人民法院报》2014年11月30日。

12月8日，中国人民银行征信中心与最高法院、环境保护部、国家税务总局等8家机构签订信息采集合作备忘，彼此实现在信息数据方面的互联互通。这意味着“老赖”、环保“黑户”、偷税漏税企业等将进入银行“黑名单”，并难以从银行贷款融资。②姜琳，刘铮：《央行征信中心与最高法院等八机构互联互通信息》，《人民法院报》2014年12月10日。

12月9日，中国证监会与最高法院联合发布《关于加强信用信息共享及司法协助机制建设的通知》。据此，中国证监会将与最高法院实现全国法院执行案件信息管理系统和资本市场诚信数据库的信用信息共享；各试点法院借助网络查控专线可以对执行案件中被执行人证券账户通过中国证券登记结算有限责任公司直接依法实施查控措施。

12月24日，最高法院执行指挥办公室正式挂牌，执行指挥系统正式开通。最高法院执行指挥系统汇总了全国法院所有已结和在办的执行案件信息，上级法院和领导可以随时查看辖区法院或所属执行人员的执行工作情况。通过执行指挥系统推行“管案、管事、管人”相结合的工作模式，落实上级法院对执行工作“统一管理、统一协调、统一指挥”的执行新体制，最大限度地提高执行效率，规范执行行为。通过执行指挥系统，运用信息技术手段，强化案件节点控制，对主要执行环节纳入排期管理，强化流程监督；通过执行指挥系统对下级法院行使管理职能，能够最大限度地减少人为、主观因素对案件的干扰，实现对执行人员和执行案件及时有效的监督管理，有效防范和杜绝“关系案、人情案、金钱案”。最高法院执行指挥系统开通后，各级法院执行人员足不出户，点击鼠标，就可以实现对被执行人在全国范围财产的查控。③罗书臻：《驶入“快车道” 破解执行困局——最高人民法院执行信息化建设巡礼》，《人民法院报》2014年12月25日。

（二）推动诉访分离，落实终审和诉讼终结制度

2月28日，最高法院开通“网上申诉信访平台”。该平台主要受理应由最高法院依法处理的案件，包括当事人对刑事、行政、国家赔偿案件的生效判决、裁定、决定不服，已向高级法院提出申诉，且高级法院已作出书面复查(审查)或再审结论的案件，以及请求督促执行法院尽快执行的、请求纠正执行行为的申诉信访案件。符合最高法院受理条件的案件当事人，只需在该平台上注册，就可按照系统提示填写申诉信访信息，同时提交相应材料，完成网上申诉信访登记。登记成功后，当事人可随时随地查询申诉信访办理进程和反馈结果。④张先明：《最高法院网上申诉信访平台正式开通》，《人民法院报》2014年3月1日。3月，最高法院办公厅印发《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，提出改革涉诉信访工作机制，切实把涉诉信访问题解决纳入法治轨道。⑤张景义：《依法扎实推进涉诉信访改革——专访最高法院涉诉信访机构负责人》，《人民法院报》2014年3月20日。

为进一步拓宽申诉信访渠道，减轻人民群众负担，降低涉诉信访社会成本，根据中办、国办《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，最高法院于4月16日印发《最高人民法院远程视频接访规则》。5月30日，最高法院远程视频接访系统正式开通。除个别地处偏远不具备条件的外，全国可以网络联通的3411家高、中、基层法院有3300余家实现了与该系统的互联互通。⑥罗书臻：《最高人民法院开通远程视频接访系统》，《人民法院报》2014年5月31日。

7月，中央政法委印发《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》，以解决诉讼入口不顺、法律程序“空转”、信访出口不畅等突出问题。①骆惠华：《中央政法委印发涉法涉诉信访改革配套文件》，《人民法院报》2014年9月12日。四中全会提出，“实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”

此外，为加强人权司法保障，中央政法委、财政部、最高法院、高检院、公安部、司法部于2014年元月印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得赔偿，造成当事人生活困难的，及时给予司法救助，解决好法度之外、情理之中的问题。中央全面深化改革领导小组第八次会议于12月30日审议通过了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，要求尽快探索建立涉案财物集中管理信息平台，完善涉案财物处置信息公开机制。各级党政部门要率先尊法守法，不得干预涉案财物处置过程。

