关于地方政协协商民主程序机制研究的调研报告——以成都市为例*<br/>

关于地方政协协商民主程序机制研究的调研报告——以成都市为例*

2015-02-20邱晓霞彭玉凌彭时平

成都大学学报（社会科学版） 2015年1期

宋辉邱晓霞彭玉凌张良彭时平

(成都学院政治学院，四川成都610106)

一、“中国特色协商民主”的概念和实质

(一)“协商民主”概念的由来

“协商民主”(deliberative democracy)是对应于“选举民主”(又称“票决民主”)的一个概念。它是在20世纪80年代西方民主选举(票决)政治出现了“碎片化”、“边缘化”、“两极化”现象，许多学者对此进行了深刻的理论思考和认真的探索而产生的。其中美国学者约瑟夫·毕塞特(Joseph M Bessette)是非常重要的一位代表，他为“美国宪法的民主特性”进行了辩护，并针对关于将美国政治视为“精英政治”、“贵族政治”的各种质疑和指责进行了有力的反驳，他在其博士论文《国会中的协商:一项初步的研究》和其后发表的《协商民主:共和政府中的多数原则》中，首次从学术上使用了“协商民主”这一概念。毕塞特认为，美国制宪者建立的“协商民主”，体现了美国宪政包含的多数原则与对多数的制衡两个方面的一致性。1987年起，美国学者伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩认为任何社会的生存和延续都需要一种确定性的正义原则和稳定的制度，人类要建立合理的原则、合法的制度，并通过明智的方式做出决策，协商民主为此提供了条件和支撑。他们从合法性角度对协商民主的内涵做了进一步拓展。此外，著名学者英国的安东尼·吉登斯提出了“对话民主”，美国的艾丽丝.M.扬提出了“沟通民主”和澳大利亚的约翰·德雷泽克提出了“话语民主”等，这是几种不同于“协商民主”的概念，这些概念使人们对于协商民主的理解和认识进一步丰富了。

“协商民主”与其他民主形式之间的主要差别集中于“协商”一词上。协商本身包含两层含义:一是审慎地反思，即个体自身独立地审慎地思考问题;第二层含义是个体之间理性地讨论所关心的议题。这两层含义之间是互相联系的，理性讨论是在审慎思考基础上进行的。反过来，经过理性讨论又会促使个体对该问题进行反思，从而使个体对该问题的最初看法得以改变。［1］

在西方民主思想发展史上，从古希腊的思想家到现代的精英，民主理论长期以来的主流观点认为大众是非理性的，是不具备理性思考能力的，所以“协商”和“民主”其实是矛盾的。如亚里士多德就认为因为只有男性公民才具备完全的理性思考能力，所以只有男性公民才能参与到政治生活中来，而妇女、儿童、奴隶，甚至工匠等不具备理性或所具有的理性是不完备的，所以他们都不能参与到政治生活中去。［2］

协商和民主一般是分开使用的，但是现在这两个词却经常放在一起使用了。即便在19世纪的思想巨擘约翰·密尔看来，也不能理解将这两个词放在一起的意思。然而确实是20世纪晚期才将deliberative和democracy这两个词放在一起的，这也是学者的发明吧。制定美国宪法的先驱者一般认为，协商民主的主体应该是人民的代表，即政治精英，不应该是人民本身。他们认为，这些被人民选举出来的政治精英通常比常人有更多的美德、智慧和经验。他们片面地认为只有政治精英才具备协商能力，大众是没有协商能力的。［3］

协商民主的核心理念到底是什么?古特曼认为，可以将协商民主界定为这样一种治理形式:自由而平等的公民(及其代表)通过协商作出决策，这些决策在当时对所有公民都具有约束力，但它又是开明的，并且具有前瞻性。［4］为了证明决策的正当性和合理性，他们需要相互论证理由，而这些理由必须是相互之间可以理解并接受的。可以说，协商民主提倡的是这样一种民主形式:自由而平等的公民在充分掌握相关信息的情况下，就共同关心的议题，运用常识进行判断，通过阐明理由，对提出的各种观点审慎地评价，最后提出合理的解决方案。在协商过程中，无论是支持还是反对某个建议，都必须说明理由，而且必须能够让他人信服。参与者不仅要为自己的主张提出理由来进行论证，而且要认真地聆听他人的观点，并反省和重新评估自己的论据是否确凿无疑。

