“政党法治能力”刍论

2015-02-21秦志龙

重庆科技学院学报（社会科学版） 2015年8期

秦志龙

“政党法治能力”刍论

秦志龙

“政党法治能力”作为一个学术概念的出场，有其现实必要性和理论可能性。“法治中国”建设与全面依法治国构成其时代背景，“政党能力”“政党法治”“法治能力”相关理论研究为其提供学理支持。“政党法治能力”的内涵涉及主体构成、内容体系、客体结构，可以从其生成机制、基本环节、价值取向及功能定位多个维度来把握。在全面推进依法治国的过程中，应当加强执政党法治能力建设。

政党能力；政党法治能力；法治中国；依法治国

法治无论是作为一种治理工具、运作机制，还是作为一种价值追求，现在都已经获得普遍的价值认同。在当代中国，经过漫长的法制探索与实践，“依法治国”已经被确立为治国理政的基本方略，并被写入了宪法①。法治已经深入人心，成为人们共同的核心价值追求②。站在新的历史起点上，中国共产党深刻把握“政党政治”与“全球化”时代对法治的实践诉求，以高度的战略自觉和自信，提出了全面推进依法治国、建设“法治中国”的宏伟目标。那么，作为执政党，中国共产党是否具备应有的法治能力？基于对这个问题的思考，“政党法治能力”作为学术概念应该且能够“出场”了。整体提升执政党的法治能力，建设法治型马克思主义执政党，有助于充分发挥中国共产党在引领“法治中国”建设中的核心作用。

一、“政党法治能力”出场的时代背景

学术的生命力在于关照现实，在于以理论抽象力透视社会发展问题。“政党法治能力”的出场有着特定的时代背景和深刻的社会原因。提出这一概念，进而提出“推进执政党法治能力建设”的命题，是对全面推进依法治国、建设“法治中国”的积极的理论回应，是为解决执政党法治能力“不适应性”问题的自觉的理论探讨。

首先，全面推进依法治国、建设“法治中国”，对执政党的综合能力提出了更高、更全面的要求，而“政党法治能力”是体现执政党综合能力的一个重要维度。中共十八届三中全会对全面深化改革进行了战略部署，把“推进法治中国建设”作为重要举措，提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”［1］。“法治中国”的提出，意味着“实现由（党）依照宪法法律治理国家，到强调法律统治下的中国（即使执政党也是法律统治的对象）的根本转变”［2］，具有重大现实意义。“法治中国”是对“法治国家”的超越与升华，已经成为统领当下中国法治建设的新叙事话语。从学理角度把握“法治中国”的科学含义［3］，不难发现，“法治中国”蕴含着“法治国家”、“法治政府”、“法治社会”之外的第4个维度，即“法治政党”。“法治政党”，既是政党自身运行科学化的内在要求，也是人民主权规制政党法权的客观需要。从政党自身建设科学化角度来理解，它要求政党作为法治主体实现法治自觉、确立法治自信，走向法治自立和法治自强，切实提升法治能力。换言之，在全面推进依法治国的时代背景下，作为执政党和中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党应该比任何其他主体更加明确法治能力建设的深远意义，认真审视自身领导法治建设的能力水平，实现彻底的法治觉醒，从党和国家发展的长远目标出发，整体把握党的法治能力，谋划有效提升法治能力的现实路径。

其次，执政党“能力不足”的危险或“能力不适应”的事实倒逼执政党将自身法治能力建设提上议事日程。当前，我国的改革进入攻坚期和深水区，国际形势错综复杂，执政党面临前所未有的矛盾风险挑战，这些凸显了法治在国家治理和政党治理中的价值作用。与此相对立的是，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比”，我国的法治建设还存在许多不适应、不相符的问题［］。这些问题的产生，诚然有法治资源不足、法治实践不长及社会经济结构、历史文化传统诸方面的原因，但从主体维度来看，也在于法治主体的法治能力不足，特别是执政党的法治能力不足。其实，中国共产党领导中国法制建设的历史，也是其自身法治能力提升的历史。但是，长期以来这种法治能力提升只是法制建设的一种客观结果，而没有达到应有的自觉程度，很少主动施为。直到党的十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，法治能力才在党的文件中被正式提出。之后，习近平总书记在多次讲话③中都谈到了领导干部和领导机关的法治能力问题，其中涉及法治能力的内在规定（运用法治思维和法治方式）、目标指向（深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定）、基本要求（办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，在法治轨道上推动各项工作）。这表明执政党已经在一定程度上意识到法治能力建设的重要性，只不过是将主体限定为领导干部、领导机关。全面依法治国“新常态”的现实需求和“法治中国”长远目标的驱动，都需要执政党从整体视域来把握自身法治能力建设问题，而不只是强调领导干部之于法治能力的主体性意义。从本体论角度看，执政党法治能力建设是一项系统工程，不仅需要政党骨干发挥模范带头作用，更需要全体党员干部、党的各级机关发挥建设性作用，协同推进法治能力建设，共同提高法治能力。在这个意义上，中国共产党有必要在提出领导干部法治能力要求的基础上，以更大的政治勇气和法治自觉，旗帜鲜明地提出全党的法治能力问题，将法治能力建设作为一项时代任务摆在全党的面前。

