历史制度主义视域的农村五保供养制度变迁研究

韩鹏云

（南京林业大学人文社会科学学院，南京 210037）

历史制度主义视域的农村五保供养制度变迁研究

韩鹏云

（南京林业大学人文社会科学学院，南京 210037）

从历史制度主义的理论视域看，我国农村五保供养制度结构受到宏观历史情境、变量及其他政策序列、行为主体博弈互动关系的影响和制约；同时我国农村五保供养制度的历史变迁具有路径依赖和渐进转型的特性，存在关键节点并呈现为断裂平衡的过程。我国农村五保供养应打破“历史否决点”并适应新的制度环境，不断推动制度的创新。

农村五保供养；历史制度主义；制度结构；历史变迁

新修订的《五保供养工作条例》明确：老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。五保供养是政府或村集体对这一农村弱势困难群体进行供养的政策，它不仅是我国社会救助事业的重要组成部分，也是农村社会保障体系中的重要一环，承担着救济网络“网底”的功能。新世纪伊始，中央推动了新农村建设和统筹城乡发展的战略部署，农村社会保障的理念正在由“效率”转向“公平”［］，五保供养的相关问题也受到关切和重视从而进入学术研究视野。就研究内容而言，集中于五保供养制度在特定阶段的问题和困境，提出相关的改革目标、原则和对策，属“问题－对策”式研究；就研究视角而言，政治学集中于梳理制度的历史演进和模式选择过程，透视国家与社区、农民的关系，法学集中于制度的法制变迁及实践进路，财政学则分析政府间责任划分、财政转移支付公正性问题等。综合来看，当前关于农村五保供养制度的研究重心在于分析制度的改革进程，而非对制度变迁的深层机制进行解读，研究的路径单调且重复性建构居多。鉴于此，笔者拟在已有研究成果的基础上，以农村五保供养制度作为核心变量，将其生成和变迁纳入历史制度主义的分析视域之中，从中观层面上探求制度与社会历史结构的内在互构机制，并为制度进一步创新提供可资借鉴的理论支持。

一、农村五保供养制度的分析范式和变迁历程

历史制度主义的突出特点是注重历史维度的考察和思索，能提供较长历史时段和宏观视野的社会变迁研究结果，从而充分展现出社会科学分析的深度和厚度［2］。将农村五保供养制度的分析主题纳入这一综合的分析框架，首先需要明晰其理论范式的内涵特征并陈述农村五保供养制度的路径变迁，从而促成理论逻辑和历史过程的衔接。

（一）历史制度主义的分析范式

1992年弗林克等主编了著作《建构性政治学：比较分析中的历史制度主义》，历史制度主义这一名词正式产生并逐渐演化为一种理论分析范式。作为一种具有高度包容性的政治学研究方法，历史制度主义既有对以往研究方法的革新，又有对各种理论范式精华的继承。它一方面继承了政治学在传统经验时期的制度研究，尤其注重对国家和中层结构的分析；同时它又吸收了行为主义科学的行动分析理论，并将其有机统一在一起，从而使这一理论范式兼顾宏观制度和微观行为，成为一种具有中观层面解释力的组织制度分析理论。豪尔和泰勒曾将历史制度主义中的制度内涵界定为：嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例，其有四个方面的明显特征：第一，历史制度主义倾向于在相对广泛的意义上来界定制度与个人行为之问的相互关系；第二，强调在制度的运作和产生过程中权力的非对称性；第三，在分析制度的建立和发展过程强调路径依赖和意外后果；第四，尤其关注将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素整合起来进行研究［3］。可以看出，历史制度主义的历史分析超越了一般的制度研究的框架，从历史长时段发展过程的事件序列来分析制度变迁所受到的动力影响以及制度变迁本身所表现出来的复杂特征。［4］它一方面注重对历史变迁的详尽分析来展示多重变量之间的关系和行为的模式特征，“强调的是影响政治结果的各政治变量之间的结构关系或者说变量之间的排列方式”［5］；另一方面又启发人们重视历史演进中一些关键变量的重要作用，前一阶段的事件和制度范式将影响后一阶段的方案选择，制度变迁存在着路径依赖性，也存在“关键节点”来促使事件和制度过程发生转折，使制度表现为断裂平衡的过程并影响到制度模式的选择和制度创新的路径。可以说，历史制度主义引入历史的视角以追寻时间进程中的结构性和历史性的多维关系，具有强大的理论透析力及现实解释力。