(二)协商民主成功的机制

1.规则。协商的前提是意见不一致，否则就没有协商的必要，所以充分的公共民主交流通常是不愉快的。也正因为如此，必须要有明确的正式或者非正式的规则来启动协商。协商规则是为了解决冲突并实现和谐，它们能够将协商制度固定为一种惯例程序，一旦形成了制度，就能保证协商很好地运行下去。协商规则可以既不对商谈本身或者机构的前置规则进行限制，也不对参加人的资格进行限制。在这种平等和对称的规则指导下，每个参加协商的个人都有机会启动讨论议题、质疑、询问、展开辩论，每个人都有权质疑指定的论题，每个人都有权发起程序规则或者对所运用、执行的方式进行反驳。另外，如果这个结果以阶段性共识的方式通过规则固定下来。［5］协商的结果可能成为进一步协商的框架性前提。

2.参与。协商民主的出发点与落脚点可以说是公民的广泛参与。通过公民的广泛和有效的参与，协商民主首先深化了民主程度，并最终促进对公民关注的公共问题采取有效行动的政治愿望来实现市民文化的产生、公共对话品质的提升。［6］

3.信息。信息的交流一方面可以使参加协商的人主张和理由具体明确，从而使得提出的主张能够有理有据，避免纯粹以自我利益为导向的博弈与讨价还价;另一方面它改变了信息不对称的局面带来信息分布的不均衡。因此信息的公开与交流是协商民主过程中公民参与的扩大所导致的必然结果。［7］

4.沟通。民主的天然产物是“观点多样性”，而协商民主则促进人们对多种观点进行沟通。“沟通的本质允许替代”，［8］协商的本质要求人们必须接受其他观点存在，虽然这些观点不同于自己观点。而所谓讨论就是人们经过审慎地思考并权衡各种问题的解决方法。不同观点的碰撞与交流使得人们以不同的方式思考问题，为政府人员作出决策提供新的知识与视角，也帮助人们考虑替代方案，从而做出更好的判断。［9］

(三)“中国特色协商民主”与国外“协商民主”的概念比较

中国语境下的“协商民主”概念来源于国内对国外协商民主理论研究成果的介绍、参照和借鉴。2001年，哈贝马斯访华时所作的演讲《民主的三种范式》把“协商民主”这一概念介绍给中国。2003年，俞可平的《当代西方政治理论的热点问题》一文介绍了协商民主理论。2004年，陈家刚的《协商民主》译文集进一步介绍了国外在这方面的研究成果。同年，浙江大学在杭州召开的“协商民主国际学术研讨会”及其取得的成果，引起了社会的关注。2005年，国家社科基金设立了“协商民主与当代中国政治实践”研究课题。2006年，俞可平主持编译出版了国内首套“协商民主理论译丛”，该译丛先后推出了两批共9本，比较系统地译介了西方的协商民主理论与实践，并在当时成为政治理论类的畅销书，“协商民主”这个概念也逐渐成为被关注的热点。2007年11月5日，国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书首次确认了“协商民主”这一概念。2011年中共中央办公厅颁布的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中，又把“协商民主”这一概念正式写进了中共中央办公厅文件，并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要渠道。［10］

2012年召开的中共十八大，在强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”的同时，进一步明确了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用”。［11］这是中共中央首次提出并系统论述和确认了“协商民主”概念，在此基础上确立了“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，进一步从政治上和理论上确立了“协商民主”这种民主形式。

(四)“中国特色协商民主”的实质

中国特色协商民主是在我国统一战线和人民政协的丰富实践中逐渐演化形成的，现已拓展到执政党决策、人大立法、政府施政、政协协商、社会治理等各个方面。十八大报告提出要健全社会主义协商民主制度，这一制度下，国家政权机关、政协组织、党派团体等，将对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力。

因此，中国特色协商民主的实质就是在中国共产党的领导下，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，把经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题作为协商的内容。换言之，协商民主的实质就是最广泛地发扬民主，实现公民有序的政治参与。［12］

