藏药产业发展与青藏高原濒危野生药材的法律保护研究

2015-02-20唐池

西藏民族大学学报 2015年3期

关键词：藏药药材法律

唐池

（西藏民族学院法学院陕西咸阳 712082）

藏药产业发展与青藏高原濒危野生药材的法律保护研究

唐池

（西藏民族学院法学院陕西咸阳 712082）

藏药产业作为西藏自治区六大特色经济及支柱产业之一，为西藏经济发展做出了贡献。藏药也因其取自天然、疗效确切而受到越来越多人的认同。但不断上升的市场需求与日益减少的野生藏药资源形成尖锐矛盾，影响了藏药产业的可持续发展及青藏高原脆弱的生态系统。本文从分析藏药产业发展困境与藏药资源开发利用中存在问题切入，明确藏药资源法律保护的重要意义，并提出构建藏药资源法律保护机制的建议。

藏药产业；藏药资源；可持续利用；法律保护

藏医药学作为藏族文化的组成部分，是勤劳智慧的藏族人民在广泛借鉴整合中医学、大食医药学、印度医药学理论基础上，长期与艰苦的自然条件、高原疾病的斗争与实践中总结创造的独特医疗保健形式，迄今已有上千年历史，是我国较为完整和有影响的民族医药之一。而藏药更以其取自天然及得天独厚的生长条件，具备了高生物活性、药力强劲、配伍奇特、见效神速等特点。藏药产业被西藏自治区政府确定为六大特色经济和支柱产业之一，随着更多人对藏药的深入了解及“回归自然”理念的兴起，在世界范围内掀起了对藏药的推崇热潮，极大地促进了藏药产业的发展势头。巨大的藏药市场需求量与日益减少的藏药资源产量形成了尖锐的矛盾。在经济利益的驱使下，藏药遭到掠夺式采挖，致使青藏高原生态破坏严重，大部分藏药资源处于濒危状态。这种恶性循环如果得不到有效地遏制，不仅对藏药产业的持续发展造成影响，更会对青藏高原脆弱的生态系统及生物多样性带来损害。

一、青藏高原野生药材资源的分布及法律保护的重要意义

（一）青藏高原野生药材的分布及种类

藏药来源主要有三类，即：植物类、动物类、矿物类，其中因矿物类不宜单独开发，动物类多属保

护类物种，故植物类藏药材最具广泛适用性，这也与传统中医所用药材以植物类为主相似。由于青藏高原南北跨度大，垂直落差悬殊，形成了包括亚热带、温带、亚寒带、寒带四个气候带，在多元的气候和特定的地理环境下，孕育了品种丰富的野生藏药资源。据统计，西藏已知的高等植物有6600余种，是我国乃至世界上生物多样性最丰富和最典型的地区之一。青藏高原珍稀特有植物十分丰富，尤其在东部和东南部。西藏的野生药材主要分布于藏东澜沧江、怒江上游和藏南雅鲁藏布江流域的高山峡谷区，蕴藏量较大的有昌都地区（54%）、那曲地区（29%）和山南地区（10%）[1]。不同的生态环境成就了种类多样的藏药资源。森林植被中以寒温性针叶林为主，以圆柏林和云杉林居多，其带叶嫩枝和果实均是藏药。灌丛植被中伴生有高山绣线菊、金露梅、烈香杜鹃、鬼箭锦鸡儿等植物类药材。高寒草甸植被中伴生有高山唐松草、独一味、马先蒿、棘豆、黄芪等。高山垫状植被中常见的药材有，红景天、短穗兔耳草、矮垂头菊、凤毛菊等。高山流石滩稀疏植被属常年与疾风冰雪抗争中顽强生存下来的征服高山的特殊植物，故几乎全部都是藏药材。