（二）农村五保供养制度的变迁历程

1．合作化及人民公社时期（1956－1981年）。我国农村五保供养制度起始于农业合作化和人民公社时期。1956年1月，中央发布的《1956到1967年全国农业发展纲要（草案）》规定：农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。同年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》十四条规定：对于完全丧失劳动力，历来靠土地收入维持生活的社员，应该用公益金维持他们的生活。五十三条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。章程规定的保障涉及吃、穿、烧、教育及安葬五个方面，简称“五保”，享受五保的对象在以后统称为“五保户”。1962年中共八届中央委员会十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：生产大队可以从大队可分配的总收入中，扣留百分之三到五的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用。生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。可以说，尽管没有独立的政策文本，但关于农村集体经济组织建设的政策法令组成了五保供养制度的基本框架，确定了五保供养的对象和基本内容。这一时期五保供养的责任主体是合作社或人民公社，直接供养主体是农村基层集体组织即生产大队及生产队，供养的物资主要来源于从集体收益中提取的公益金，而供养的具体形式包括了分散供养和集中供养：分散供养的具体做法包括工分补助、定额供粮、社员照顾等；1958年中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》提出要办好敬老院，此后各地开始修建敬老院并对五保对象实行集中供养。

2．农村税费时期（1982－2001年）。随着人民公社体制的瓦解和家庭承包责任制的施行，集体经济的分解导致村级公益金无法提取，原依靠集体经济发展起来的农村福利事业受到严重影响，五保供养的供给来源面临困难。尽管中央在农村发展政策中多次提及“妥善照顾五保户”，但没有明确规定供养保障的来源，制度严重滞后于现实需求。1985年中共中央、国务院《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》中明确：供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前，应按照中共中央1984年一号文件规定，实行收取公共事业统筹费的办法，而公共事业统筹费主要由乡村范围内的企业和农户承担。1991年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定乡统筹费和村提留中的公益金可以用于五保供养。1994年国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，五保供养开始有了独立的政策法规并逐步走向法制化管理轨道。与合作化及人民公社时期相比，这一时期的五保供养制度发生了多方面的变动：五保对象更加明确，指无法定扶养义务人（或扶养义务人无扶养能力）、无劳动能力、无生活来源的“三无”人员；五保内容增加了保住、保医等两方面；五保供养标准也随着经济形势的发展不断提高，《条例》第十条规定供养标准不低于当地村民的一般生活水平，具体标准由乡、民族乡、镇人民政府规定；五保责任主体依然是乡镇基层政府；五保供养定性为农村的集体福利事业，直接供给主体依然是村庄集体；五保供养的经费和实物来源以村提留和乡统筹为主，有集体经营或集体企业的地区可以从上缴利润中列支，此外还有国家发放的定量救济及社会的捐赠等；五保分散供养出现了“村供村养”、“村供亲养”、“亲供亲养”等多种形式［6］。1997年民政部颁布的《农村敬老院管理暂行办法》对敬老院集中供养作出了规范，全国各地结合实际制定了敬老院管理的具体举措并全面开展了集中供养工作。