中国共产党的领导是社会主义协商民主的政治前提，坚持协商于决策之前和决策实施之中是其遵循的原则，经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题是协商的内容，在全社会开展广泛协商是其基本形式。这里的关键是:实行协商民主应遵循人民主体、平等对话、求同存异、协商有效的原则，要把共产党的领导与人民民主，民主与民生，决策的制度化、规范化、程序化与有效性有机地统一起来，真正造福于广大人民群众。

总之，人民政协是我国实现协商民主的重要形式，必须积极探索，充分利用人民政协平台发挥协商民主的积极作用，进而推进我国社会主义民主政治建设。

二、成都市政协协商民主程序机制的基本情况及其存在的主要问题

(一)成都市政协协商民主程序机制的基本情况

成都市政协(以下简称市政协)历来高度重视协商民主工作，在准确把握人民政协性质定位的基础上，在继承中发展，在发展中创新，围绕团结和民主两大主题，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，推进政治协商、参政议政、民主监督制度建设。市政协紧紧围绕工作重心，服务大局，聚焦全面深化改革，凝聚共识、汇集力量、建言献策，作出了新的积极尝试和贡献。

从协商民主的机制上看，制定了市政协党组联系市级民主党派、工商联制度，市政协机关和市级民主党派、工商联机关加强工作联系方法;坚持举办市政协党组与市级民主党派、工商联恳谈会;坚持在市政协全体会议期间安排市级民主党派、工商联负责人和无党派人士代表接受媒体采访;坚持邀请市级民主党派、工商联负责人和无党派人士参加政协专题协商和重要会议;坚持联合党派团体开展政协重点调研和专项视察。

从组织形式上来看，主要有专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商，主要通过政协全体会议、常委会议、主席会议、常委会专题会议、市政协党组受市委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据实际需要召开的由政协各参加单位和政协委员参加的协商会议等开展协商。专题协商是市政协组织各参加单位和政协委员，围绕成都市大政方针以及经济社会发展中具有综合性、战略性、前瞻性的重要问题，与市委、市政府和相关部门进行的协商;对口协商是市政协专委会组织委员与市级相关部门之间的工作协商;界别协商是市政协以界别为单位组织委员，与市级相关部门之间开展的协商活动;提案办理协商是以政协提案为载体，市政协专委会、提案人、提案承办单位围绕提案办理工作开展的协商活动。

从协商内容上来看，主要涵盖成都市委(以下简称市委)重大决策部署、“一府两院”工作报告、经济社会发展和城乡建设规划、重要的地方性法规草案和政府规章草案、经济社会发展重要项目、重点工作和民生改善等五个方面。

从协商议题的确定方式上来看，主要有:根据市委年度工作重点确定;市政协围绕全市中心工作提出;市政协各专委会根据全市工作安排分别提出;市级相关部门提出;市人大法工委、市政协社法民宗委、市政府法制部门协商确定;市政协根据提案情况，在提案办理过程中提出等六种方式。

从操作程序上来看，一般由确定议题、明确参与协商的主体范围、进行相关调查研究、开展协商交流、办理和反馈协商意见、跟踪监督和评估协商意见办理结果等六个主要步骤构成。

近年来，市政协认真贯彻落实中央和四川省委、成都市委的相关规定，坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用，积极推进协商民主工作，形成了党委重视、政府支持、政协主动、各方配合、社会关注、有为有位的良好格局。

一是组织开展了大量协商活动，切实保障了中国特色协商民主制度在成都市的有效运行。市政协始终把切实履行政协职能、发挥人民政协协商民主重要渠道作用作为工作重点，突出“抓大事、议大事”，保证协商机制运行通畅、高效，充分发挥了人民政协在协调人民关系、汇聚全国人民力量、建言献策、服务稳定大局方面的作用。

二是进一步提高协商的针对性和有效性，较好发挥了政协参加单位、委员助推地方经济社会全面发展的作用。近年来，市政协重点围绕打造西部经济核心增长极、建设现代化国际化大都市、“五大兴市战略”、城市建设规划、旧城改造、生态环境建设、“四化同步”、科技创新、民生民情和社会保障等主题，组织开展协商，为市委科学化、民主化决策建言献策、出谋划策，很多意见和建议都得到了采纳或被列入实施计划。

