养老金投资的法律监管论纲<br/>——谋变之道与风险控制

养老金投资的法律监管论纲
——谋变之道与风险控制

2015-02-20冯辉

西藏民族大学学报 2015年3期

关键词：养老金基金监管

冯辉

（对外经济贸易大学法学院北京 100029）

养老金投资的法律监管论纲
——谋变之道与风险控制

冯辉

（对外经济贸易大学法学院北京 100029）

尽管目前的养老金投资被限定于定期存款和国债，但走市场化之路并辅以有效的法律监管既是世界潮流，也是未来趋势。应当专门制定养老金投资监管的法律规范，实行“固定投资与动态投资搭配并灵活调整”的基本模式，实行结构性的比例控制，委托全国社保基金理事会投资并实行决策、管理与执行“三分开”，强化养老金投资的信息披露监管并设置严格的法律责任。

地方养老金投资；风险控制；法律监管

一、养老金投资问题的背景与现状

中国正面临着越来越严峻的人口老龄化压力。根据国务院办公厅2011年印发的《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》，中国人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，目前，我国城乡失能和半失能老年人约3300万，占老年人口总数的19%。第六次全国人口普查显示，中国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。[1]以北京为例，根据北京市政府2012年10月发布的《2011年老年人口信息和老龄事业发展报告》，至2011年底，北京市户籍总人口1277.9万，60岁以上的老年人247.9万，占比19.4%；预计到2030年，北京市常住老年人口将超过500万，占比达30%。[2]老龄化压力带来的一个最直接的问题、难题就是养老金的投资管理开始上升为事关经济发展、社会稳定、民生和谐的关键问题。

我国养老金实行属地管理，中央层面为了保证和强化养老金的支付能力，设立了全国社保基金理事会，并依据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等规范性文件开展资金管理，故本文讨论的养老金投资，是指地方养老金的资金管理问题。就地方养老金而言，我国养老金实行个人账户和统筹账户分开，但个人对个人账户没有支配权，在退休后实际领取养老金之前，个人账户仍归政府统筹管理。由于实践中个人账户的养老金征缴程度有限、规模较小、对安全的要求较高，故本文讨论的地方

养老金投资，是指地方养老金的统筹账户基金的投资管理问题。

1996年国务院办公厅发布《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》，规定“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债权后仍有结余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”这给我国养老金的管理设定了紧箍咒。但地方养老金日益膨胀的规模、存量养老金带来的保值增值压力、对未来养老金给付压力的担忧，都要求打破这种传统的看守式监管机制。这一点也为2011年颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称“《社会保险法》”）所坚持。《社会保险法》第69条规定：“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。”

近年来众多学者和官员开始积极呼吁养老金入市，2012年3月19日终于有了实质性动作。经国务院批准，全国社会保障基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。全国社会保障基金理事会和广东省政府以及有关方面于3月19日在北京签订了委托投资协议，资金将分批到位，委托投资期限暂定两年。[3]这一行动瞬间激起千层浪，迅速作出回应的还有财政部，2012年3月26日，财政部发布《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》（以下简称“《通知》”），要求严格执行社保基金计息与保值增值规定，财政部门不得自行分配利息，地方财政部门不得动用基金结余进行除国债与定存之外的任何其他形式的直接或间接投资。但数额庞大的养老金如此闲置，而且不断被质疑“挂空帐”、“巨额缺口”，其对应的投资管理机制当然无法稳坐泰山。如此针对性的南辕北辙，一时间激起了更多关注以及争议。尽管广东省政府、社保基金均极力强调委托管理不等于入市，但证券投资素来占据全国社保基金投资管理的重要组成部分，这种解释显然有粉饰之嫌。自财政部发布该通知后，再无地方养老金委托全国社保基金的行动曝出，地方养老金的投资管理机制问题，仍是一个未解开的结。