3．农村税费改革时期以来（2002年至今）。由于农业税费负担过重，国家逐步推进了税费改革，其中规定除原有集体经营收入开支的继续保留外，五保供养的费用从改革后的农业税附加或农业特产税附加中专项列支，由乡镇管理、村集体统一使用。除此之外，各省市还通过转移支付补助等多种形式筹集五保所需资金。但由于政策改革的减收和附加税优先列支村干部工资和办公经费等问题，一些地区五保供养的内容和标准大打折扣，出现了一系列现实困境。针对此状况，2004年民政部联合财政部及国家发改委发布了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，要求各地区规范五保管理，确保资金落实，加强敬老院建设，实现“应保尽保”。同时通知还重申五保供养资金从农业税附加中列支，村级开支有困难的，乡镇财政给予适当补贴，同时还初步预设，在免征、减征农业税及其附加后，原从农业税附加中列支的五保供养资金列入县乡财政预算。2006年农业税彻底废除，以农业附加税作为五保供养资金来源的渠道又最终取消，五保供养制度亟需进行新的调整。2006年3月新修订的《农村五保供养工作条例》正式颁布实施，五保供养制度实现了多方面的重要变迁：五保定位由农村集体福利事业转变为农村社会保障；五保对象及内容基本没有变动，但更强调申请、登记等管理程序；五保的责任主体突破了乡镇的范围而扩大到县级以上，县级民政部门及乡镇成为组织实施并具体负责的直接主体，村级组织协助乡镇开展工作；五保的资金纳入县乡政府的财政预算安排，同时还有国家专项资金补助、集体经营收入及五保对象的土地承包转让收入等；五保供养形式更加强调集中供养，2006年民政部颁布了《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，2011年1月实施了《农村五保供养服务机构管理办法》，集中供养形式越来越正规化和规范化。可以说，五保供养全面进入“国家化救助”的新阶段。

二、农村五保供养制度结构的三维分析

与社会制度主义和理性选择制度主义不同，历史制度主义的方法论决定了它更适合在中观层面上对某一制度进行中长期的研究，用以分析我国农村五保制度具有高度契合性。从历史制度主义的分析范式看，我国农村五保供养制度受到宏观历史情境、影响变量与制度序列及相关主体之间的博弈互动行为等三个维度的影响，正是在多种结构性因素的共同作用下，五保供养制度才实现了不断的变迁。

（一）农村五保供养制度发生的宏观历史情境

历史制度主义认为制度变迁与宏观历史情境密不可分，其包含的政治、经济、社会等多方面的基本规则皆影响到制度发生和选择。首先是合作化和人民公社时期农村五保供养制度的选择取决于高度集权的政治经济体制、国家重工业发展战略和意识形态的强力影响：政社合一的组织特征使农村五保能直接从生产队劳动价值中提取物资来源，亦能服从公社安排以生产队为单位开展多种形式的供养行为；国家重工业发展战略使农业剩余通过剪刀差的手段流入工业及城市，没有足够的财力和物力用于农村五保供养，从而让农村集体组织发挥作用来进行基本的生活保障；共产主义及集体主义意识形态强调救贫扶弱、乐于奉献的精神，五保对象作为国家的一分子应该享受到相应救助和保障，农民对此高度认同并服从规则。其次是农村税费时期五保制度的选择受制于“乡政村治”及家庭承包经营的政治经济体制、国家工业化战略的延续及五保政策文本的正式出台。随着改革开放和农村改革的推进，农民开始实行家庭承包经营，原作为五保物资来源的集体积累日趋减少，五保供养制度亟需调整；而此时传统发展战略及中央计划经济体制遗留的制度和政策，并没有完全从改革开放后的经济体制中消失［7］。国家工业化战略的持续推进致使五保供养依然需要乡村两级自行解决；制度需求和国家发展战略的考虑促成了农村五保供养工作条例的出台，调整了供给来源渠道但维持了农村集体福利的性质。再次是农村税费改革后五保制度的选择根源于统筹城乡发展战略、五保对象保障权的彰显及五保政策文本的进一步完善。税费改革后，国家开始实行统筹城乡发展的战略，工业反哺农业，城市反哺农村，国家开始以财政预算的形式直接担负起五保供养的职责，同时随着农村社会保障事业的推进，五保对象的生存权和保障权日益彰显，对制度变迁提出了进一步要求，最终促成了工作条例的重新修订，五保供养开始逐步融入国家化的公共救助体系。

