倡议联盟框架视角下我国计划生育政策变迁分析*

崔开华，徐 菡，蒋文丽

山东大学政治学与公共管理学院，山东 济南 250100

引 言

倡议联盟框架理论（The Advocacy Coalition Framework）作为一种新的分析政策过程的理论工具，受到了学界的广泛关注并应用于公共政策研究领域的前沿，这不仅是因为倡议联盟框架为分析公共政策过程提供了新的视角和方法，也是因为倡议联盟框架为理解政策变迁过程提供了更深入、更全面的分析工具。但是由于学界对于倡议联盟框架的应用大多体现在国外学者对西方国家公共政策变迁的分析，而我国较少有学者运用倡议联盟框架分析我国公共政策变迁的过程，因此，本文在介绍倡议联盟框架基本理论的基础上，试图运用倡议联盟框架的分析工具研究我国计划生育政策变迁过程，以验证该理论是否能够有效解释我国公共政策变迁的过程，即倡议联盟框架在分析我国公共政策变迁过程中的适用性和有效性。

1 政策分析的倡议联盟框架理论

倡议联盟框架理论最早是在20世纪80年代由美国学者保罗A萨巴蒂尔提出来的，并将其用于考察教育、航空管制、能源和环境等公共政策领域，经过不断完善之后逐渐发展成为传统政策阶段分析模式的替代性理论，成为具有国际影响力的研究热点。

1.1 倡议联盟框架的基本结构

倡议联盟框架的基本结构主要由三组不同的变量组成，政策的变迁就是这三组变量相互作用的结果。第一组变量是政策子系统内部由来自各个政府层级的公共机构和私营机构的人员组成的不同的倡议联盟。每一个倡议联盟的成员都拥有共同的信念体系，包括基本价值、政策目标及其因果关系，这使他们能够在较长的时间内保持行动的协调一致。不同的倡议联盟之间是相互竞争的关系，每个倡议联盟都在自己的核心信念和政策目标的指引下，试图通过干预决策规则、人事安排等影响政府权威决策。另外，政策子系统中还存在着“政策掮客”，他们的主要关注点是调和各联盟之间的冲突，将冲突限定在一定范围内并努力寻找解决冲突的途径和方法。第二组变量是影响政策子系统的外部（系统）事件。这是影响政策变迁的主要动态因素，包括社会经济条件变迁、系统内占统治地位的联盟变迁以及政策决定和来自其他政策子系统的影响[1]。该组变量比较动态，在几年或者十年的时间内可能发生巨大的变化，这些变化会改变政策子系统参与者遇到的限制条件和机会，政策子系统的参与者必须学会怎样预测这些变化，并作出符合联盟基本信念和利益的回应[2]。第三组是相对稳定的变量，主要包括问题领域的基本特性、自然资源分布、根本的社会文化价值和社会结构、基本的法律框架。这组非常稳定的元素可能存在于政策子系统的内部，也可能是外部因素，它们会对各个政策子系统产生约束作用，并影响其资源状况，但是要改变这些元素却非常困难。

1.2 以政策为导向的学习

在政策变迁的过程中，倡议联盟框架还十分关注以政策为导向的学习，认为以政策为导向的学习是影响政策变迁的力量之一，而且常常可以改变联盟体系的其他方面。以政策为导向的学习指的是由一定经历引起的与政策目标实现相关的相对持久的想法或行为目的的转变，即随着时间的推移，一个联盟内部或者政策子系统内部成员信念的演变。以政策为导向的学习不仅可以发生在同一个倡议联盟信念体系内，还可以跨越不同联盟信念体系实现跨联盟间的学习，正是这些跨联盟间的学习最终促成了协调一致的政策变迁的实现。