二、养老金市场化投资对法律监管的挑战

财政部对养老金投资管理的限制当然不无道理。这是监管者在缺乏必要信息、信心和能力的情况下对风险的自然反应。尽管2012年财政部的《通知》明确除定期存款和国债之外，地方财政部门不得动用社会保险基金结余进行任何其他形式的直接或间接投资，但拓宽以养老金为主的社保基金投资与管理渠道是大势所趋。中央政府不放开地方养老金投资主要是担心地方投资风险失控，中央却要为此埋单，因此宁愿严格限制地方自主，以全国社保基金理事会进行市场化试点。其实社保基金的市场化运作是世界惯例，关键是在促进投资、增值保值的同时强化监管和法律建设。这一点中央监管部门对保险资金的投资管理已经做出了示范。自2010年发布《保险资金运用管理暂行办法》、2012年7月发布《保险资金投资债券暂行办法》、《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》、《保险资金委托投资管理暂行办法》后，2012年10月发布了《关于保险资金投资有关金融产品的通知》、《保险资金境外投资管理暂行办法实施细则》、《关于保险资产管理公司有关事项的通知》和《基础设施债权投资计划管理暂行规定》、《保险资金参与金融衍生产品交易暂行办法》、《保险资金参与股指期货交易规定》，一举开辟了保险资金市场化投资的新格局。目前很多地方都已经具有试点养老金投资并建设监管机制的必要性和可行性，应当探索养老金投资股权、不动产、普通债券以及委托投资的方法。

问题的关键是构建科学、有效的法律监管机制。养老金投资的市场化改革给相应的法律监管带来了严峻的挑战。其一，养老金投资监管的目标具有多元性。养老金投资监管兼有安全和效益双重目标。监管的目标不仅仅是为了维护养老金安全，而且要实现养老金保值增值的目的；换言之，不能再一味顾忌投资管理的安全而强化看守、管制，应以安全与效益的统一为最高指引，构建养老金投

资的监管机制。其二，养老金投资监管的环境具有复杂性。尽管养老金在资金属性上具有许多特殊性，对社会安全、民生保障具有十分重要的影响，但同时不容忽视的是，养老金本身也是一支极其重要的市场资本力量。一旦放开养老金市场化投资，这支资本力量的外部性将全面释放。如果监管得当，则将为完善我国资本市场的多元化提供助益；倘若监管失当，将加剧我国资本市场监管的混乱和失序。这些问题是养老金投资改革对法律监管的挑战，也是构建养老金投资监管机制必须要统筹考虑的因素。

法学界有学者呼吁尽快制定单独的《社会保险基金监管法》，以形成完整的监管体系，保证社保基金保值增值；[4]还有学者进一步提出，这样一部基本监管法应当对社保基金的性质、资金来源、投资运营、监管者权力边界、纠纷解决机制尤其是法律责任等问题作出明确界定。[5]看来加快制定一部正式的“养老金筹集与管理办法”作为统领养老金监管的法律规范势在必行，从可行性角度考虑，立法形式可以是全国人大制定法律或国务院制定行政法规，也可以是首先由人力资源与社会保障部制定部门规章等规范性文件，待条件成熟时再提升为更高的法律位阶。另外，采取地方先行先试的办法也很常见，目前我国尚没有直接调整地方养老金及社保基金筹集管理的规范性文件，京、沪、穗等有望也应当领风气之先。无论如何，保险资金投资管理新政已经显示出养老金以及社保基金的投资管理应当走向市场化之路。

三、完善养老金投资法律监管的基本思路

养老金投资管理涉及的问题有很多，而且中国金融领域的问题与任何一个经济与社会管理面临的新问题一样，都有很多中国特色，不能照搬成熟市场经济与金融体制下的现成结论。如何进行市场化投资，包括投资条件、信息披露、托管机制等均属于“前台性”的问题，而真正要在中国目前的条件下实现养老金投资管理体制的改革，还离不开众多“后台性”问题的配合，用流行但却实在的话来说，养老金问题也要搞“顶层设计”。

总体而言，在制度建设层面，上述“后台性”的问题至少包括以下几个方面：一是尽快打破养老金双轨制，实行养老金筹集一体化。养老金双轨制既有1997年实行社保改革时解决“新人与老人问题”而形成的历史问题，但更主要的是现行的公务员及事业单位与企业养老金“双轨制”的问题，这种情况严重违反了社会公平，必须趁着事业单位改革、医疗改革的大背景予以彻底解决。养老金筹集的一体化是完善其他筹集机制的基础。[6]二是区别性、结构性地调整企业与个人的缴费比例。调整企业与个人缴费比例不能人为制造民众的对立情绪，也不能置企业的现实困难于不顾，应当在打破征缴双轨制的基础上，根据行业、企业的特点予以区别性、结构性地调整。三是合理设计并推行延迟退休制度。延迟退休具有现实必要性，但同样应当作区别性、结构化的设计，以试点方式逐步推进。四是加大财政补贴。只有加大财政补贴力度，才能在推进上述改革时减少企业和个人的阻力。五是从单一缴费向税费结合过渡。养老金筹集中的很多“空帐”源于企业及个人不缴费，应该坚持强制性与自主性相结合，建设税费结合的筹集机制。[7]

