“一带一路”战略面临的风险挑战及对策研究

中共中央党校省部级干部进修班课题组

“一带一路”战略面临的风险挑战及对策研究

中共中央党校省部级干部进修班课题组

2013年9月和10月，习主席访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时，先后提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议。“一带一路”战略是我们党在国家由大向强发展关键阶段作出的重大战略决策，是助推中华民族伟大复兴的全球战略，预示着中国从全球化追随者向全球化倡导者、从国际规则遵循者向国际规则制定者的根本转变。推进“一带一路”战略，必须着眼地缘政治格局的深刻变化，全面审视重大利弊因素，最大限度抢抓机遇、规避风险，以可持续安全环境确保国家利益可持续拓展。

一、准确把握“一带一路”战略的基本定位

“一带一路”战略是涉及亚欧非65个国家（含中国），44亿人口，贯穿欧亚大陆、东连亚太经济圈、西接欧洲经济圈，涵盖政治、经济、外交、安全等诸多领域的综合性战略，是中国人实现“中国梦”和“世界梦”的交汇桥梁。准确把握其战略定位，应超越认知局限，确立三种视角。

一是超越狭隘的“局域”思维，确立“举国战略”的视角。“一带一路”战略是一个覆盖全国、因地制宜、同气合力、共襄盛举的举国一体战略。它不是“西部大开发”战略或其他某区域发展战略的升级拓展，而是党在新形势下作出的全新部署和全局安排，是一个由国家主导推动、各地区各部门共同参与的宏大构想。

二是超越简单的“点线”思维，确立“地区战略”的视角。“一带一路”战略是中国提出的一个陆海并进、依托亚洲、辐射周边、影响全球的泛亚地区战略。它虽以“带”、“路”冠名，但不是点线状或条带状的固定空间称谓，而是中华民族和沿线各国共有的一种精神符号象征，是以点带面、从线到片、不断发散延伸、逐步深化拓展的区域合作进程。

三是超越单纯的经济、文化维度，确立“长期综合战略”的视角。“一带一路”战略具有促进共同发展、维护共同安全的双重属性，是一个具有全球视野、蕴藏中国智慧、高屋建瓴、内涵深刻的长期综合战略，具有对外统领性质和深远历史意义。它既是我国对内谋求经济转型升级，对外输出产业资本技术、获取战略资源保障的主要抓手，也是我国在国际上另辟蹊径、争夺话语权、扩大影响力的关键平台。

从长远看，“一带一路”战略的目力所及，已非实现“两个一百年”国家战略目标所能局限，实际上它已对整个21世纪的中国全球战略做出了历史性的安排。可以断言，“一带一路”建成之时，将是中国全球领先大国地位的确立之日，也是实现中华民族伟大复兴的圆梦之日。

二、“一带一路”战略面临的安全风险与挑战

“一带一路”战略作为中国版的全球化战略，必然会面临全球化的系统性挑战。我们在军事性质的“国防安全”、执法性质的“边境防控”，以及公共性质的“灾害防范”等方面，将会承受各种困难风险。

（一）大国地缘政治博弈带来的全局性挑战

美国认为，中国发展“一带一路”可能使美全球战略设计被迫彻底改变。为挽回霸权颓势，未来美将进一步强化“亚太再平衡”战略的经济技术合作成分，以“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）为抓手，推动美国版亚太经济融合，阻滞欧亚大陆深度合作。同时，美还将在我周边策动新一轮“颜色革命”以及我与周边国家的领土争端，煽动各种势力为我设置障碍。俄罗斯对“一带一路”战略保持戒心，担心它会影响欧亚经济联盟，干扰俄罗斯主导的后苏联空间经济一体化，抢了横贯西伯利亚的欧亚大陆桥的生意。印度出于中印边界领土争端等现实障碍，以及

维护和强化其在南亚—印度洋地区的主导地位等地缘战略考虑，对“一带一路”始终保持高度警惕立场和矛盾纠结心态。2015年1月，印度对斯里兰卡总统大选进行干涉，成功阻止有利于中国“一带一路”的“亲华”领导人上台，致使中国交建承建的、在科伦坡15亿美元的港口扩建计划受阻。未来印也可能对其他南亚—印度洋国家深度参与“一带一路”战略提出警示并加以干涉，扶持亲印势力上台并推翻与我达成的协议。日本将遏制中国作为谋求重新崛起的着力点，实施干扰性、破坏性竞争遏制行动不可避免。