（二）藏药资源法律保护的重要意义

首先，开展藏药资源保护是维护和保障西藏少数民族权利的一项重要法治工作。藏药资源是藏医药发展的重要物质基础，而藏医药的发展又是维护和保障西藏少数民族权利的重要法制工作。发展藏医药，有助于广大藏族同胞生命健康权的保障，让广大人民群众能够病有所医。珍贵的藏药资源作为非物质文化遗产的一部分，蕴藏着深厚的民族文化底蕴。藏药资源法律保护维护了藏族人民在医疗选择和文化继承发展方面的权利。同时，对藏药资源进行规范的法律保护，将完善西藏地区的法制建设，有助于推动民族地区社会事务管理的法制化，使藏药资源保护及藏药产业发展在有法可依的规范中可持续发展。

其次，藏药资源法律保护是青藏高原生物资源、生物多样性及其生态环境保护的有力保障。藏药资源作为自然资源的一部分，是青藏高原地区生物多样性、生态环境的重要组成部分。藏药资源具有丰富的药用野生动植物基因，是中华基因宝库中的珍宝，有些遗传基因是世界独一无二的，如果没有进行有效的保护，一旦灭绝将不可复制。据有关资料显示，对生物多样性破坏最严重的三大行业是:木材加工业、畜牧业和制药业[2]。藏药产业在人们对西医局限性和西医毒副作用的不断认识及回归自然的潮流下蓬勃发展，藏药资源的市场需求量越来越大。但藏药资源的不合理开发和利用致使大量植被被毁，藏药资源快速枯竭，生物多样性和自然环境面临巨大压力和严峻挑战。在经济利益、社会利益、生态利益协调统一的前提下，既要保证藏药产业的稳定健康及可持续发展，又要保证自然生态平衡及生物多样性，必须加强藏药资源的法律保护。

最后，藏药资源法律保护有助于西藏地区经济发展和社会和谐稳定。藏药产业作为西藏地区的六大经济支柱产业之一，发挥着不可替代的作用。对藏药资源开发利用进行法律保护，可以为西藏地区医药、农牧业发展提供良好的基础，提高农牧民经济收入，改善少数民族贫困地区的经济发展状况和生态环境。在自然规律和生态法则的前提下，以藏药资源为基础，调整藏药产业和产品结构，促进产业结构合理化和区域经济的可持续发展。同时藏药资源的法律保护，有利于增强民族团结、促进民族繁荣、维护民族地区社会和谐。以有“软黄金”之称的冬虫夏草为例，由于缺乏有效的资源保护法律规范，每年的采挖季节，总会发生多起因经济利益之争引起的社会治安事件。加大藏药资源开发利用法律保护力度，有助于减少、甚至是避免类似事件的发生。

二、藏药产业发展及藏药资源开发利用中存在的问题

（一）藏药产业规模化生产与藏药资源存量不足的问题

藏药一直凭借其独特的诊疗效果和广泛的适用性，在一定程度上担负着解决区域性基本医疗保障任务。近些年，由于藏药在国内及国际上的巨大反响，藏药产业迎来了快速发展期。不断扩大的市

场需求，加剧了藏药资源的规模化生产与野生藏药资源存量不足的矛盾。

藏药产业具有极强的资源依赖性，藏药资源的存量是决定藏药产业可持续发展的关键所在。随着藏药产业化的不断加强，藏药材资源的使用量随之迅速增加，年生产能力能够达到数十亿元人民币，每年需要的药材品种有几百种、数量几万吨[3]。而青藏高原生态系统极为脆弱，抗干扰能力弱。再加之地势落差大，土地易受侵蚀，植被一旦破坏很难恢复和自我更新，从而影响了藏药资源的繁殖和扩散能力。根据市场及药厂对藏药的需求，相关专家先后3次对藏药材的濒危等级进行了讨论确定，2000年确定的濒危藏药材有65种(包括濒危动物藏药材)，其中Ⅰ级25种、Ⅱ级22种、Ⅲ级18种，2005年确定的濒危藏药植物有75种，其中Ⅰ级24种、Ⅱ级22种、Ⅲ级29种，2009年确定的濒危藏药植物有49种，其中Ⅰ级20种、Ⅱ级17种、Ⅲ级12种[4]。藏药资源是藏药产品的物质基础，任何一个好的产品，如果没有稳定充足的原料来源，最终会走入发展的瓶颈。一些优秀的藏药产品的大规模生产及新藏药的研发正是由于部分藏药资源的短缺限制了其走向产业化发展的道路。