三是初步形成了组织协商活动的办法、程序，构建了相应机制，有效激发了政协参加单位、委员的参政议政热情，促进了协商民主的广泛多层制度化发展。市政协先后制定了市政协党组联系市级民主党派和工商联制度、市政协机关同市级民主党派和工商联机关进一步加强工作联系的办法、市政协专门委员会与市级有关部门对口联系制度、市政协重点提案督办联系制度、市政协界别活动办法、市政协领导及专委会联系界别工作制度等，这些制度对于加强政协协商有关工作都做出了相应的规定和要求，促进了协商民主工作机制的健全完善，激发了政协协商民主的内在活力。

(二)成都市政协协商民主程序机制存在的主要问题

人民政协的政治保障是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其合法地位的依据是宪法、政协章程和相关政策，它是集参与、协商、合作、监督于一体的社会主义协商民主的重要渠道。与此进行对照查找，当前市政协协商民主存在的主要问题包括:

1.协商民主的制度规则和运作程序缺乏。做好各项工作的前提和保障是完善健全的制度。与选举民主相比较，目前我国协商民主还缺乏比较完善的制度规则和运作程序，对地方和基层人民政协而言，协商随意化的现象还比较普遍，更需要在制度建设上进一步加强和完善。“协商议题的提出和确定，协商活动的安排和进行，协商成果的报送，协商意见的处理和反馈”等五大程序尚未形成严密有效的闭合系统。还需进一步完善健全协商民主的制度、程序和机制，在协商民主的实践中积极探索协商民主的有效实现机制。比如保障协商纳入重大决策程序的机制需要进一步健全。

2.协商民主的内容不够具体，协商民主的形式不够完善。中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势是社会主义协商民主。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。近年来，地方和基层政协在各级党委的重视和支持下，履职实践活动日趋丰富活跃，已成为健全和落实协商民主制度的重要力量。但客观地看，基层政协协商民主制度建设仍然存在一些问题:一是协商的内容还不够具体，存在随意性和形式化的问题;二是协商的形式还不够完善，存在通报代替协商的现象;三是协商的程序还不够规范，有些协商成果的转化落实还不够到位。

3.协商意见办理的督促、考核机制薄弱。协商信息通报和协商意见的督办落实等需要进一步加强。在征地拆迁、安全生产、食品药品安全、收入分配、城市交通拥堵、雾霾天气(环境污染)等群众反映强烈的突出问题上，政协发出的声音还相对微弱，社会关注度和影响力明显不足。由于相应的制度和机制还不完善，协商工作的影响和作用还没有得到充分发挥，协商信息传递和利用不足，有关各方对协商工作的知晓、了解、参与程度不高，特别是在个别部门中还存在着对协商意见一批了事、不了了之的现象，对协商意见的办理、回复和反馈机制，还有待进一步明确、细化和规范，对协商意见办理的督促、考核机制还需进一步强化，切实避免“重部署，轻落实”、“自说自话，自娱自乐”的尴尬。

4.协商质量有待提高。从市政协组织的协商活动效果看，有必要进一步提升政治协商的整体质量和水平。在实际协商参与过程中，还普遍存在着“重形式、重通报、轻内容、轻实质”的弊病，协商质量还有待进一步提高。从市政协组织的协商活动的实际效果来看，有必要进一步提升协商的整体质量和水平。一方面，参与协商的委员、政协参加单位和界别对协商议题的调研、分析做得不够切合实际、不够深入，提出的意见与建议针对性、时效性、操作性不够强，存在泛泛而谈的情况;另一方面，个别部门对协商重视不够，对协商前的准备工作做得不充分，资料开放不够，影响了协商效果和质量。

三、加强和改进地方政协协商民主程序机制的若干政策建议

社会主义协商民主，既是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，又是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。中共十八大提出，在发展我国社会主义民主政治的进程中，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。中共十八届三中全会强调，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为主要内容，坚持协商于决策之前和决策实施之中，在全社会开展广泛协商。这些重要论述和部署，为中国社会主义协商民主发展指明了方向。