（二）农村五保供养制度的影响变量及制度序列

历史制度主义认为制度不是天然存在的，制度的存在受到历史力量的作用，而且各种复杂力量的共同作用才表现出现在的面貌。［4］7这些复杂力量表现为相关的影响变量和其他的制度序列，农村五保供养制度的选择与这两个方面处于同一因果链条中。首先是五保供养制度的选择及调整受到相关影响变量的制约。影响五保供养制度的变量主要包括了政府情境认知、国家财政能力、政策法制化进程等因素：不同阶段的政府情境认知会推动制度的变迁，在人民公社和农村税费时期政府强调效率和工业化发展速度，而后税费时代则更强调和谐社会建设及公平的理念，由此导致五保供养制度出现不同的取向；同时国家的财政能力也有一个随经济社会发展而不断增强的过程，在人民公社和农村税费时期财政能力的弱小使五保制度建设无法做到正规化，而后税费时代随着我国经济实力的增强，国家有能力通过制度内财政预算的方式来供养五保户，也使这一农村弱势困难群体能享受到改革开放的发展成果；而五保供养制度的发展也是一个不断法制化的过程，1954年我国颁布的第一部宪法明确规定中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，此后各历史时期皆有多个政策法规对制度进行调整和补充，尤其是1994年和2006年两个农村五保供养工作条例的颁布直接推动了五保制度法制化的进程。其次，五保供养制度的选择及调整受到其他制度序列的影响。在合作化及人民公社时期，工分分配、户籍、土地集体共有等制度与当时的五保供养制度紧密相关乃至不可分割，而农村税费时期，分户单干、村民自治、“三提五统”等制度又相互强化及再生产，嵌入到这一时期的五保供养制度之内；而在税费改革之后，零税费、低保制度、土地流转等制度形式又影响了国家对五保对象的财政供养。在这些制度序列中，农村税费制度的影响具有优先性，正是由于农村税费制度的施行和改革，带动了五保供养制度的调整跟进和不断变迁。当然影响五保制度的变量和制度序列并不一定随着历史时段的变更发生彻底的改变，这往往取决于其嵌入制度选择的权重和重要性程度。

（三）农村五保供养制度中主体的博弈互动行为

制度中主体的博弈互动行为会推动制度变迁的发生。我国农村五保供养制度中关涉到三个方面的主体：中央政府、地方政府和村集体。在五保供养制度变迁中，中央政府代表整个国家的利益，其一方面以特定的发展战略推动经济社会发展；另一方面维护和推动自身的政权合法性建设。在五保供养制度的每个制度环境变化节点上，中央政府皆通过强制性的制度供给推动了制度革新。当然新的制度安排不一定能完全适应环境，极有可能出现低效的情况，从而又需推动制度的进一步发展。在税费时期中央政府适时调整了五保供养的物资来源，但农民负担过重，中央针对此进行了税费改革并最终取消了农业税，五保供养开始由国家全面负担；在五保制度变迁中地方政府一方面是中央政府的制度执行的代理人；另一方面又具有自身的利益指向。合作化和人民公社时期，在政治高压和集权体制下，地方政府较好地执行了中央的五保供养制度，而在农村税费时期部分地方政府往往由于利用监督体制的漏洞挤占五保供养物资，致使出现“应保未保”、“多保变少保”等情况，这也成为中央推动制度变迁的重要因素之一，而在后税费时代县乡政府成为五保财政预算的主体，亦应对其加强监督来推动政策的执行和落实。当然这并不否认地方政府在五保供养制度变迁中的重要作用，它不仅是组织的责任主体，还往往结合实际灵活变通并做出制度创新，是五保制度发展进步的直接推动力。在五保制度变迁中村庄集体扮演了具体执行者的角色，在税费取消前集体一直是五保供养的物资来源渠道和执行主体，在税费取消后也承担着五保供养的辅助管理责任，它作为一种直接、有效的服务力量，还将在未来的五保供养制度发展中发挥重要作用。

三、农村五保供养制度的历史变迁分析

农村五保供养制度建立距今已有50多年的历史，历经多次的调整和变动，在当下依然处于变迁中。对这一历程的分析可以看出，我国农村五保供养制度具有路径依赖和渐进转型的变迁特性，在变迁过程中出现了关键节点并呈现出断裂平衡的特征，同时五保供养制度还将在创新的基础上做出新的选择。