2 我国计划生育政策的变迁历程

中国的计划生育政策已经经历了几十年的时间，并且在施行的过程中根据实际情况不断进行调整和完善。总体而言，我国计划生育政策的变迁过程，具体可以分为三个阶段。

2.1 新中国成立初期的初步探索阶段

新中国成立以后，党和政府的主要关注点都在巩固新生政权和发展经济方面，无暇顾及和考虑人口问题。同时，新的生产关系建立，使中国的经济发展呈现一片欣欣向荣的景象，在一定程度上缓和了我国庞大的人口数量与经济发展之间的紧张关系[3]。此外，中央主要领导人认为“人多是好事”的思想认识的影响，致使我国在新中国成立初期基本采取了“放任生育”的人口政策。放任生育政策促使新中国成立初期人口快速增长，越来越多的人口和稀缺的资源之间的矛盾开始使国家感到了巨大的压力和挑战。一方面，国家领导人开始发表重要讲话，强调节制生育、有计划生育的思想，另一方面，理论界也展开了关于人口问题的大讨论，指出控制人口增长、实行计划生育的人口政策的必要性。1962年，党中央和国务院下发《关于认真提倡计划生育的指示》，提出了在城市和人口稠密的农村提倡节制生育、有计划生育，以适当控制人口自然增长率的思想。1963年，国务院下达《第二次城市工作会议纪要》，提出了生育率的具体控制目标。这两份文件对节制生育的强调，意味着人口生育政策从“放任生育”到“节制生育”的转变，为后来我国计划生育政策的制定和实施打下了基础。

2.2 计划生育政策的基本形成阶段

60年代中期爆发的“文化大革命”打断了我国生育政策的正常执行，导致我国人口数量出现第二次增长高峰，人口增长与经济发展的深层矛盾日益突出，控制人口增长、有计划生育成为国家领导人的共识，人口生育政策开始由“节制生育”向“有计划生育”过渡。1973年，国务院成立了计划生育领导小组，各地也相继成立了计划生育工作机构，为计划生育政策的贯彻落实提供了组织保障。在计划生育工作的实践过程中，以“晚、稀、少”为中心的计划生育政策基本形成，即“鼓励男女青年晚婚晚育，鼓励夫妇拉长两胎之间的间隔，鼓励一对夫妇少生子女”。1978年颁布的《中华人民共和国宪法》中也明确规定“国家提倡和推行计划生育”，奠定了计划生育政策的重要地位。至此，计划生育政策基本形成。

2.3 计划生育政策的出台和完善阶段

1980年，全国五届人大三次会议通过的《会议报告》中提出了“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，从而尽快控制住人口增长率”的思想，代表着以“一对夫妇只生育一个孩子”为中心的计划生育政策的雏形已经形成。1980年，中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，文件中对计划生育政策的落实提出了具体的执行办法，标志着以“一对夫妇只生育一个孩子”为中心内容的计划生育政策的正式出台，并在全国范围内得以贯彻实施。但是，农村的实际情况和农民的生育期望值导致“一对夫妇只生育一孩”的计划生育政策或“独生子女”政策在农村的执行遇到巨大的困难和阻碍。因此，国务院根据政策的具体实施情况，对计划生育政策进行了重新研究和调整，在《关于进一步做好计划生育工作的指示》中，明确了计划生育工作的基本方向是要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生，但是在具体的执行上对城镇居民和农村居民进行了区别对待，即要求“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确实有困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排”[4]。1986年，国家又出台政策补充规定:“要求生育二胎的独女户，间隔若干年后可允许生二胎”，进一步完善了计划生育政策。2002年，我国颁布了《中华人民共和国人口与计划生育法》，把计划生育工作的基本方针、政策、措施等以法律的形式固定下来，为计划生育工作的有效开展提供了法律保障。至此，我国计划生育政策经过长达十年左右的实践、讨论、修改和完善，形成了现行的计划生育政策。