因此，加强和改进政协协商民主工作，最重要的是要加强协商民主制度化、法治化建设，在制度设计层面上，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化、法治化水平，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。要拓展协商内容、丰富协商形式，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制，更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，提高协商质量，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。［13］

《中共成都市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，将“完善协商民主制度”作为重要改革举措，对加强和完善政协协商工作提出了明确的改革任务和要求。在认真学习领会中央、省委、市委有关文件精神，结合前期研究工作，借鉴上级政协和兄弟城市政协的经验的基础上，本文对加强和改进地方政协协商民主程序机制提出如下建议:

(一)建立协商民主的制度规则和运作程序

1.不断加强自身建设。不断提升“协商能力”和“协商水平”，更好地起到建言献策、协调关系、汇聚力量、服务大局的作用，使人民政协的政治协商切实做到“有效、管用、能用”，真正发挥好政协组织的“桥梁”、“纽带”、“参谋”和“推手”作用。

建议市委加强协商民主工作的“顶层设计”，研究制定《协商民主工作规程》。把协商纳入重大决策程序和重大决策事项决策前听取政协意见等，在《协商民主工作规程》中作出相应规定，使协商得以实现。对经济社会发展五年规划的制定、城乡建设总体规划的制定和修订、涉及全市居民的重大公共服务和社会保障政策的调整、全局性的或重要的专项改革方案，以及涉及城市管理、食品安全等重要地方性法规规章的拟定等，明确在决策前提交政协协商，促进科学民主决策。

2.建议完善听取政协意见和建议制度。就党委年度工作报告工作要点，“一府两院”年度工作报告，计划和财政报告等重要文件、报告，完善在起草过程中听取政协意见和建议的制度;建立主要经济、民生部门定期向政协相关专委会通报产业发展、城乡建设、环境保护、民生改善工作中的重要问题、重点项目，听取意见和建议的制度。

3.建立制定协商年度工作计划的机制。建议在每年四季度，由市委、市政府、市政协办公厅分别征求有关市委、市政府领导意见，向市级部门、政协各参加单位和委员收集汇总下年度协商议题的意见，并由市委办公厅牵头召开市委、市政府、市政协秘书长联席会议，共同研究提出年度协商工作计划的安排建议，报市委确定后，列入市委、市政府、市政协年度工作计划，转发有关部门和有关方面共同执行。

4.完善协商议题的产生机制。建议市委、市政府“交题”，市级部门“出题”，与市政协组织政协界别和委员“选题”、“议题”有机结合，对专题协商、对口协商、界别协商的议题产生建立必要的工作程序和机制。

一是专题协商议题主要由市委按照有关决策程序的要求，提交政协开展协商，或由市委、市政府主要领导、分管领导根据重点工作推进的需要，决定提交给政协开展协商。二是对口协商和界别协商的议题主要由市级相关部门围绕工作中的重点、难点问题，特别是涉及公共服务的重要项目，社会保障的重要改革，民生改善、环境保护的重要举措等，按照决策程序规定或工作推进的需要，提出协商议题和协商形式的建议，纳入协商计划安排。三是政协大力开展议题的征集、收集工作，广泛发动各参加单位和广大政协委员，集思广益，聚焦全市中心工作，对市级部门工作实际和社会各界关注的重要问题，共同商议提出协商议题的建议。

如广州市政协和“人民微博”联合推出的“广州市政协委员微博议政平台”，让政协委员和社会各阶层的群众在一个崭新的平台上协商讨论大家关注的各种热点问题。深圳市政协2014年推出的“委员议事厅”活动，在市民中间进行协商民主。参加协商活动的有相关政府部门人员、政协委员、专家学者和市民群众等，协商的议题从雾霾问题、小升初的公平性问题、垃圾分类问题到养老问题、义务教育均衡发展问题、医患关系问题和建设新型社区服务中心问题等，都是人们普遍关心的社会热点，都是切合实际情况的。这和广州的“政协委员微博议政平台”一样，实际上都打破“社会协商”与“政治协商”的界限，“社会协商”里有“政治协商”的成分，“政治协商”里有“社会协商”的因素，更好地促进协商民主工作的深入开展。［14］