（二）地区国家政局动荡蕴藏的潜在风险

“一带一路”战略沿线地区许多国家都是所谓“转型国家”，正处于新旧体制转轨期、“民主改造”探索期和社会局势动荡期。一些国家“民主”体制不健全、移植西方民主“水土不服”、旧体制惯性强大等问题突出，政权更替频繁化、政局动荡常态化将对“一带一路”战略构成系统性风险。中亚、中东、南亚部分国家政局不稳定因素持续积累，2016年，中亚国家将展开新一轮大选，一些国家政权更替和政局动荡，“一带一路”战略面临被搁置的风险。中东地区结构性力量失衡加剧，阿盟分裂趋势扩大，各国党派纷争不断，国家政治建设蕴含着极大的不确定性。印度对地区局势的强大影响力，使我在南亚建立稳定的战略立足点面临诸多困难。南亚中小国家视“一带一路”战略为发展机遇，但其国内政局发展的不确定性，使我容易成为其国内政治纠纷的牺牲品。东南亚国家政治转型进程加快，“一带一路”战略受其国内政局、党派政治纷争干扰加大。例如，由于缅甸国内政局变化、美国特工煽动破坏，导致中缅密松大坝工程和中缅合资的莱比塘铜矿项目被叫停。

（三）地区冲突和局部战争造成的常态化威胁

“一带一路”战略沿线经过多个地缘政治破碎带，历史问题复杂、民族宗教矛盾尖锐、武装冲突频发。2012年全球爆发38起武装冲突，2013年共发生较大影响的局部战争和武装冲突33起，2014年全球范围内的武装冲突超过10起。冲突主要爆发区与“一带一路”战略沿线多有重合，其中又尤以西亚和北非地区为主。仅2013年，在巴勒斯坦、缅甸、阿富汗和肯尼亚，就有不少中国公民因暴力冲突而丧生。地区武装冲突的爆发，可能全面打乱“一带一路”进程，并威胁我投资项目和人员安全。此外，“一带一路”沿线地区和国家大多是恐怖主义多发区。从中亚到地中海、从高加索到萨赫勒地区的广袤大地，已沦为恐怖分子和极端分子的庇护所。这对我推进“一带一路”战略的影响不可小视。

（四）涉我领土主权和海洋权益争端的掣肘与阻碍

涉我领土主权和海上争端问题十分复杂，深刻影响“一带一路”战略。南海局势发展的不确定性，加重了东盟国家“两面下注”心态，阻滞“一带一路”在东盟落地生根。中印边界争端是印对华战略疑虑的重大因素，印或明或暗设置障碍实施牵制的可能始终存在。如利用对孟加拉国影响力，强行涉足索纳迪亚深水港80亿美元项目建设投标，挤走中国竞标公司，并可能继续对我在南亚投资出手干扰。中日钓鱼岛之争僵局难解，日将钓鱼岛之争视为维护亚太地区主导权的核心标志。钓鱼岛争端严重激化，可能使我东海、南海以及中印边境等争端形成连锁反应，“一带一路”所依托的稳定发展环境将受到冲击。

（五）境外反华势力与当地非法组织的干扰破坏

多年来，境外“东突”、“藏独”、“民运”、“法轮功”邪教组织等反华势力，千方百计地袭扰破坏我海外利益。2000年以来，“东突”分裂势力曾组织袭击吉尔吉斯斯坦开往新疆喀什长途客车，袭扰我驻美国、土耳其、澳大利亚等国使领馆。2013年，“东突”、“藏独”、“蒙独”和“民运”组织，在日内瓦成立“四方合作领导小组”，并拉拢“台独”势力，勾结日本右翼分子，组织策划反华游行示威，煽动攻击我海外利益。另外，因国家经济萧条，政府控制力衰退，各种非法组织泛滥，犯罪活动猖獗，对我在这些国家或地区的海外投资、经商、旅游、留学、劳务和海上运输等活动构成严重威胁，对我推进“一带一路”造成前所未有的压力和挑战。

（六）大国军事存在构成的常态化威胁

大国密集的军事存在始终是一把高悬的达摩克利斯之剑，对“一带一路”的推进是一种战略性、常态化威慑。美依托东北亚的美日、美韩军事同盟体系，以及美军关岛、夏威夷基地群，构筑“印太两洋对接”的兵力布势。目前，美已在太平洋地区部署兵力约15万，计划2020年前

将海军60%的水面舰艇、空军60%海外作战力量部署至亚太，重点增加东南亚、南太军力预置。美国还在中东多国设有军事基地，军事力量可以覆盖整个中东和北印度洋地区，并对中东相关国家军队中高级军官具有较强影响力。俄罗斯在中亚地区呈现军事力量一家独大局面。俄在中亚的军事力量与其在阿布哈兹、阿塞拜疆、白俄罗斯和南奥塞梯的军事基地相互呼应，成为其控制影响独联体国家的重要支撑。印度军事力量在南亚地区具有绝对优势。其计划在2020～2025年建成一支包括3艘常规航母在内、共计145艘远洋舰只组成的现代化海军，可长期影响和控制印度洋海上战略通道。我在海外尚无“车马店”和“拳头”军事力量的现实仍将长期存在，一旦我与其他大国发生严重摩擦或争议争端激化，可能引发相关国家将军事手段作为最直接、最有效的手段打击我海外利益，打断“一带一路”战略的进程。

