人大专委会监督效能的优化

张 智，黄 强

(重庆交通大学思想政治理论课教学科研部，重庆 400074)

习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，还要与时俱进完善人民代表大会制度。坚持和完善人民代表大会制度，推进人民代表大会制度理论和实践创新，是新形势下党提出的加强社会主义民主政治制度建设的重要内容，也是发挥我国社会主义政治制度优越性的必然要求，已经成为当前我国人大工作实务界与理论界共同面对的重大课题。全国人大专门委员会监督效能的优化是其中重要的子课题。梳理宪法和相关法律条文，回溯全国人大设立专门委员会的初衷，明确全国人大专门委员会的法律地位与性质及其在国家权力机关行使职权过程中扮演的角色，分析专门委员会发挥监督效能的现实途径和具体方式，论证专门委员会发挥监督效能的自身优势，探讨进一步提升全国人大专门委员会监督效能的改革措施，能够为推进人大制度的改革完善、与时俱进，实现十八大以来党对人大工作的新要求提供思路，也能够为改善党的执政方式，提高党的执政能力创造条件。

一、专门委员会当前的法律地位与角色定位

全国人大专门委员会的前身是1954年宪法要求设立的民族委员会和法案委员会。民族委员会和法案委员会具有专门委员会的性质。1975年宪法取消了设立委员会的规定。1978年宪法，全国人大及其常委会被赋予设立专门委员会的权力，第一次使用了专门委员会的名称。随后的1982年宪法，全国人大常委会不再设立专门委员会，但具体规定了全国人大要设立的6类专门委员会，并有按需要设立的“兜底内容”。这为下一步建立更多的专门委员会提供了宪法依据［1］。直至十二届全国人民代表大会，共设有民族、法律、内务司法、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、环境与资源保护、农村与农业9个专门委员会。

现行宪法第五十七条明确了全国人民代表大会是最高国家权力机关，其常务委员会是它的常设机关的宪法地位和性质。没有直接关涉专门委员会性质的条款。1982年，胡乔木在宪法修改委员会第二次全体会议上就宪法修改草案讨论稿作说明，在谈到专门委员会时讲它“不是任何形式的权力机关，它只是人大和人大常委会的助手”［2］。由此可见，1982年宪法设立专门委员会是为了帮助人大及其常委会能更好地开展工作，行使职权。彭真在第六届全国人大6个专门委员会联席会议上的讲话也印证了这一点，他说:“全国人大和它的常委会要加强经常工作，没有必要的专门委员会作助手，是困难的。”［3］

“助手”是全国人大专门委员会与全国人大及其常委会关系的形象描述，也是对专门委员会的角色定位。1986年，时任全国人大常委会副委员长的陈丕显将专门委员会定性为全国人大的常设机构。后来，彭真在《关于健全人大机关工作和机构的报告》中将全国人大专门委员会定性为全国人大的常设工作机构［4］。也有学者将全国人大专门委员会同全国人民代表大会及其常务委员会并排，定位为人民代表大会议事体的组成部分［5］。从结构看，现行宪法关于全国人民代表大会的规定，大体按照全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会专门委员会、全国人民代表大会代表的顺序展开。全国人大组织法共四章，分别论述全国人民代表大会会议、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各委员会、全国人民代表大会代表。全国人大专门委员会是全国人民代表大会各委员会的主体部分，而专门委员会担负的工作是人大及其常委会工作的重要组成部分［6］。这些都能说明专门委员会是人民代表大会制度的重要组织部分。因为专门委员会不是国家权力机关，就认为其不构成人民代表大会制度组织部分的观点并不成立。

全国人大专门委员会协助全国人大及其常委会行使职权，主要扮演参谋咨询部、智囊团、具体工作部的角色，这也决定了它发挥监督效能的途径与方式。

二、专门委员会发挥监督效能的现行途径与方式

作为国家权力机关，全国人大及其常委会享有立法、监督、决定、任免等职权。宪法第三条、第六十二条、第六十七条分别明确了全国人大及其常委会的监督权。专门委员会不是国家权力机关，宪法没有授予它监督权。从严格的法律释义上来说，即使认为专门委员会具有部分监督权的观点也是难以成立的［7］。专门委员会开展的与监督相关的工作，无法独立于人大及其常委会的监督权存在。因为它“只能就全国人民代表大会或者它的常务委员会交付给它的问题提出建议和意见，而不能直接以全国人民代表大会及其常务委员会的名义决定和处理问题”［2］161，其“工作任务具有准备和非终结的性质”。实际上，如果脱离人大及其常委会的监督权，在目前的法律框架下，专门委员会进行的监督工作既无根据，也缺乏强制效力。有学者认为专门委员会是国家权力机关的分支机构，享有部分法定职权的看法也不正确［8］。宪法第六十二条和六十七条分别明确了全国人大及其常委会的职权，并无规定专门委员会职权的条文。全国人大组织法第三十七条也只是规定了专门委员会要做的工作。

