城市社区居民自治路径探索——以滨湖世纪社区的实践为例

郭晓敏

城市社区居民自治路径探索
——以滨湖世纪社区的实践为例

郭晓敏

分析了城市社区自治中存在的问题，介绍了合肥市包河区滨湖世纪社区的做法。认为在推进社区居民自治过程中，应当着力抓好自治机制建设、载体平台建设，积极培育发展社区组织，提高居委会的专业服务水平，切实满足居民的有效需求。

居民自治；城市社区；居民委员会；治理体制

社区是当前城市最重要的社会组织方式，是开展社会治理的基础平台。实现社区居民自治与政府治理、社会自我调节的良性互动，是党的十八届三中全会提出的要求，也是顺应社会发展潮流的必然选择。社会主义市场经济改革的推进，导致居民传统的“单位制”解体，“单位人”变为“社会人”。随着城市化的发展，越来越多的人涌入城市，大量具有异质特性的群体聚集到城市社区，社区从传统的“熟人社会”变成了“陌生人社会”。“城市社区居民身份的多重性，权利的多重性和利益的多重性，决定了社区自治组织的自治性和权威性相对较弱”［1］。居民对社区缺乏认同感和归属感，主动参与不足。城市社区居民自治面临许多问题。

一、实行社区居民自治的意义

在社会管理向社会治理转型的背景下，社区工作面临转型的迫切要求。“社区治理要求社区组织和社区公民与政府组织共同承担社区建设的责任。负责任的政府和有责任感的公民，在社区治理中具有同等重要的地位。”［2］但是，调研发现，社区居委会常常是在唱“独角戏”，居民参与积极性不高，社区内的其他主体也是自行其事，难以形成合力［3］。

实行社区居民自治，能够有效降低管理成本。自治的基础在于自律。引导居民自治，充分发挥自律的作用，实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，可以大大减少对政府、市场等外部资源的需求，从而降低社会治理成本［4］。

实行社区居民自治，有利于推进基层民主建设。居民自治本身是基层民主政治建设的一个重要组成部分。通过居民自治，为居民提供权益表达平台，可以更好地发挥居民的智慧，共同打造和谐美好家园，并引导居民更加关心公共利益，培养公共精神，提升“共同体意识”，增强社区凝聚力。

二、社区居民自治中存在的问题

（一）社居委的行政化倾向

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会是社区居民实行民主自治的组织形式，政府负有指导、支持和帮助居民委员会依法开展工作、实现社区居民自治的责任。”但在现行管理体制下，社居委的人财物等资源均来自政府，实际运行过程中社居委变成了政府的“下属单位”，承担着大量的行政职能。许多行政性事务，社居委由“协助”变成了“代办”，由“介入”变成了“主导”。一些本应由管理部门承担的工作，政府部门在对社区工作进行考核时也归到了社居委，其中还涉及许多经济指标。政府职能部门的“创新举措”往往成了社居委“甜蜜的负担”。譬如“人防进社区”、“统战进社区”、“法律进社区”、“旅游进社区”等，这些都会对社居委提出各种要求。政府对“社会人”的管理，往往也要求行政相对人提供社居委的证明，而实际上许多有关情况并不是社居委能够掌握和了解的。

（二）社居委的边缘化危机

在社居委去行政化探索方面，许多地方采用了“议行分设”的方式，即建立社区工作站，承接政府职能部门下派的行政性事务。由社区工作站承接行政事务，让社居委“回归姓社”，可以有更多时间来组织开展民主自治和互助服务。然而由于社居委缺乏专业力量，尚未建立与居民、志愿者、社会组织互动机制，这时社居委又出现了“空心化”和被“边缘化”的问题。社区居民平时只到社区工作站办事，以为社区工作站就是社居委。还有一些居民觉得社居委已经变得可有可无了［5］。

从（表1-5）上来看，65.6%的教师认为学生间学习能力的差距比较大，这与学生的学习习惯、学习方式、家庭环境、语言能力和思维品质息息相关，在作业完成质量上仍然会有很大差距。小学生的学习主动性较差，学习的方法和策略尚未成熟，所以在英语教师监管不到的情况下会一拖再拖，这也是导致学生英语学习能力水平差距较大的原因。而教师在缩短这一差距时，更多关注的是中等生（见表1-6），这说明作业的布置缺少层次性和递进性，忽视优等生和学困生的学习实际。