就具体的投资策略而言，地方养老统筹账户基金应当实施“固定投资与动态投资搭配并灵活调整”的基本模式。所谓固定投资，是指将国债和定期存款作为养老统筹账户基金的固定投资工具，将企业债券特别是市政债券、同业存款与协议存款、银行间票据、国债期货、货币基金、上市公司股票等市场化投资方式作为养老统筹账户基金的动态投资工具，并根据具体地方政府的养老统筹账户基金规模、养老统筹账户基金的投资管理绩效、资本市场的实际情况等灵活调整固定投资与动态投资的比例与结构。

相应的法律监管措施主要有：（1）关于境内外投资问题，在起步阶段可将养老金的投资限定为境内，但条件成熟时应积极主动改变监管导向，放开养老金投资范围至境外。在金融全球化的背景下，境内外投资的联动性日益明显。社保基金投资的实践证明，境内外投资的风险均客观存在并可以管控，不能也没有必要故步自封。（2）实行结构性的比例控制。金融监管的一个常用工具就是数字化的

管控手段，即通过可准确计量和监控的数字工具，对养老金投资监管的理念和原则予以具体落实，保证法律监管措施的实际效果。具体而言，在固定投资工具与动态投资工具之间、固定投资工具的定期存款与国债之间、动态投资工具内部的各个品种之间，均应当设置相应的比例限制。这些比例又应分为强制性比例（必须遵守，否则强制整改并追究相应的法律责任）和指引性比例（供资金管理机构参考）；单一投资工具最高及最低比例（防止养老金在单一投资工具上积累风险过大），从而提高投资管理监管的科学性及其与资本市场的实际联系程度。最后，投资比例的限制还应设置固定的调整期间，防止监管形成路径依赖，脱离市场需求。（3）委托全国社保基金理事会投资，并实行决策、管理与执行“三分开”。考虑到地方养老金投资管理的特殊性，参照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理办法》等法律法规的规定，地方养老金投资管理当下成本最低、最为安全、收益有明确参照、可行性最高的路径，是委托全国社保基金投资，即采取委托中央专业投资机构投资的模式。通过委托全国社保基金理事会投资，一方面可以最大限度地利用后者已经比较成熟的投资管理、风险控制、公司治理等各个层面的经验积累，避免产生新的风险；另一方面也可以壮大全国社保基金的投资力量，通过资本投资的规模效应获得更大的投资收益。但即便是委托全国社保基金理事会投资，也应当坚持并强化由理事会、管理人与托管人组成的投资主体结构，贯彻决策、管理与执行“三分开”的风险管控机制。（4）强化养老金投资的信息披露监管。具体的养老金投资监管机构应当按照证监会对上市公司信息披露的监管标准和程序，履行相应的信息披露义务。同时规定由第三方机构对投资管理机构的信息披露内容予以审查。对于违反信息披露义务的机构和行为，应当追究相应的法律责任，如民事赔偿、取缔管理资格、罚款及相应的刑事处罚等。[8]（5）设置严格的法律责任。养老金投资牵一发动全身，不仅涉及具体投资工具及资本市场的稳定，还牵涉整个公众的养老安全，故必须通过严格的法律责任追究机制予以保障。具体应参照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理办法》等法律法规的规定，强化民事责任、行政责任和刑事责任构成的法律责任体系，在养老金投资管理的专门性监管法律规范中予以落实。

[1]中国人口老龄化加速发展，呈高龄化、空巢化趋势[EB/ OL].http://www.chinanews.com/gn/2011/12-27/3562069.shtml.

[2]北京老年人口247.9万，占全市户籍人口比重19.4%[EB/ OL].http://news.sohu.com/20121023/n355529033.shtm l.

[3]金水，肖君秀.广东投石问路中国版401K计划，万亿养老金遐想[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/stock/y/20120324/ 083011669218.shtml.

[4]罗欣.王利明代表:尽快制定社保基金监管法[N].检察日报，2007-03-06.

[5]冯果，李安安.滥用与规制:我国社保基金的监管缺失及其补救[J].当代法学，2007(4).

[6]郑秉文.“名义账户制”:我国养老保障制度的一个理性选择[J].管理世界，2003(8).

[7]郑秉文.欧债危机下的养老金制度改革——从福利国家到高债国家的教训[J].中国人口科学，2011(5).

[8]郑功成.中国社会保障改革与未来发展[J].中国人民大学学报，2010(5).

[责任编辑侯明]

[校对康桂芳]

F842.6

1003-8388（2015）03-0123-04