因此，可以说“法治中国”建设、“全面依法治国”的新法治话语，要求执政党法治能力概念的出场。从学理上来把握，这就需要首先提出“政党法治能力”概念，并界定其科学内涵。

二、“政党法治能力”的理论基础

对“政党法治能力”这个新的学术概念，可以从与其紧密相关的“政党能力”、“政党法治”、“法治能力”个方面来把握。

“政党能力”是“政党法治能力”的上位概念。“政党能力标志的是政党履行职能的主观条件，是政党为维系自身生存发展与发挥作用而养成的基本素质在政党政治实践中所呈现出的技能与本领的总和”［］，它包括治党管党、政党合作、执掌政权、领导社会、党际交往、政党学习多方面内容。从政党行动逻辑和实践哲学角度来看，在法治成为时代强音和文明潮流的情况下，政党依法治理的能力应当贵穿上述能力发挥作用的全过程。也就是说，“政党法治能力”是政党能力的质性规定，是政党能力的现代性要求和表达。在当下中国，政党能力发挥积极作用，必须走法治途径，以法治为正道。从这个意义上讲，“政党法治能力”既是政党能力的重要内容，也是政党能力质化提升的法治路径。

“政党法治”作为一种与“政党人治”相对立的政党治理模式，已经获得相当的理论认可。政党法治是以政党章程和国家法律作为政党活动的总规范，以政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党治理模式，其核心内容是政党权的依法确立、依法行使、依法制约和依法评价［］。在当代中国，政党法治建设具有促进政党民主、增强执政合法性、带动依法执政、推进依法治国的价值意义［］。此外，还可以从主体、客体、目的、原则、依据及形态等方面来理解政党法治。作为一种理想的治理模式，政党法治是政党融入法治理念、法治信仰后的价值目标追求，是一个逐步探索、渐渐生成的过程。它要求政党法治建设的主体（政党自身）提高法治能力，因为政党法治“质态”的形成是主观理性施为与客观自然演化的结果。由此可见，“政党法治能力”是政党法治的必然逻辑延展，政党法治为政党法治能力提供价值取向和目标归宿。

至于“法治能力”，学术界已对其内涵、归属、构成、路径等进行了广泛探讨。不过，鲜有从本体论维度切入的，一般是围绕具体的某一主体来论述，如政府（国家）法治能力、领导干部法治能力、公民法治能力、基层党组织法治能力。这些研究，一方面为政党法治能力研究提供了主体参照；另一方面，在普遍性意义上界定了法治能力。法治能力，即法治主体运用法治思维和法治方式处理事情、解决问题的能力和水平，包括法治思维和法治方式两大基本要素［］。我们认为，与“领导干部法治能力”、“基础党组织法治能力”相比，“政党法治能力”的概念更具有综合性和统合力。只有“政党法治能力”才能与“国家法治能力”、“政府法治能力”、“公民法治能力”形成并列关系。唯其如此，“法治能力”的主体体系建构才比较完整。

总而言之，有关政党能力、政党法治、法治能力的既有理论研究为“政党法治能力”概念奠定了理论基础、提供了学术参照。“政党法治能力”是“政党能力”、“政党法治”、“法治能力”的逻辑合成和理论生长点。“政党法治能力”，相比“政党能力”则明确了质性规定；相比“政党法治”则提出了能力要求；相比“法治能力”则提供了主体向度。