2.4 计划生育政策在新世纪的发展阶段

计划生育政策经过几十年的贯彻实施，使我国成功完成了人口由“高出生、高增长”向“低出生、低增长”类型的转变，为控制我国人口增长作出了重大贡献。然而，进入21世纪后，计划生育政策的负面效应也逐渐显现出来，男女性别比例失调、失独家庭增多、人口老龄化等问题进一步加剧。独生子女政策带来的社会问题开始得到社会的普遍关注，在2009年全国两会上，就有政协委员提出了“考虑到中国的长远发展，我国应该实行计划生育二胎制度”的倡议，同时，社会公众对调整计划生育政策、放开二胎生育的呼声也日益强烈。2009年，除了河南省以外的其他省市区的条例都作出规定，夫妻双方都是独生子女的，可以生两个孩子，即“双独二胎”政策。这是我国实行了20多年的“只生一个孩子”的计划生育政策根据我国的现实情况作出的重大调整。根据我国目前的实际情况，2013年11月，国家有关部门通过了“单独二胎”新政策，即夫妻双方有一方是独生子女的，可以生育二胎。2014年1月，浙江省率先实施“单独二胎”政策，随后各地也相继推行了适合自身实际发展情况的计划生育新政策。2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出新的人口政策:“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”[5]

3 倡议联盟框架下我国计划生育政策的变迁特点

如果倡议联盟框架在解释我国公共政策变迁过程是有效的话，那么就能够用倡议联盟框架的概念、内容和逻辑对我国计划生育政策变迁过程背后的因果关系作出颇具说服力的解释[6]。下面从倡议联盟框架的三组变量来分析考察倡议联盟框架解释我国计划生育政策变迁过程的适用性和有效性。

3.1 政策变迁中的倡议联盟及其信念体系

倡议联盟框架假设，根据政策信念的不同可以将政策子系统中的政策参与者分为若干倡议联盟，同一倡议联盟的成员往往在相同政策信念体系的引导下采取协调一致的行动来影响公共政策，而不同倡议联盟之间由于政策信念的差异或对立则提出不同的政策主张，政策变迁则通常是几个倡议联盟互相竞争的产物[7]。从中国计划生育政策的变迁过程中可以看出，虽然高层领导人的思想和中央政府起了决定性的作用，是政策子系统内的主导联盟，但是除了中央政府及相关政府部门之外，不同时期还出现了不同的倡议联盟，他们对计划生育政策持有不同的观点，并努力影响政策制定。

3.1.1 新中国成立初，倡导“节制生育”

新中国成立初期，政府和领导人的主要关注点都在促进经济发展、提高居民生活水平上，无暇思考人口问题。当时，有中央领导人持有“人多是好事”的观点，再加上受到苏联鼓励生育政策的影响，中央政府采取的是放任生育政策。然而，以马寅初、邵力子等为代表的一些学者却注意到了庞大的人口与稀缺的资源之间的矛盾，纷纷发表观点阐述人口过快增长对资源环境和经济发展带来的危害，提倡控制人口增长速度，节制生育。与此同时，许多城市妇女也感受到了多生育子女对工作带来的不便，希望少生育子女。当时的全国妇联主席邓颖超多次写信给毛主席，表达广大城市妇女们希望少生孩子的意愿，呼吁政府制定有节制的生育政策。可见，对于计划生育政策，存在着以一些学者和城市妇女组成的倡导节制生育的倡议联盟，他们与中央政府持有不同的政策观点并试图影响政策决定，然而由于当时特殊的历史条件，他们的观点没能得到重视，也没能影响政策决定。

3.1.2 计划生育政策实施后，反对独生子女政策

由于人口快速增长所带来的巨大资源压力，我国于1980年实施“倡导一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策，即“独生子女”政策，除在人口稀少的少数民族地区以外，城乡都必须执行。这一政策在城市得到了较好的实施，但是在农村地区的执行却举步维艰。主要原因就是我国传统的多子多福的生育观念在农村比较深厚，以及农村地区的生产力水平和经济发展状况的影响。城市和农村一刀切的“独生子女”生育政策在农村的效果并不明显，并引起了广大农民强烈的不满，他们组成了反对“独生子女”政策的倡议联盟，以偷生和超生的实际行动反对政策施行，并强烈呼吁中央政府修改政策。最终，党中央和国务院根据政策实施的实际情况，重新研究和调整了农村地区的计划生育政策，广大农民组成的倡议联盟成功影响了计划生育政策的调整和修改。