(二)藏药资源状况研究监测不足，立法保护力度薄弱

藏药资源的调查研究与监测是保证藏药产业健康发展的关键任务之一。藏医药学早期发展历史时期中，曾有许多藏医药学家亲赴实地对藏药材资源进行调查，珍贵的调查研究资料增加了人们对藏药资源种类的认知，更为藏药产业的后续发展奠定了客观基础。新中国成立以后，政府高度支持和关注对藏药资源的调查研究，部分学者、企业对研究项目及藏药资源的种类、分布状况与储量开展了专项研究。但在藏药资源的全面调查监测上仍存在不足，藏药资源状况尤其是濒危藏药资源状况的研究与了解不够，国内从事藏药材资源开发的机构和藏药生产企业，对全面的藏药资源种类、储量、分布等基础性内容研究不足，监测工作没有有效开展，缺少详细、完整的客观依据，导致资源利用的盲目性。

在立法保护方面，措施乏力。纵观野生药材资源保护的法律体系，1987年国务院颁布的《野生药材资源保护管理条例》是层级最高的专门性立法，其他的具体法律规范多散见于行政法规、规章或者地方性法规，法律位阶较低。对于藏药资源的立法保护，1987年的《野生药材资源保护管理条例》已然不适应于新时期藏药资源的发展。而针对西藏地区的地方性藏药资源法律规范又相对匮乏，这是造成藏药资源法律保护措施不力的重要原因。

（三）藏药资源保护区制度不完善，药材道地性概念淡化

研究表明，藏药资源除部分种类分布在特定领域外，其他藏药在西藏分布比较广泛，如龙胆、甘松、紫草、柴胡等常用藏药材，在林芝、山南、昌都都可发现其种群。但在藏药资源利用上存在不论生境、产地只要品种一致皆可入药的情况。这就违背了藏药材传统使用准则，也破坏了药材的道地性。藏药生产链没有藏药材供应的主渠道，没有统一的药材质量标准，导致藏药材供应渠道复杂混乱，品质参差不齐。药材是防病、治病的特殊商品，兼具药用性和商品性的双重属性。因此，质量必须优良，才能确保用药安全有效和市场流通顺畅。

另外，藏药企业新药申报与生产审批存在缺陷。在我国新药申报过程中，并不要求申报者说明所用药材是否会对自然资源造成破坏，也不要求必须证明是否具有药材的养殖或种植基地。一旦新药批准大规模生产，资源往往会遭受严重的破坏，造成资源短缺。在种类多样的藏成药中，也存在类似问题。不要求生产厂家说明采用藏药资源产地、储量和耗量，是否有自己的藏药材基地，众多藏药生产厂家使用相同的藏药资源，资源很快就会耗尽。

（四）重开发轻保护，缺乏藏药资源保护意识

藏药资源开发利用中存在重开发轻保护的掠夺式采集、收购的问题。藏药材资源开发工作仍停留在传统的自采、自销层次上。由于无序采挖，目前藏药材中有一些大宗、常用品种（如獐牙菜、花锚、独一味、雪莲、虫草等）趋于濒危状况，减少了藏药材资源的后续供给，直接影响本来十分脆弱的自然生态环境[5]。尤其是在农牧区，藏药资源作为特色优势资源，是广大农牧民的重要经济来源，是安