三、“政党法治能力”的内涵把握

从学理角度讲，“政党”、“法治”、“能力”各有其本真含义。政党是代表一定阶级或阶层利益，为取得和巩固国家政权而活动的政治组织［］。法治的核心要义在于确立法律至高无上的权威，包括法制完备、主权在民、人权保障、程序正当、权力制衡、司法独立等内容。能力是指主体顺利达成活动目标所具备的个性心理特征，它是一种主观条件。在准确把握这个概念本质的基础上，我们认为，政党法治能力是指全球法治时代政党主体为履行政党职能发挥政党作用，涵养法治信仰和精神，在创制法律④、遵守法律、运用法律的法治实践中，养成的运用法治思维和法治方式，科学民主有效地处理政党内部事务和外部事务的技能和本领。对此，既可以从主体构成、客体结构、内容体系方面来把握，也需要从生成机制、基本环节、价值取向、功能定位多维度来分析。

从主体构成来看，政党法治能力的主体，既包括个体性的党员干部、局部性的政党组织机构，也指向整体性视域下的全党。从质的规定性方面要求全党、党的各级组织机构、党员干部，具有法治意识和法治信仰，善用法治思维和法治方式。而政党法治能力的质化提升和优化发展，有赖于党的中央机构与地方机构、上级组织与下级组织、党组织与党成员良性互动、协同推进。在政党政治运行过程中，政党主体具化为政党成员，因而党员干部法治能力构成政党法治能力的基本面，提升党员干部的法治能力是政党法治能力整体提升的重要途径和必要条件。

从客体结构来看，政党法治能力包括政党依法处理内部事务和外部事务个基本方面的能力。政党内部事务即政党自身的治理，包括依法创制党内法规、党员权利的依法维护、党内民主的依法发展、党内权力的依法制约和党内关系的依法规范；政党外部事务涉及政党交往、政党合作、政党执政、政党领导：所有这些政党事务都需要依法而行、合法而治。其中，政党依法处理内部事务的能力是政党法治能力的根本。有良好的政党内部法治，才能推动国家法治和社会法治，才能适应国际法治和全球法治［］。

从内容体系来看，政党法治能力的实质要件包括法治思维和法治方式。“法治思维是法治原则、法律概念、法学原理、法律方法以及一些法律技术性规定等在思维中的有约束力的表现”［］。它通过个维度体现出来：法治思维是一种底线思维，以合宪性与合法性为起点；法治思维是一种规则思维，奠基于法律规则之上；法治思维是一种权利思维，其终极价值在于保障人民权利；法治思维是一种契约思维，体现出对契约精神的尊重［］。法治方式是基于法律思维所衍生的根据法律处理具体问题的行为方式，它强调法律方法的运用，具有独立性和自主性。法治思维是将法治精神导向法治方式的纽带，是法治精神的逻辑生成，是法治方式的思想基础，而法治方式是法治思维的直接表现和实践形态。

从生成机制来看，政党法治能力的生成是一个主观提升和客观累积的动态过程。在既有法治资源的基础上，政党主体的法治实践是法治能力量化积累的自然过程；在法治气候形成的条件下，政党主体的法治能力建设是自身法治能力质化提升和优化发展的关键所在。在全球法治时代，政党主体涵养法治精神、形塑法治信仰，并在政党政治实践中遵从法治规律和原则。运用法律方法和法治方式，既是政党法治的实践过程，也是提升政党法治能力的现实路径。

从基本环节来看，政党法治能力是政党创制法律、遵守法律、运用法律的能力的融会贵通、有机合成。创制法律是基础，目标是在科学民主原则指导下制定完备的政党法律或国家法律，并以此为依据，实现良法善治。遵守法律是基本要求，它要求创制出来的法律得到贵彻遵从，以确立法律权威，维护法律尊严。运用法律是关键，它要求办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，在法治轨道上推动各项工作，充分发挥法律的治理功能。

从价值取向来看，政党法治能力蕴含通过法治途径实现政党内外事务科学治理、民主治理、高效治理的价值追求。科学性是政党法治能力的价值指向，它要求政党政治在全面认识法治规律和自觉运用法治规律有机统一的基础上运行。民主性是政党法治能力的价值内核，政党法治能力的根本价值追求在于增进党内民主和党际民主，促进国家民主和社会民主，确保人民主权。高效性凸显政党法治能力的工具价值，构成政党法治能力的现实评价指标。科学、民主、高效是政党法治能力的内在规定性和价值旨归。

从功能定位来看，政党法治能力是政党综合能力的集中体现和现代形态，以政党执政能力为目标和归宿。政党综合能力包括政党自身治理能力、政党合作能力、政党执政能力、政党领导国家和社会能力及政党外交能力个基本方面［］。法治作为治理方式，贵穿于政党活动的各个方面和政党运行的全过程。法治作为能力素质，则蕴含在政党能力的各个基本方面之中，表现为党内法治能力、政党依法合作能力、政党依法执政能力、政党依法领导能力与政党依法外交能力诸多形式。政党执政能力的生成、维持和提升是实现政党权利的关键，是发挥政党作用的保障，因此居于政党能力的中心位置，具有核心作用，是其他政党能力的现实指向。政党法治能力的提升，对于非执政党而言，具有促进其执掌政权的积极作用；对于执政党来讲，则有利于增强其执政合法性。