5.健全完善协商工作程序。市政协拟组织制定《专题协商工作制度》、《对口协商工作制度》、《界别协商工作制度》、《提案办理协商实施细则》等制度性文件。从确定议题、明确协商参与主体、进行调查研究规则等制度性文件到开展协商交流、办理协商意见和反馈情况、跟踪监督和评估考核等方面，制定有序开展协商的规范办法。

(二)明确协商民主的内容，完善协商民主的形式

1.扎实开展协商前的调研工作，明确协商民主的内容。根据协商议题要求，市政协各专委会积极组织政协委员开展协商前的深度调研和论证工作，帮助参与协商的委员和单位解决调研工作中遇到的具体困难和问题，确保调研工作顺利进行。市级有关部门做好配合保障工作，提供翔实的背景资料，使协商民主的内容更加具体明确。

2.强化对接服务，促进协商民主形式规范完整。在协商开展前，市政协专委会和有关职能部门加强沟通与协调，市级部门应明确责任领导、指定人员负责配合和支持，为协商工作顺利开展创造有利条件。在协商意见办理过程中，市政协相关专委会和政府有关职能部门需加强衔接，及时沟通和协调协商意见办理的进度，必要时组织开展再次协商工作，市政协相关专委会要加强对协商成果的事后跟踪，区分已经办理、正在办理、列入计划办理和现在无法办理但已作为有关领导和职能部门决策参考的协商成果，进行效果评估，并将结果向参与单位和委员反馈。

党委、政府有关领导及有关部门负责人应积极参加政协协商会议和活动，充分发扬民主，认真听取意见。市级有关部门应提高协商意识，对协商意见和政协委员提出的意见与建议进行认真研究，将合理、可行的建议吸纳到实际工作中，促进协商意见转化为成果，确保协商工作达到实际效果。

(三)完善协商信息通报、协商意见督办落实制度，促进协商意见转化成实际成果

1.完善向市委、市政府、市政协及相关领导的协商信息报告制度。协商活动结束之后，市政协承办专委会要形成书面协商报告，将协商开展情况、协商形成的主要意见和建议等，书面报送市委、市政府和市政协办公厅，由相应办公厅报送有关领导。

2.完善向政协参加单位、政协委员的协商信息通报制度。在市政协公众信息网建立“协商工作”专栏，用于协商活动相关信息发布、意见反馈、协商成果展示等。在协商议题提出、收集阶段，通过市政协公众信息网广泛收集议题和意见与建议。协商议题确定后，通过市政协公众信息网向广大政协委员和政协各参加单位通报协商计划，为政协参加单位和委员提前调研和报名参加协商活动创造便利条件。协商活动开展前，在市政协公众信息网、短信平台等及时发布、通报相关信息，预报协商活动时间、内容、议程等，广泛征集委员参与。协商会议举行前，负责承办专委会要将参加委员提出的有关了解熟悉情况的要求等信息及时与相关部门传达沟通，并将相关部门提供的有关材料提前送达委员。协商会议后，负责承办的专委会要将协商活动情况形成信息材料，在市政协公众信息网上发布。

3.积极探索基层协商制度。习近平总书记在人民政协成立65周年纪念大会上的重要讲话中强调指出:“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力开展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。”［15］

例如，随着改革开放的不断深入和社会矛盾的不断呈现，镇(街)作为政协委员履行职能的前沿阵地和重要平台，它们的地位和作用日益凸显。例如近年来，成都市锦江区委在全市镇、街道设立政协工作委员会。在成都市政协积极推动落实下，全区在各个街道全部建立了基层政协工作委员会，政协委员深入到社区，与普通老百姓进行交流，从而使工作重心下移、工作触角延伸，为政协工作基层组织建设增强了新活力。建议进一步探索丰富完善基层协商制度。［16］

4.完善市级有关部门的协商信息服务制度。市级相关部门应加大协商信息的服务工作，针对议题提前做好协商有关材料、信息的收集整理等准备工作，尽可能地为委员提供详尽的书面情况通报材料和相关资料。计划安排的协商事项，应至少提前15天将有关材料送达市政协转发给参与单位和委员;临时提出的协商议题，应至少提前3天将有关材料送达市政协，方便政协委员在参与协商活动之前形成初步的意见和建议。协商意见办理过程中，有关责任部门应将办理情况等信息及时向市政协承办专委会通报和沟通，承办协商的各专委会要及时向参加协商的委员和单位反馈办理情况等有关情况。