（一）路径依赖与渐进转型：农村五保供养制度的变迁特性

路径依赖这一范畴首先来自于经济学制度主义，后来被引入政治制度分析并成为历史制度主义的一个重要理论，它主要指历史进程中的某个结构、事件或力量对当前制度的构建产生了依赖性影响，也即“一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路深入下去的可能性会增大，其原因在于，这一制度模式提供了相对于其他制度之下更大的收益。”［5］历史制度主义强调的路径依赖性又具有独特的内涵，“不仅仅是日常存在的历史延续性，更指历史要素对制度变迁的重大的依赖作用。它的分析对象是明确的，一般指制度结构，而非普遍的社会现象。”［4］127我国农村五保供养的路径依赖特性主要表现在：我国一直坚持的工业化战略和城乡双轨的社会建设方针导致五保供养长期定性为农村集体福利事业，统筹层次较低，保障范围有限。这可以使各级政府只发挥监管作用而减少了大量的物质投入和组织管理成本，具有收益递增的特征并不断自我强化，最后锁定在低效状态，甚至成为制度变革的阻碍性力量。尽管农村五保供给制度出现了路径依赖，但并不是说制度没有发生任何转型。斯崔科和西伦在《超越连续性》一书中曾将制度变迁详细地分为“替换”、“层叠”、“转移”、“转变”、“衰竭”等五种类型，其“转变”定义是旧制度重新部署以迎合新目标、新目标与旧结构有关；其机制是：再导向、重新解释；其详细描述是：缺乏预见（制度设计局限）、制度规则意料中的模糊性（制度是妥协）、颠覆（来自下面的规则重新解释）、时间（不断改变的背景条件和联盟向再部署开放空间）［4］133。我国农村五保制度在人民公社向农业税费时期过渡的过程中，发生的渐进转型正是“转变”这一类型，也即从提取公益金到收取乡统筹及村提留，五保供养的集体福利性质没有发生根本变化，村庄集体依然承担起五保供养的执行职责，只不过是将旧有的制度重新部署以适应税费时期的供养目标而已。当然农村五保供养制度不可能完全停滞不前，打破路径依赖低效状态的关键节点必然会出现。

（二）关键节点和断裂平衡：农村五保供养制度的变迁过程

历史制度主义的另外一个重要概念即是关键节点，指在历史进程中的某一特殊时间点上发生的事件对后面的制度历程形成了重要影响，这一节点之所以重要是因为将制度安排放在了特定的路径之中。这一关键节点处于制度非正常的断裂时期，在断裂期制度平衡被打破，新的制度变迁形成后可以维持较长时期的相对均衡。在我国农村五保供养制度的发展变迁过程中出现了两个“关键节点”：一是1994年农村五保供养工作条例和1997年农村敬老院管理暂行办法的出台。改革开放后，分户单干的推行致使集体公共积累日益减少，合作化及人民公社时期所形成的工分补助或从公益金中出资供养五保对象的模式逐步失效，但问题和压力不断积累起来，五保供养工作条例的制定打破了原有的制度停滞状态，在明确了乡统筹和村提留作为供养的主要渠道和乡村两级的供养责任后，制度恢复了新一轮的平衡状态。农村敬老院管理暂行办法明确了敬老院的性质和经费来源渠道，并对院务管理、财产管理、生产经营、工作人员等作出了规定，经过此关键节点之后，敬老院的兴建和管理逐步有法可依并日趋规范。但制度断裂走入新的正常期有可能出现意外后果，也即“尽管制度稳定之后很难发生大的改变，但是环境和条件的变化又有可能使得制度的功能发生扭曲或改变。”［5］乡统筹和村提留作为五保供养的渠道被地方政府不断加码，致使农民负担超过负荷并最终造成了“三农”问题，致使五保供养也开始面临诸多问题和困境。二是2006年新的农村五保供养工作条例和2011年农村五保供养服务机构管理办法的施行。税费改革后，五保供养资金的来源难以得到保障，亟需进行新的调整。新的农村五保供养条例作为关键节点提升了资金统筹层次和责任主体，通过财政预算和专项补助的方式将五保纳入国家供养，制度重新实现了平衡并获得持续。在原农村敬老院管理暂行办法基础上，农村五保供养服务机构管理办法进一步增加了经费保障和法律责任等方面的规范，农村五保的集中供养也实现了从依靠乡统筹和村提留向财政预算安排的转变，同时规划建设和程序管理也更加制度化和规范化。