3.1.3 新世纪的倡导二胎政策

计划生育政策在控制我国人口增长速度方面取得了显著效果，但是进入21世纪，独生子女政策带来的问题如人口老龄化问题严重、失独家庭的增多、养老困难等也逐渐被社会所关注，并出现了倡导放开二胎政策的倡议联盟。在2009年全国两会上，部分政协委员提出了改革现有计划生育制度、实行二胎制度的建议。广大群众也发出了调整计划生育政策、允许生育二胎的呼声。许多专家学者组成的专业论坛对我国人口现实状况和未来发展情况进行了专业讨论，认真探讨适当放开二胎政策的必要性并进行了科学论证。各新闻媒体也对专家的讨论和市民的观点进行了广泛的报导。2013年11月，国家通过“单独二胎”新政策，2014年开始，部分省市陆续开放“单独二胎”。2015年10月29日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出了“全面实施一对夫妇可生育两个孩子”新政策。可以说，以部分专家学者和普通城镇居民为代表的倡导二胎政策的倡议联盟成功影响了计划生育政策的变迁。

3.2 以政策为导向的学习

倡议联盟框架的一个突出特点是强调政策子系统内以政策为导向的学习，认为这是一个提高认识以便实现政策核心目标的过程。倡议联盟框架的假设认为，一个政策子系统的争论能否引发大型的以政策为导向的学习，取决于政策问题引起的冲突程度。从分析我国计划生育政策的变迁过程中可以看出，一方面，由放任生育到节制生育到独生子女政策再到二胎政策的放开，在我国的计划生育政策的变迁过程中，都存在着中央政府和有关专家学者以及普通民众之间的信念冲突，但是由于我国特殊的政治文化氛围，政府和专家、民众间的这种信念冲突并不是十分强烈，而且政府也能够通过跨联盟的学习，根据实际情况的变化对计划生育政策作出相应调整，从而被广大公众所接受。另一方面，在计划生育政策变迁的过程中，新闻媒体都对学者们的专业论坛、群众的想法和建议、政府领导的意见等进行了报导，可以说不同联盟间的交流或政策辩论是在一个非常开放的环境下进行的。这种开放的论坛十分有助于持不同信念的倡议联盟相互交换意见并进行跨联盟的学习，从而达成较为一致的政策，顺利实现政策变迁。

3.3 政策子系统的相对稳定的变量

3.3.1 问题领域的基本特性

倡议联盟框架认为影响政策选择的问题特征是一个相对稳定的变量，在十年甚至数十年的时间中都保持不变。为了有效控制人口增长率，缓解庞大的人口数量对资源环境和经济发展带来的巨大压力，制定计划生育政策无疑是必要的、符合国家利益的。然而，在计划生育政策的实施过程中，引起冲突的根本问题是国家利益和家庭及个人利益之间的冲突，有些家庭认为只生育一个孩子在情感上难以接受，尤其是在经济发展和生产力较为落后的农村地区，这种冲突更加明显，只生一个孩子明显不符合农村家庭对生产力的要求并远远低于他们的生育期望。这一问题的特征相对来说比较稳定，并持续影响着计划生育政策的变迁。

3.3.2 自然资源的分布

在倡议联盟框架理论看来，自然资源的分布状况是影响政策制定和变迁的重要因素。新中国成立后，尤其是改革开放以后，中国的工业化发展迅速，社会、经济都取得了飞速发展，社会服务得到大幅扩展，人民的生活水平也显著提高。但是由于我国人口基数过于庞大，虽然我国的计划生育政策在控制人口增长方面收到了显著成效，人口增长率一直稳定在低水平，我国仍然面临着严峻的人口资源压力，人均资源占有率十分低，庞大的人口对资源和社会经济发展带来巨大的压力。这就意味着我国的人口生育政策将继续受到资源紧缺的限制。