身立命赖以生存的物质基础，由于资源保护意识淡漠，采集知识匮乏，现有的药用植物资源保护政策和措施，在青藏高原地广人稀的背景下，落实难度大。在巨大市场需求和经济利益的驱使下，不可避免地存在重开发轻保护、重产品轻来源的掠夺式采集、收购问题。比如，西藏是川贝的重要产地，其产量占全国野生川贝资源量的78.9%，其价格对我国川贝市场具有举足轻重的作用。而为了在市场上抢得先机，原本8月中旬方可采收的西藏川贝，被提前与内地川贝在7月采收，抢采抢收愈演愈烈，不仅影响了药材的质量效力，更使得野生种群面临无子可育的濒危境地。还有存在类似命运的冬虫夏草、红景天、雪莲剃头式掠夺，使特有药材，产量急剧下降，生态环境破坏惨重。

三、藏药资源法律保护机制的构建

（一）加强藏药资源基础性的监测和研究，夯实藏药资源保护立法基础

藏药资源法律保护应首先建立在对藏药资源种类、储量、分布及濒危物种现状的调查掌握的基础上，只有摸清藏药资源基础型数据，才能够“对症下药”。通过科学研究正确评价藏药疗效，区分应合理开发的藏药资源和人为夸大、误传误用对野生藏药资源构成的威胁，为濒危藏药物种保护提供客观标准，是完善藏药资源保护立法的前提条件。针对目前濒危藏药资源基础数据不清及市场最新发展动向，加大对珍稀藏药物种系统全面调查，包括濒危藏药资源现状，濒危程度及其量化标准，致濒原因与发展趋势，编制藏药濒危资源目录等的研究，为藏药材资源的保护立法及相关法律法规的健全，夯实客观物质基础。同时建立野生藏药材保护管理机构，承担药材资源保护区的建设和管理任务，建立健全预警系统和动态监测制度。

（二）制定专门野生药材资源保护法，提高法律位阶

我国关于野生药材资源保护的立法多见于行政规章、地方性法规、规章中，存在野生药材资源保护现行立法位阶低，约束力差的问题，一旦出现与法律相冲突的情形，必然导致无法有效保护资源的结果。面对现实需求，藏药资源作为野生药材家族的成员，可持续利用原则要求对药材资源的开发利用要着眼长远，那么首要做的工作就是制定专门的野生药材资源保护法律，转变传统的重资源经济价值而轻资源生态价值的立法理念，对其资源保护及综合性开发利用进行法律规定。努力建成以《野生药材资源保护法》为主，其他环境与资源保护的专门法律相协调的野生药材资源保护法律体系。

在尚未制定专门的《野生药材资源保护法》之前，对于1987年颁布的《野生药材资源保护管理条例》，应依照野生药材资源保护在新的历史时期所遵循的原则、制度和其他客观条件的变化，给予适时的修订，以适应新形势下野生药材资源保护工作的现状。

（三）加强民族自治立法，制定藏药资源保护地方法规

《宪法》规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，“国家根据少数民族的特点和需要，帮助发展少数民族地区加速经济和文化的发展。”，“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”[6]宪法中明确规定鼓励和支持民族地区医药事业发展，其原则性的规定为法律、行政法规、地方性规章等对藏药资源的立法保护奠定了根本法基础。《民族区域自治法》也规定：“民族自治地方的自治机关自主的决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和保护传统医药。”而在相关法律文件中对珍稀藏药资源保护的规定，多是政策性的，缺乏具体操作性，全国性的法律规范又不可能包容各地的具体情况，因此，遵循西藏自治区独特的自然空间分配规律，结合民族地区朴素的资源保护习惯，因地制宜地制定一些专门的具体的藏药资源保护地方法规，具有极强的现实和操作意义。比如，针对现实存在的不合理、过度开发藏药资源的行为，通过立法管理，将这些影响藏药资源可持续利用行为纳入行政许可审批事项之中，制定具体的法规、规章，不断健全藏药资源行政许可制度。明确行政机关在做出行政许可后，担负监督义务，有责任对被许可人开发利用藏药资源的行为是否符合法律、法规进行检查，并对采取短期利益行为开发藏药资源的地区和法人，坚决查处并立