5.建立健全政协协商意见督办落实制度。建议把协商意见的办理工作纳入市委、市政府目标管理。市政协相关专委会将专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商形成的主要意见建议报送市委、市政府办公厅的同时，抄报市委督查室和市政府目标督查办公室(简称目督办)，由市委督查室、市政府目督办牵头，依据各部门的职能、职责，将政协协商意见交市委、市政府相关职能部门办理并明确时限;承办部门将办理、落实情况，参照办理政协提案的形式，书面回复、反馈市政协办公厅或相关专委会，由政协各承办专委会对办理的质量、效果进行评价，签署意见，以此作为年终市委督查室、市政府目督办对相关职能部门协商意见办理工作进行目标考核的依据。

(四)进一步提高协商质量

以提高协商意见建议的针对性和时效性为目标，组织协商的市政协专委会要提前与有关部门沟通，将部门所提供的相关材料及时送达委员，以便委员重点研究、深入思考;提前组织委员撰写协商会发言材料，并帮助委员完善相关意见与建议;协商过程中，组织和引导委员与相关部门深入交流、充分沟通，力促协商工作收到实际效果;协商活动结束后，承办专委会要集中委员主要意见与建议，以协商会报告的形式形成书面材料，报送市委办公厅、市政府办公厅督查督办机构和相关部门，促进协商成果在实际工作中发挥积极的作用。

综上所述，协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的民主形式，具有深厚的制度基础、理论基础、文化基础、实践基础，因为它源自中华民族长期形成的“天下为公”、“兼容并蓄”、“求同存异”等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国政府在政治体制上的不断创新。［17］

人民政协作为协商民主的重要渠道，在履职全过程切实做到协商民主，进一步完善人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化，这样人民政协将不仅愈发凸显协商民主这种中国社会主义民主政治特有形式的独特优势，而且在国家政治生活中日益发挥着不可替代的重要作用。

地方政协协商民主工作应紧密结合时代要求，顺应人民群众的意愿和呼声，切实加强协商民主制度化、规范化、程序化、长效化、法治化建设，健全机制，完善程序，着力破解“见子打子”、“一事一议”、“就事论事”现象，在地方性法规的有力支撑下，上升到制度和机制建设层面解决问题。把各个协商主体的法定权利、协商主题、协商形式、协商周期、程序过程、结果运用与反馈等内容详细规定下来，使协商过程“常态化”，避免出现临时的“自选动作”，使协商民主的每个环节都是可操作的、可检查的、可问责的;使协商更加有序、真实和有效;以此为突破口和“抓手”，不懈努力，地方政协协商民主工作必将取得广泛的、实实在在的成效。［18］

［1］谈火生.协商民主:西方学界的争论及其对中国的影响［J］.中国党政干部论坛，2013(7):7.

［2］谈火生.协商民主:西方学界的争论及其对中国的影响［J］.中国党政干部论坛，2013(7):8.

［3］谈火生.协商民主:西方学界的争论及其对中国的影响［J］.中国党政干部论坛，2013(7):8.

［4］【美】埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森.审议民主意味着什么?［C］//谈火生.审议民主.南京:江苏人民出版社，2007.43.

［5］罗豪才等.软法与协商民主［M］.北京:北京大学出版社，2007.212.

［6］罗豪才等.软法与协商民主［M］.北京:北京大学出版社，2007.212.

［7］罗豪才等.软法与协商民主［M］.北京:北京大学出版社，2007.213.

［8］参见［德］贡塔.托依布纳.法律:一个自创生系统［M］.张棋译.北京:北京大学出版社，2004.20.

［9］罗豪才等.软法与协商民主［M］.北京:北京大学出版社，2007.213.

［10］李君如.协商民主在中国——中国特色协商民主的理论思考［J］.中共天津市委党校学报，2014(4):41.

［11］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.26－27.

［12］华露艳.探索创新基层协商民主制度，发挥统战优势助力改革发展［N］.成都日报，2014 －10－20(4)