3.3.3 根本的社会文化价值和社会结构

倡议联盟框架认为，社会规范以很慢的速度引导了政策选择的变迁。中国的社会文化相对来说是比较稳定的，较深地受到中国传统文化和传统思想的影响，虽然新中国的成立带来了社会价值和文化的变迁，传统思想在一定程度上有所消减，但是，城镇居民和农村居民在思想文化和生活方式上的差异逐渐拉大，农民的传统思想往往比城镇居民更加牢固。这一差距体现在对待节制生育和计划生育（独生子女政策）的态度上，城镇居民比农村居民更好地融入社会生产中，多生育反而成为了他们正常工作和学习的累赘，因此他们主动呼吁政府出台政策限制生育。因此，当计划生育政策出台后城镇居民对只生一个孩子更加容易接受，政策得以顺利实行。相反，农村长期的多子多福和重男轻女思想导致其无法接受由任意生育到只生一个孩子的转变，实际可生育孩子的数量和期望生育数量之间的巨大落差最终导致他们对节制生育和独生子女政策予以抵制。进入21世纪后，计划生育政策的实施改变了我国的社会人口结构，人口老龄化问题日益突出，成为二胎政策出台的一个重要推动因素，促成了计划生育政策在新世纪的变迁。

3.3.4 基本的法律框架

虽然我国的计划生育政策在实践中经历了几次调整和变迁，但是相关的法律框架基本稳定不变，目的都在于控制人口增长速度。从1978年《中华人民共和国宪法》以根本大法的形式明确提出国家提倡和推行计划生育，确立计划生育政策是我国的基本国策，再到2002年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布，对计划生育工作的开展提供具体的指导和规定，计划生育政策的贯彻执行一直在努力地稳定低生育水平，控制人口增长速度。虽然计划生育政策经历了由最初的“晚、稀、少”到后来的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”再到“有特殊情况经过批准可以生育二胎”再到最后的“双独二胎”和“单独二胎”的转变，但是这些转变都是在适应实际情况需要的基础上做出的调整和完善，计划生育作为基本国策的地位没有变，《中华人民共和国人口与计划生育法》的指导地位也没有变，政策的调整目标最终依然是合理控制我国人口数量和增长速度。因此，我国计划生育政策变迁的法律框架是相对稳定的。

3.4 政策子系统外部环境的变化

3.4.1 社会经济条件的变迁

新中国成立初期，快速增长的人口导致中国面临前所未有的人口压力，为了控制人口增长速度，缓和人口和资源之间的矛盾，计划生育政策即独生子女政策不得不颁布实施。进入21世纪，计划生育政策已经实行了几十年，我国的人口增长速度也得到了有效控制，进入低生育国家行列。但是人口老龄化现象和独生子女政策导致的“4–2–1”家庭结构带来的养老问题以及失独家庭问题等社会现象日益严重，迫使政府重新考虑调整计划生育政策。在这种情况下，适当调整计划生育政策，逐步放开“双独二胎”和“单独二胎”对于缓解和解决新出现的社会问题具有一定的必要性。可以说，我国计划生育政策的变迁，在很大程度上受到了外部社会经济条件的影响，政策子系统内部联盟信念的改变也多是基于社会环境的变迁。

3.4.2 系统内占统治地位的联盟的变迁

在我国计划生育政策的变迁过程中，政策子系统内虽然存在专家学者、政府机构、普通居民等不同的倡议联盟，但是，由于我国的政治体制和政治文化，在政治子系统中占据统治地位的联盟一直是政府机构，尤其是中央政府，政策的调整和变迁在很大程度上取决于中央政府的意志。其他倡议联盟虽然会在某些问题上与政府持有不同的意见，但是他们没有充足的资源和实力与政府展开竞争，而更多地是充当智囊团或者倡议者的角色，为政府决策提供参考意见，从而较为有限地影响政府决策。此外，在计划生育政策实行期间，我国中央政府和地方政府经历了几次换届，而且我国的民主政治制度也越加完善，政府决策不再仅仅遵从最高领导人的意志，决策变得更加民主和科学。因此，虽然系统内占统治地位的联盟一直是政府机构，但是越来越民主的政治环境为其他倡议联盟发表与政府不同的意见、提出政策倡议、影响政府决策等提供了更多的可能和机会，也为跨联盟间的学习提供了更加便利的条件。