上述对“政党法治能力”的概念解析，是就其一般意义而言的。对于现实政党政治中的具体政党而言，“政党法治能力”还有着更为丰富具体的实质涵义和实践要求。比较而言，执政党之法治能力比在野党、反对党、参政党之法治能力有着更为丰富的实际内容和更高的现实要求。对于执政党来讲，政党法治能力不再是一般意义上依法处理内外事务的能力。因为“执政”，其获得由人民主权让渡而来的政党主权，被赋予了更多的政党权利和政党权力，也就意味着承担更多的政党义务和责任。这就要求执政党全面提升法治能力，包括依法治党和依法治国理政的能力，以实现政党领导权、执政权的合法而行和依法而治。

在当代中国，执政党的法治能力也就是中国共产党的法治能力，因“当代”设定其出场时间轴，“中国”圈定其特定空间场，“执政”说明其现实位置所在，不仅包括依法进行自身治理的能力，还包括依法引领社会主义市场经济健康发展的能力、依法发展社会主义民主政治的能力、依法建设社会主义先进文化的能力、依法构建社会主义和谐社会的能力、依法建设美丽中国的能力以及依法进行国际交往和处理国际事务的能力。因此可以说，“中国共产党法治能力”就是中国共产党为了执好政、掌好权，确保人民当家作主，在科学立法、严格执法、公正司法、带头守法的政党法治实践中，养成的运用法治思维和法治方式科学、民主、有效地进行自身治理和治国理政的技能与本领的总汇。

四、“政党法治能力”提出的意义

“政党法治能力”作为一个新的学术概念在当下中国被提出来，旨在引出“中国共产党法治能力”，进而为探讨执政党法治能力建设作铺垫。

政党法治能力属于政党能力范畴，属于政党政治学的学科范围。确立政党法治能力概念，把握其科学内涵，无疑将丰富政党政治的学术话语，开拓政党法治的研究思路，推动政党政治学的繁荣发展。提出执政党法治能力建设，为党的自身建设提供新思路和新路径，有助于提高党的建设科学化水平，丰富党的建设理论体系。

从现实意义来看，在“政党法治能力”基础上，明确中国共产党法治能力的科学内涵，把握执政党法治能力的实践要求，有助于执政党以强烈的“问题意识”和“主体意识”旗帜鲜明地提出“推进执政党法治能力建设”的新命题，增加党的自身建设维度，推动党的建设新的伟大工程实现跨越式发展。

推进执政党法治能力建设，是全面推进依法治国的基础工程。执政党应当高度重视、自觉推行和有序推进。对内而言，这将有利于我们党的综合能力质化提升和优化发展，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，进一步巩固执政地位，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。对外来讲，则有利于我们党在全球治理中掌握法治参与权、法治话语权和法治发展权，树立法治型政党形象，在国际事务中更加能动地发挥积极作用，做出新的重要贡献。

注释：

①1997年，党的十五大把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略正式确立下来；1999年，《中华人民共和国宪法修正案》第十三条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

②法治是社会主义核心价值观的重要内容。

③比如：2012年12月，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平指出：各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。2013年2月，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调：各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

④一般认为，法律创制有三种主要方式：制定、认可和解释。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：31-32.

［2］杨清望.“法治中国”提出的现实意义与理论意义［J］.法制与社会发展，2013（5）.

［3］汪习根.论法治中国的科学含义［J］.中国法学，2014（2）.

［4］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编［G］.北京：人民出版社，2014：19.

［5］王韶兴.社会主义政党政治视阈下的政党能力论［J］.学习与探索，2012（11）.

［6］王韶兴.政党政治论［M］.济南：山东人民出版社，2011.

［7］王韶兴，张盎.论政党法治建设的价值意义［J］.理论学刊，2005（1）.

［8］徐信责.领导干部法治能力建设的具体路径探析［J］.领导科学，2013（10）.

［9］赵骏.全球治理视野下的国际法治与国内法治［J］.中国社会科学，2014（10）.

［10］陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释［J］.国家检察官学院学报，2013（2）.

［11］殷啸虎.法治思维内涵的四个维度［J］.毛泽东邓小平理论研究，2014（1）.