（三）历史否决点和制度创新：农村五保供养制度的变迁选择

所谓历史否决点指制度的薄弱环节，它是制度创新的阻力所在。而制度创新则体现为克服历史否决点后组织行为的变化，是一种“在制度环境相对确定或稳定的条件下，对构成既定制度的次级制度的现行制度进行某种改变，并通过法律、法规或社会公认的方式加以确认的行为。”［8］就我国农村五保供养制度变迁的历程和当下状况来看，中央制定新的农村五保供养工作条例并推动五保供养由“社区化救助”向“国家化救助”转变，是制度创新的标志性成果。但农村五保供养制度依然存在“历史否决点”，主要表现在三个方面：一是五保供养政策的具体执行难以实现有效的监督，政策落实出现打折扣的现象；二是当前制度偏重于对五保对象的物质供应和经济型福利，而忽视了精神慰藉和生活上的照顾；三是当前制度对农村社区或民间组织等组织化的力量定位不明确，往往处于辅助性地位难以独立开展工作。

随着经济发展和和谐社会的建设，这些“历史否决点”将逐步被打破，新的制度创新将会不断出现，主要的路径包括以下三个方面：首先是加强政府的责任建设，提高对五保供养政策落实情况的监督检查，政策贯彻和落实好的前提下还应充分认识到，在以人为本及和谐社会建设的理念中，五保对象的生存保障权是一个公共利益问题，政府应切实肩负起相应的公共职责；其次是推动五保供养的服务型导向，使五保供养对象不仅能享受到经济、物质型的福利，亦能在休闲娱乐和社会参与等方面得到满足，逐步将供养保障提升至供养服务的层次；再次是逐步赋予农村社区或民间服务组织较为独立的地位和空间，鼓励有良好意愿和服务能力的社会公益组织及公民个人参与到五保供养工作中来弥补政府救助的不足，当然还需要政府加强监管，使多方的合作参与实现良性发展。

四、结 语

本文梳理了我国农村五保供养制度的变迁历程和不同时段的制度特征，表明宏观历史情境、变量及制度序列及主体间的博弈互动行为推动了制度的发生和选择，而在制度变迁过程中出现了路径依赖和关键节点，制度未来还将进一步打破历史否决点作出新的创新。历史制度主义通过深度分析展示了多种复杂因素如何推动制度变迁，透视出制度转型的曲折性，具有较强的理论解释力。当然分析范式本身还存在一些缺陷，例如理论框架难以与制度变迁的复杂性完全契合，甚至可能出现误读或误用的现象。但“无论如何，历史制度主义为政治科学提出了一种独到的分析范式，这种分析范式能够在一定程度上弥补传统政治科学的不足”［5］33。我国正处于经济社会高速发展和急剧转型的历史时期，引入历史制度主义的分析范式对深入解读我国政治结构和制度变迁的相关问题具有十分重要的意义，在解读过程中理论范式本身也能得到实践的检验而不断丰富发展。

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Study on Change of Five Guarantees Supporting in Rural Areas

HAN Peng－yun
（Faculty of Humanities ＆Social Sciences of Nanjing Forestry University，Nanjing210037，China）

As the current research about the five guarantees supporting in rural areas is short of theoretical paradigm support，we can neither get profound understanding on dynamic mechanism and complex characteristics of institutional change nor come up with innovative direction of institution．In this paper，we use historical institutionalism to analyze institutional structures and historical changes of the five guarantees supporting for its mess operating mechanism based on the analysis of the history of the five guarantees supporting．From the point of view of historical institutionalism，the five guarantees supporting in rural areas is influenced by the national institutional situation and sequence structure among the related political variables，which forms an interactive game situation with related political behavior subjects．Meanwhile，the path dependence and gradual transformation occur in the five guarantees supporting in rural areas，which has its own critical junctures and shows the state of punctuated equilibrium．In order to break down the current historical veto points，the five guarantees supporting in rural areas should adapt to the new institutional situation and system innovation should be implemented．

the five guarantees supporting；historical institutionalism；institutional structure；historical change

F323．89

A

1009－9107（2015）01－0015－06

2013－11－22

中国博士后科学基金第七批特别资助项目（2014T70706）；江苏省社会科学基金项目（14ZZC004）

韩鹏云（1982－），男，南京林业大学讲师，管理学博士，博士后，主要研究方向为地方政府治理。