3.4.3 政策决定和来自其他政策子系统的影响

倡议联盟框架认为，政策决策以及来自其他政策部门的影响是影响政策子系统的动态因素。在新中国成立初期，我国的人口思想由“人多是好事”向“节制生育”转变，并多次提出计划生育的观点，但是“大跃进”和“一五”计划的超额完成使部分领导对当时的经济形势作了不符合实际的乐观估计，低估了我国庞大的人口对经济发展的负面影响，从而中央对人口政策的观念又从节制生育回到“人多是好事”上来，并进一步影响了人口生育政策的制定，导致接下来几年人口盲目增长。鼓励生育政策导致的人口迅猛增长促使了70年代计划生育政策（独生子女政策）的出台，而独生子女政策导致的社会问题又最终促使了二胎政策的放开。由此可见，政策的制定和变迁并不是独立的，政策之间是互相影响的，之前的政策和其他的政策都会影响到现有政策的变迁。

4 结语

从以上分析可以看出，在我国计划生育政策的变迁过程中，政策子系统内存在着来自政府机构、民间、专家学者等不同层级成员组成的持不同信念的倡议联盟，并且其中的政府联盟处于统治地位，其他联盟都试图影响政府决策。在政策子系统外部，自然资源的分布、基本法律框架、社会价值文化等都相对比较稳定，对政策子系统及政策产生起到了约束作用。而外部因素对政策子系统具有重要影响，尤其是社会经济条件的变迁，更是起到了关键作用，政策变迁基本上都是由于外部社会条件的变化而发生的。此外，开放的专业论坛、新闻媒体等促进了跨联盟间的学习，为不同联盟间的交流提供了条件，有助于达成和谐一致的政策变迁。可以说，倡议联盟框架的几个基本假设都在我国计划生育政策的变迁过程中得到了证实，倡议联盟框架对我国计划生育政策变迁过程中的因果关系可以做出合理解释，运用倡议联盟框架分析中国的政策变迁具有一定的有效性。

但是，由于倡议联盟框架是基于对美国等西方国家的政策变迁的分析中形成的，其政治背景与中国具有一定的差距，因此在分析中国的政策变迁时有一些方面需要修正。

首先是关于政策子系统中持有不同信念的竞争性联盟根据各自拥有的联盟资源和目标设计联盟策略并最终影响政策选择的假设，在中国的政策变迁过程中体现得并不明显。在我国计划生育政策变迁过程中，政策子系统内虽然存在着持有不同信念体系和观点的多个倡议联盟，但是各联盟之间的竞争性并不十分明显。中央政府在政策变迁过程中具有决定性的作用，一直处于主导联盟的地位，而持不同意见的专家学者或者普通公民组成的倡议联盟在资源等方面受到极大限制，无法平等地与政府联盟展开影响政策决策的竞争性行动，他们无法通过利用自身掌握的资源采取协调一致的行动以求影响最终的决策，而只是通过媒体等渠道发表自己的见解，充当政策倡议者，呼吁政府采取行动调整政策。

其次，倡议联盟假设只要主张某一政策的倡议联盟仍然掌握着权力，政府政策的核心就不会发生重大改变。然而在我国计划生育政策早期的变迁过程中，计划生育政策由最初的放任生育转变为节制生育再到最后的有计划生育，都是由同一届中央政府作出的决定，中央政府在这期间也一直掌握着权力，但是政策的核心内容却发生了重大变化。由此可见，有时候提倡这一政策的倡议联盟虽然继续掌握着权力，但是政策核心内容可能也会因为外部社会环境变迁、倡议联盟内部的信念变化以及跨联盟的学习等其他因素而发生变迁。

总之，虽然用倡议联盟框架分析和解释中国的政策变迁过程会因为文化差异而存在一定不足，但是倡议联盟框架对解释我国计划生育政策的变迁过程具有一定的适用性和说服力，也为分析我国公共政策的变迁提供了一个全新的思路和工具，可以帮助我们较全面地分析一个较长时期内的复杂的政策变迁过程。

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