（三）自治组织缺乏凝聚力

在社区居民自治的组织体系中，社区居民代表会议是最高权力机构，社区协商议事会是社区居民会议通过授权产生的常设性议事机构，都对社区居委会有领导作用。实际工作中，这两个机构往往形同虚设，未能发挥作用。居民参与社区事务的积极性不高，一般不会主动评议和监督社居委的工作，常设性议事机构往往也不会主动去了解居民的意见和需求。社区群众性文化娱乐组织较多，服务性、公益性、慈善性草根组织很少。

三、滨湖世纪社区的探索

合肥市包河区的滨湖世纪社区于2012年12月批准设立，2013年2月社区服务中心挂牌。这是一个街道级大社区，在居民自治方面进行了一系列改革尝试。

一是创新社区治理体制。实行区直管社区，减少了管理层级。过去的社区管理层级为“区（县）—街道（镇）—社区”三级，现在只有“区（县）—社区”两级。建立“党委领导、多元共治、居政分离”社区治理结构，形成社区党组织领导，社区社会组织、自治组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理的格局。

二是搭建多元共治平台。社区共治理事会，由驻区单位代表、党代表、人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等组成，为社区内议事协商、共驻共建的社会组织，负责收集各方面的意见建议、讨论社区建设和管理事项，引导驻区单位和居民参与社区事务、监督评议社区服务中心的工作，促进社区公益事业发展。社区每年拿出一定数额的资金，由共治理事会通过项目运作的方式，解决居民社会服务需求和社区草根组织发展。

三是转变社居委职能。滨湖世纪社区内有滨湖世纪城、蓝鼎滨湖假日两个超大型居住区，还有人民银行宿舍（金泉小区）、蓝鼎观湖苑小区、滨湖和园拆迁回迁安置区。依据居住区的人口规模组建了多个居委会，其成员均为社区内热心公益的居民。居委会不承担行政性事务，其任务主要是通过征集民意、领办项目、协调议事、组织活动等方式服务居民。

四是引入专业力量参与居民自治。依托职业社工和合肥市爱邻社会工作服务社，搭建了基层社会服务平台——滨湖世纪社区社会（社工）服务中心，让社工介入社区自治。以购买社工岗位的方式，为每个居委会安排一名专业社工。社工的主要任务是指导居委会开展居民需求调查、策划公益项目、孵化社会组织和进行效果评估与监督等。

五是拓展社区居民自治渠道。建立社区网站，开设社区论坛，利用微信、微博、QQ群，拓展社区居民沟通交流渠道。通过爱心大使、居民信箱、楼道文化等载体，搭建居民面对面交流平台。实现党务、政务、财务、事务、服务五公开，建立议事协商、民情恳谈、事务听证等制度，扩大居民有序参与，提升居民自治水平。

六是构建多元社区服务体系。（1）优化政务服务。建立社区综合服务中心，整合工商、民政、计生、残联等10大类服务项目，在各居委会和网格不再设立受理服务前台，而是统一集中到社区综合服务大厅，实行“一门式受理、一站式服务”。（2）完善社会服务。配套建设社区剧场、社区图书馆、舞蹈室、儿童乐园、书画院、老年大学等一系列公共服务设施。通过政策支持、政府采购、公益创投、服务外包等方式，将涉及文化、体育、家政等方面的内容打包成项目，委托社会组织运营管理，满足群众多样化需求。（3）推进志愿服务。社会工作站和志愿服务站两站合一，社工和义工双工联动，打造“滨湖帮客”等志愿服务品牌。（4）拓展市场化服务。鼓励和引导社区市场主体参与社区治理、提供优质服务。建立社区就业创业中心，集岗位招聘、就业培训、创业指导、求职咨询、失业援助等功能为一体，委托2家人力资源服务公司运营，每周六开市。

通过一系列举措，滨湖世纪社区逐步建立起了以“网格”党支部为领导、网格为支持、居委会为主体、社工为引导、社区社会组织及居民积极参与的自治工作模式，推动了社区居民自治的进程［6］。

四、推进社区居民自治的路径

面对社区居民自治中存在的问题，总结滨湖世纪社区的做法，我们认为在推进社区居民自治过程中，应当做好以下几个方面的工作：

（一）完善自治机制

健全自治机制是开展社区居民自治的基础。要切实转变政府职能，推进政社分开。把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把居民自治范围内的事情交给居民自治组织，实现由全能型和管理型政府向服务型政府的转变。通过政府购买服务的方式，依靠专业社工和社会组织来提供公共服务、开展社区公益事业、搭建居民参与活动平台，不断增强社区吸引力和凝聚力。