另一方面，专门委员会开展与监督相关的工作，是人大及其常委会监督权行使的重要环节和构成要素。专门委员会协助人大及其常委会行使监督权的实际工作，对监督对象事实上会起到很大的监督作用，发挥实实在在的监督效能。宪法第六十九条规定各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。这也是专门委员会协助人大及其常委会行使监督权、发挥监督效能的具体方式。它通过审议相关议案、质询案，作出报告，对相关问题进行研究，提出建议的形式发挥监督效能。根据监督法的规定，专门委员会也具体组织实施执法检查。全国人大组织法第三十七条细化了专门委员会审议的议案、质询案和法律性文件的来源，以及它能提出的议案和审议的法律性文件的范围，进一步明确了专门委员会调查研究、提出建议的职能，使专门委员会发挥监督效能的方式更加清晰。

三、专门委员会发挥监督效能的自身优势

全国人大专门委员会要发挥监督效能，在常设工作机构(常设机构)的性质、组成人员的产生和构成、组织构建与议事原则3个方面都具有优势。

全国人大及其常委会每年召开的会议次数较少，会期较短。根据宪法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的相关规定，除了临时召集全国人民代表大会会议和人大常委会会议外，全国人民代表大会会议每年举行一次，全国人大常委会会议一般两个月举行一次。全国人民代表大会及其常委会每次会议之间有较长间隔期。在它们闭会期间，专门委员会作为国家权力机关的常设工作机构(常设机构)，进行着监督的相关工作，为全国人大及其常委会监督权的行使提供事实准备、资料分析、研究建议，持续发挥着监督效能。

全国人大专门委员会成员由主席团在全国人大代表中提名，全国人民代表大会通过后产生。而主席团的决定，由主席团全体成员的过半数通过。专门委员会委员的此种产生方式，既具有选举制的特征，也具有委任制的特征，能够保证各专门委员会的委员在知识水平、专业领域、社会威望、道德素质等方面满足专门委员会在相关领域开展审议、拟订议案和调查研究的工作需要，从而更好地发挥监督效能。全国人大专门委员会实行集体领导制度，集体议事，决定问题一般遵循少数服从多数的原则，能够最大程度地排除工作过程中首长意志的干扰，充分发挥委员会独立、专业的优势。全国人大专门委员会设主任委员办公会议，为委员会会议的召开做各项准备工作。主任委员办公会议开会时间间隔短，人员召集相对容易。专门委员会还可以根据工作需要，任命专家为顾问，由全国人大常委会任免，为开展监督相关工作提供知识保障和智力支持。

四、优化专门委员会监督效能的改革措施

2014年1月，张德江同志在中国人民代表大会制度理论研究会成立大会上指出，我国的人民代表大会制度特色鲜明、富有效率，但必须随着时代的发展变化而与时俱进。我国的人民代表大会制度从其建立到现在一直都在不断地发展完善。当前，我国经济社会的发展呈现出一系列新的阶段性特征，世情、国情、党情出现许多新变化，人民群众的民主意识、权利意识、公平意识不断增强，社会矛盾明显增多，改革发展稳定任务艰巨，人大制度、人大工作面临许多新课题。因而，我们必须适应内外环境的新变化，顺应人民群众的新期待，积极研究新情况、解决新问题，不断推动人大制度、人大工作与时俱进和发展完善［9］。人民群众民主、权利意识的增强必然要求强化人大的监督职能。社会矛盾的化解、改革发展的推进、稳定大局的维护，同样需要人大通过充分行使监督权来保驾护航。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度，就是最好的“说明”。全国人大专门委员会作为人民代表大会制度的重要组织部分和组织形式，对它的改革完善，对其监督效能的优化，是在新形势下推动人大制度、人大工作与时俱进和改革发展的重要举措，更是经济社会发展步入新阶段后对强化人大监督职能新要求做出的积极回应。