五、深化司法审判制度改革

（一）完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度

认罪态度不是法庭对有罪被告人量刑的法定情节，而是酌定情节。实践中，侦查机关讯问嫌疑人，通常都要做一些政策攻心的工作，以敦促嫌疑人主动交代罪行，节约侦查资源。有时，侦查人员会向嫌疑人承诺“坦白了就能得到从宽处理”。长期以来，由于缺乏相应的制度和机制保障，刑事诉讼中嫌疑人良好的认罪态度容易被公诉机关和法庭所忽略，不利于敦促嫌疑人在侦查环节如实坦白罪行。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度，也是贯彻司法诚信原则的客观要求。四中全会提出，“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。

此前，为推动刑事案件繁简分流，保证刑事司法机关集中司法资源办理疑难、复杂刑事案件，最大限度保证案件质量，2014年6月27日，全国人大常委会审议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。主要内容是：授权最高法院、高检院在18个直辖市、较大市、省会市开展刑事案件速裁程序试点工作。对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。

（二）规范减刑、假释、保外就医审理程序

元月，中共中央政法委印发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》，就从严把握减刑、假释、暂予监外执行的实体条件，完善减刑、假释、暂予监外执行的程序规定，强化减刑、假释、暂予监外执行各个环节的责任，从严惩处减刑、假释、营予监外执行中的腐败行为作出部署并提出要求。

4月23日，最高法院公布《关于减刑、假释案件审理程序的规定》。其主要内容包括：对被判处死缓的罪犯的减刑，由罪犯服刑地的高级法院在收到同级监狱管理机关审核同意的减刑建议书后一个月内作出裁定；检察机关对报请减刑、假释案件提出检察意见的，执行机关应一并移送受理减刑、假释案件的法院；法院审理减刑、假释案件，应当在立案后5日内将执行机关报请减刑、假释的建议书等材料依法向社会公示；法院审理减刑、假释案件，应当综合考虑犯罪的具体情节等多种情况；减刑、假释裁定书应当通过互联网依法向社会公布。《规定》旨在增强减刑、假释案件审理的透明度，防止司法腐败，清除反腐死角。②《2014年度最高人民法院十大司法政策》，《人民法院报》2015年1月8日。

（三）健全法院审理行政诉讼案件的保障制度

四中全会提出：“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律制度。”

11月1日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，增加规定：（1）被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。（2）行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告。（3）行政机关拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣，尚未构成犯罪的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

（四）强化当事人对诉讼活动的监督

7月15日，最高法院发布《关于人民法院在审判执行活动中主动接受案件当事人监督的若干规定》，以规范法院在审判执行活动中主动接受案件当事人监督的工作，促进公正、高效、廉洁、文明司法。《规定》要求各级法院严格执行廉政纪律，改进司法作风，通过实行廉政监督卡和廉政回访等制度，主动接受案件当事人对审判、执行活动的监督。其主要内容包括：（1）法院应当在本院诉讼服务大厅、立案大厅、派出人民法庭等场所公布法院的纪律作风规定、举报受理电话和举报受理网址。（2）在案件立案、审理和执行环节，法院应以适当方式，及时将立案审查结果、诉讼保全、程序变更、执行措施实施、执行财产查控等关键信息主动告知当事人。（3）案件当事人需要向法院了解办案进度的，案件承办部门及办案人员应当告知。（4）案件承办部门向当事人送达相关案件受理法律文书时，应当向当事人发送廉政监督卡。当事人也可以根据需要到法院诉讼服务大厅、立案大厅、派出法庭直接领取廉政监督卡。最高法院在廉政监督卡上列举了18种违纪违规行为，供案件当事人行使监督权时参考。（5）法院应当按照本院每年办案总数的一定比例，从当年审结或者执结的案件中随机抽取部分案件进行廉政回访，同时对社会广泛关注、当事人反映存在违反廉政作风问题的案件进行回访。（6）法院监察部门应当对案件当事人在廉政监督卡和廉政回访中提出的监督意见及时进行处置，并将处置结果适时反馈给提出意见的案件当事人。

此外，四中全会还提出了一些旨在完善司法审判制度的重大改革举措。例如，（1）变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。①11月1日，全国人大常委会通过的《关于修改〈行政诉讼法〉的决定》体现了立案登记制的要求。（2）完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。（3）推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

新的一年，落实三中全会、四中全会其他改革举措的具体政策将逐步呈现；司法改革试点的效果也将逐渐显现，有关方面必须以科学态度总结分析和改进。关于法院、法官管理改革的关键举措，诸如法官职务序列、法官薪酬制度等，既要尽快进行全国统一的顶层设计，又必须关注行政公务员制度改革的新进展。

（责任编辑：马 斌）

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最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室

2015-02-26