基层民主协商和监督评议是居民自治的主要形式和重要保证。要建立健全居民自治评议制度，包括对涉及居民切身利益的公共政策的听证制度、对社居委工作的评议制度、对驻区单位参与社区建设情况的民主评议制度，对市政服务单位在社区服务情况的监督制度等，切实保障居民依法依规行使自治权利。

（二）健全载体平台

创建社区共治平台。滨湖世纪社区的共治理事会是社区自治领域的一大创新。社区共治其实就是更大范围内的自治，是在居民自治的基础上融入了辖区单位和社会组织。社区居民、驻区单位、辖区社会组织，对社区的建设和发展都有发言权。借助社区共治平台，充分调动辖区内机关、社会团体和企事业单位参与社区建设的积极性，最大限度地实现社区资源的共建共享。

构筑自治组织平台。探索建立“社居委—楼幢居民自治会—居民自治小组”三级自治组织体系。充分发挥专职社工在服务群众、联系群众方面的专业优势，大力培育社区党员、楼幢长等群众骨干队伍，发展社区自治型社会组织，组织居民参与社区议事，扩大群众的知情面，探索“以民管民、自主管理”的自治管理新模式。

构建活动参与平台。推进辖区资源开放，充分调动辖区单位参与积极性，最大限度实现社区资源的共建共享。以居民需求为导向，充分利用各类社区文化活动设施，组织开展丰富多彩、健康有益的文体科教活动，广泛开展各类便民为民服务，不断增强社区居民参与社区建设的主动性和积极性，培养民主意识，提高对社区的认知和认同度。

（三）满足有效需求

滨湖世纪社区共治理事会的一大成功之处就是通过项目运作的方式，掌握并满足社区居民的有效需求。如观湖苑小区休闲区，原来没有设置长椅。了解到小区居民有此要求，居委会就向滨湖世纪社区共治理事会报告了这一情况。理事会项目运作委通过实地考察，即决定启动观湖苑休闲长椅修建项目。通过项目申请、前期宣传、征集居民意见、优化确定方案、向热心群众募捐，然后组织项目实施，并公开公示账目。整个过程公开透明，有群众的积极参与，获得了预期的效果：及时满足了居民的需求，提升了居民的满意度。

（四）加强专业力量

滨湖世纪社区的社居委是完全去行政化的，全部成员都是辖区内的热心居民。他们没有组织居民开展自治的经验，不知从何处下手。如果没有专业力量的介入帮助，社居委可能会变成“空架子”，让居民感到可有可无。滨湖世纪社区通过购买服务的方式，为居委会配备专业社工，指导帮助居委会组织居民活动，避免了居委会的被“边缘化”和“空心化”。有专业人员的指导帮助，居民也能够切实感觉到居委会的能力，增强了社区的凝聚力。

（五）发展社区组织

社区居民自治系统的良性运行，需要各类社区组织分工协作，共同参与。社区组织的发育发展，可以增强社区自我管理和自我服务的能力，从而更加有效地满足社区居民的多样化需求，提高社区居民的认同度。要积极培育社区多元治理主体，构建包括社区自治组织、社区基层党组织以及社区社会组织等在内的多元化组织体系，明确各类组织的职责和权利，实现社区各类组织之间的合作互动。

[1]范思凯，邓泉国.结构与关系：村民自治与居民自治组织体系比较研究[J].学海，2012（3）.

[2]魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003（1）.

[3]牛鲁彬.发展社区社会组织：由居民自治向社区自治转型的切入点[J].社团管理研究，2012（11）.

[4]徐勇，贺磊.培育自治：居民自治有效实现形式探索[J].东南学术，2014（5）.

[5]王星.“居站分离”实践与城市基层社会管理创新[J].学海，2012（3）.

[6]郝永华.滨湖世纪社区居民自治的调研报告[EB/OL].（2014-08-13）.包河民政.

（编辑：米盛）

D669.3

A

1673-1999（2015）04-0013-03

郭晓敏（1981-），女，硕士，中共合肥市委党校（安徽合肥230031）科研处讲师，研究方向为基层社会治理、城乡社区建设。

2015-01-23

合肥市发改委委托课题“‘十三五’合肥社会治理创新研究”（HFFG1415H11）阶段性成果。