(一)优化专门委员会的委员构成

在国外，议会一般设有常设委员会，以适应自身立法专业性、技术性不断增强而对专业性人才的需求，以及政府行政事务增加权力不断扩大带来的对政府专业性监督控制的需要。与之类似，随着我国全国人大事务的增加，作为全国人大的“助手”，全国人大各专门委员会承担的任务也越来越繁重，进行监督相关工作的专业性技术和知识需求在不断提升。这对全国人大专门委员会构成人员的素质提出了更高的要求。

从第六届到第十一届全国人大专门委员会的人员构成看，专门委员会委员的数量呈增加趋势，委员的平均年龄呈下降趋势。在学历结构上，高学历委员所占比例越来越大［10］。这些都是专门委员会在繁重的事务中更好地发挥监督效能的积极因素。但是，当前全国人大专门委员会的人员构成还是存在一些不足，比如技术类和经济管理类专业背景的委员较多，人文社科类专业背景的委员较少;一些委员的专业知识与工作经历与所在委员会专业领域不符;兼职委员多，专职委员少等，这些都制约了专门委员会监督效能的发挥。

十八大报告指出，要健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上再次强调优化人大常委会、专门委员会组成人员结构。全国人大专门委员会应充分发挥委员配置既具有选举制特征又具有委任制特征的委员产生方式之优势，按照各专门委员会所涉领域，有针对性地配置具有丰富专业知识和相关领域工作经历、年富力强、能够胜任专门委员会工作的人大代表担任专门委员会委员。

人大代表专职化是提高人大代表履职能力的重要举措。目前，在人大制度中全国人大常委会是人员构成专职化程度最高的。宪法第六十五条规定，全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。全国人大组织法第二十三条进一步规定，如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。法律条文的主要立意在于避免人大代表既当裁判员，又当运动员，以有助于常委会委员走向专职化。即使如此，全国人大常委会并没有实现全员的专职化。专门委员会作为全国人大的常设工作机构(常设机构)，从工作的常态性、专业性、日益增长的繁重程度看，实现委员的全部专职化相对来说条件更为成熟，要求也很迫切。所以，可以从制度上进行改革完善，在法律层面明确全国人大专门委员会委员专职化的要求，做好配套制度的设计，为委员更好地履职，委员会更好地发挥监督效能创造更加有利的条件。

(二)赋予专门委员会质询案动议主体的资格

质询权在属性上具有双重性，它既是权力机关的法定监督权力，又是具有特定身份的权力机关组成人员的法定个人权利［11］。

从法定监督权力的属性讲，质询权是国家权力机关监督权的一种运行方式。由于专门委员会不是权力机关，所以也就不具有质询权。基于此逻辑，宪法和全国人大组织法明确了质询案的动议主体，一个代表团或者30名以上的代表，可以书面提出质询案，常务委员会组成人员10人以上，可以向常务委员会书面提出质询案。专门委员会不是质询案的动议主体。

专门委员会协助全国人大及其常委会行使监督权，开展的工作大部分具有被动性。除了能主动向全国人大及其常委会提出议案外，专门委员会审议全国人大及其常委会交付的议案和质询案，组织实施执法检查，都是被动的。随着全国人大及其常委会监督权的充分行使，对保障和促进国家发展的作用越显重要，监督事项的专业性、技术性也越来越强，专门委员会专业性、常设性的优势凸现出来，不断推动着专门委员会从监督工作的后台走向前台。然而，专委会在法律中的“低调”定位成了其迈向监督工作前台的障碍。

提升专门委员会的法律地位，逐步赋予专委会多面角色，是新形势下优化专门委员会监督效能的积极选择。为了避免与原有制度的断裂，降低改革成本，可以考虑赋予全国人大专门委员会质询案动议主体的资格。

从权力机关监督权力的属性看，专门委员会不应具有质询权，但从质询权是权力机关组成人员特殊的个人权利的角度讲，答案并非如此。全国人大专门委员会的委员都是全国人大代表，有的还是常委会委员，拥有质询的个人权利。专门委员会具备提出质询的权利条件。另外，全国人大专门委员会能够审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，从一个侧面说明专门委员会具备提出质询案的能力。所以，可以考虑从法定权利的层面赋予专门委员会质询案动议主体的资格。在这一点上，将专门委员会与代表团在人大会议期间的主体资格等同，视为人大代表构成的一个议事单位。目前，各专门委员会委员数量在30名左右，与全国人大会议期间能够提出质询案的法定代表人数相当，因此进行由专门委员会全体委员表决通过，即可向全国人大提出与本委员会有关的质询案的制度设计较为合理，以便于与当前质询案动议主体的代表数量协调，保证质询案动议的严肃性。