即停止其相关项目的审批。改变过去行政许可中重许可轻监督或只许可不监督的问题。

（四）建立完善藏药资源保护区制度

建立完善藏药资源保护区制度是对藏药资源进行就地保护的重要手段。经过长期大量的实践，国际植物种质资源保护学界认为，只要原始生境未被彻底毁灭或已成为致危生境，在原产地对物种进行保护是物种保护的最佳手段，能最大限度地保护物种的生物多样性[7]。建立藏药资源保护区不仅可以保护药用动植物的资源多样性，而且可以保持藏药材药性的道地性。在保护区中，可以较好地掌控对资源的利用方式和程度，实现保用结合，对资源紧张的藏药材采取“轮采轮育、边采边育、封山育药”等措施，恢复加速藏药资源的再生能力。根据自然保护区分区管理制度和藏药资源自身的特点，笔者建议将藏药资源保护区可划分为三种类型，即藏药资源绝对保护区、藏药资源珍稀濒危物种保护区和藏药资源生产实验性保护区。藏药资源绝对保护区选择未受或少受人类活动干扰，藏药材资源丰富，具有国家保护意义的，仅供科研和教学而设置的综合性保护区，此类保护区可单独设立也可与现有自然保护区结合。藏药资源珍稀濒危物种保护区以珍贵、稀少、濒临灭绝的藏药材为保护对象，结合自然和人工种养模式扩大野生种群。与藏药资源绝对保护区执行相似严格的管理制度。藏药资源生产实验性保护区，此类保护区既能在一定程度上保护生态系统，又可提供一定数量的藏药产品，实现保护基础上的合理开发利用。在该区可进行参观考察、科学试验、旅游、实践教学及繁殖野生藏药资源等活动。

（五）加大藏药资源法律保护宣传，提高公众参与度

公众与维持自身生存发展的环境和资源休戚相关，公众遵守环境与资源的相关法律法规，并参与资源保护既是民主法治理念和提升开发活动效率的体现，也是公众环境权理论在环境保护工作中的需要[8]。因此，藏药资源的保护也离不开广大人民群众的支持和参与。在健全法制的基础上，加大宣传，提高群众的藏药资源保护和守法意识至关重要。在宣传过程中，可以结合区域和民族特点增强创新性，并通过广播、电视、报纸、网络等媒体及群众喜闻乐见的形式宣传藏药资源保护的重要性及相关法规、政策，弘扬少数民族的传统生态伦理思想，强化环保国策和生态文明意识。通过加强生态教育，发展生态文化，努力形成有效的自我约束机制，使藏药资源保护内化为公众自身的价值观念和行为规范，使公众认识到“人人都是资源保护的受益者”，从而有效地约束破坏藏药资源的行为，实现藏药资源的可持续利用。

[1]吴雪莲，王文华，杨强.西藏濒危野生药用植物的濒危原因及保护对策[J].西藏科技，2010（3）.

[2]国家环境保护局.中国生物多样性国情研究报告[M].北京:中国环境科学出版社，1998.

[3]房灵敏.西藏藏药业的科技创新、产业创新与制度创新及其实证研究[D].成都：西南交通大学，2010.

[4]卢杰，兰小中，罗建.林芝地区珍稀濒危藏药植物资源调查与评价[J].资源科学，2011(33).

[5]占堆.藏药业发展现状及存在问题[D].天津：天津大学，2004.

[6]第十届全国人民代表大会.中华人民共和国宪法（修正案）第21条第1款，第4条第2款，第22条第2款[Z].2004-03-14.

[7]余承文.论我国中药资源的法律保护[D].南京：河海大学，2007.

[8]张军辉.西部民族地区野生药材资源法律保护研究[D].北京：中央民族大学，2013.

[责任编辑侯明]

[校对康桂芳]

F426.7

1003-8388（2015）03-0118-05