从更长远的角度看，为了更加充分地发挥专门委员会常设性、专业性的优势，在上述设计的基础上，可以考虑在全国人大常委会会议期间，赋予专门委员会质询案动议主体的资格，甚至将质询权作为专委会开展监督相关工作的一种常态化的手段，在全国人大及其常委会闭会期间也能运用，持续发挥对“一府两院”的监督效能。当然，这涉及到对现行制度的根本改革，以适应这样的设计要求。

(三)统一专门委员会的议事规则

作为人民代表大会议事体的组成部分，全国人大及其常委会分别制定了各自的议事规则。在宪法和全国人大组织法的基础上，议事规则进一步规范了会议时间、议案提出与审议、询问与质询、发言与表决等事项，保证了全国人大及其常委会工作的权威性、严肃性，提高了工作效率。从1988年全国七届人大一次会议起，全国人大各专门委员会陆续制定了本委员会的议事规则或工作规则。它们不但在内容结构上各异，对于具体事项的规定也不尽相同。如财政经济、教育科学文化卫生、外事、环境与资源保护、内务司法等委员会规定，委员会会议一个月召开一次;华侨、民族、农业与农村等委员会，委员会会议是两个月召开一次;法律委员会则是两个月召开两次以上委员会会议。在决议原则上，民族、教育科学文化卫生、外事、环境与资源保护、法律、农业与农村等委员会规定，委员会表决事项以全体组成人员的过半数通过;华侨、财政经济、内务司法等委员会则没有明确委员会表决事项的具体生效原则。另外，各专门委员会对委员会会议的法定人数以及主任委员办公会议召开时间的要求，也不完全一样。

议事规则的不一致，大大削弱了专门委员会整体作为全国人大议事体组成部分的权威性和严肃性，降低了专门委员会的工作效率，不利于专委会监督效能的充分发挥。要改变这种状况，就要统一专门委员会的议事规则。早在20世纪90年代初，有学者便认为各专门委员会的议事规则为制定全国人大专门委员会议事规则奠定了基础，积累了经验。制定人民代表大会专门委员会议事规则已经提到人大自身建设的日程上来［5］。遗憾的是，至今全国人大专门委员会尚无统一的议事规则。在不断推进人大制度改革完善，而专门委员会的工作优势又日益凸显的今天，制定全国人大专门委员会议事规则应该尽快纳入到人大自身建设的日程中来。

五、结束语

优化全国人大专门委员会监督效能的改革，会丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色，对地方人大专门委员会会产生示范效应，但它的意义并不局限于人大制度自身推进的层面。作为人大制度理论和实践创新的重要环节，对专委会的改革是对实践的回应，对时代的回应。2012年11月，习近平同志阐释了实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，为现阶段社会主义的建设树立了目标。党的十八届三中全会将实现“中国梦”进一步落实为一个个具体的改革目标和改革举措。改革的总目标则是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”全国人大专门委员会监督效能的优化作为改革的着力点，可以“撬动”整个人民代表大会制度的改革与创新，以人大制度的完善带动整个中国特色社会主义制度的发展进步，推进国家治理体系和治理能力的现代化，为实现“中国梦”提供制度保障。

［1］佚名.全国人大专门委员会是全国人大的什么机构［J］.浙江人大，2012(5):48-49.

［2］胡乔木.胡乔木文集［M］.北京:人民出版社，1993:513-514.

［3］彭真.彭真文选［M］.北京:人民出版社，1991:470.

［4］周伟.人民代表大会专门委员会之法律地位探讨［J］.社会主义研究，1993(1):54-57.

［5］周伟.论人民代表大会专门委员会之议事原则［J］.法律科学，1993(2):21-27.

［6］左明.充分发挥市人大专门委员会的职能作用［J］.天津人大，2008(4):8-10.

［7］周伟.人大专门委员会监督权探讨［J］.当代法学，2000(2):30-32.

［8］符乔荫.赋予专门委员会监督权完善国家权力机关监督机制［J］.人大研究，1993(8):20-23.

［9］张德江.加强人大制度理论研究推动人大制度与时俱进——张德江委员长在中国人民代表大会制度理论研究会成立大会上的讲话［J］.中国人大，2014(2):8-15.

［10］刘乐明.全国人大专门委员会委员结构及其问题研究——基于十一届全国人大专门委员会271名委员的统计分析［J］.人大研究，2012(12):11-19.

［11］贾洪梅.人大质询权虚置原因及对策初探［D］.北京:中国政法大学，2010:4.