这些风险挑战，总体来看，无非是“一大一小”。“一大”指的是来自美、俄、日、印等大国的全球性风险挑战。其中，美国把东南亚、俄罗斯把中亚、印度把南亚看作本国传统势力范围，日本把我作为宿敌。各大国对我“一带一路”战略，思想上高度警觉，行动上严密盯防,个个都有举措。“一小”指的是来自中小国家和非国家行为体的地区性风险挑战。这些风险挑战虽处于地缘政治破碎地带，但均具有新旧交织、多元复合的特点，可能成为长期困扰、牵制和消耗中国的“战略溃疡”。如果战略处置失当，各类风险累积共振、相互激荡，将引发联动反应，形成“安全海啸”，给我“一带一路”战略的顺利实施带来全局性的挑战。

三、对策建议

习主席指出：“万事开头难，起跑决定后程”。推进“一带一路”建设，今后两三年至关重要。必须树立起长期经营、战略经营的理念，不能盲目乐观、不能操之过急、不能一哄而上。在起步阶段，把可能的困难估计得更充分一些，把相关准备工作做得更扎实一些，是将构想渐次付诸实施、顺利变为现实的关键一环。

（一）全面开展沿线局势风险评估，加大战略预置，避免不必要损失

未来对“一带一路”战略构成威胁的既有美国这样的超级大国，还有其他世界或地区性大国和强国；既有传统威胁，也有非传统威胁。在威胁方式上，既有地区性冲突，也有相关国家的内战和骚乱。尤其是“一带一路”沿线地区大都处在社会转型期，社会矛盾复杂积聚，影响“一带一路”战略的境外安全问题诱因复杂、不确定因素很多。因此，必须正确评估不同地区影响“一带一路”战略的安全因素，细化对一些地区未来局势的风险评估。国内“一带一路”沿线各地区的“一把手”加强培训，树立风险意识，长期经营、深耕细作。由国务院牵头，组织与利益拓展密切相关的政府机构、军队、企业集团和学术研究机构，对未来可能的安全保障需求进行全面研究和科学论证，确立中国战略利益拓展安全保障措施的基本框架。集中全国情报力量，加强对中亚、南亚、中东、东南亚及相关重点国家局势走向的战略评估，评估美国“亚太再平衡”战略带来的可能影响，评估“一带一路”沿线国家的可能变数，通过多做一些“不可行性论证”，为政府高层决策和相关部门采取措施规避风险，提供战略战术情报。做实每个小题目，写好这篇大文章。

（二）加强沟通协调和顶层设计，做好推进“一带一路”建设的各项准备

“一带一路”是百年复兴大计，力争从各个方面，做到计出万全、有备无患。一是统筹协调、精心布局，实现从大政方针到行动方略的深化拓展。围绕每个项目合作提出具体方案，同时统筹考虑经济效益、沿途安全、地缘政治等限制因素，围绕风险管控和环境塑造拿出可行办法，为“一带一路”建设构筑更加坚实可靠的战略托底，以免事有反复、陷入被动。二是增信释疑、聚同化异，有针对性地加强政策沟通、强化利益协调。充分利用外界渴望分享中国发展红利的心理，以灵活态度、创新思维和实质行动，努力减少竞争负作用、积聚合作正能量。三是小步快跑、行稳致远，保持合理的目标预期与推进节奏。清醒把握对方认同程度及自身能力限度的“两个限度”，切忌在目标设定上过高过急，以免战线过长、失速脱轨。在实施步骤上，先易后难，由近及远，不盲目铺摊设点。在推进速度上，顺势而为，造势而行。一方面，保持足够的战略定力和韧性，戒除最容易犯的一个错误——“急”；另一

方面，也要见缝插针，抢抓机遇，不失时机地推动局面朝着于我有利的方向发展，力求路越走越宽广、越走越通达。

（三）处理好与多元力量的竞合关系，形成于我有利的战略态势

对俄、印等地区大国，力避触动其战略敏感神经，适度满足其合理利益诉求，努力提高双边经济依存度、战略兼容度和行动协调度，注意以机制化安排及时锁定相关合作成果，着力形成一种合作只能前进、不能倒退的局面，确保我在陆海两路的第一站不遭遇顿挫。对美、日等域外大国，坚持不排斥、不曲求，大路朝天，各走一边，不要在大国的神经中枢上争高低，必要时可视情在资金、技术、经验等方面，与其开展一些选择性合作，以减抑其战略猜疑，稀释其对抗动机。化解美“亚太再平衡”给我带来的不利影响，力争把“美国的亚太”转化为“中国的周边”。注重外围取势、借力制美，推动与拉美国家在安全领域的深度合作，在美“后院”打楔子、安钉子。利用美俄矛盾、美欧矛盾，以及“西线”的中亚、南亚问题等一切可以利用的因素，牵制美国在东线搅局添乱，耗散美战略实力、减轻我战略压力。

（四）积极推动“大周边”外交，营造我安全与发展的有利环境

“一带一路”战略沿线基本上与我国的大周边地区吻合。通过深化经贸关系，加强对朝鲜、蒙古、巴基斯坦、缅甸、越南、中亚和东盟等周边国家和地区的政治、经济和军事影响力，打消其对中国快速发展的恐惧和担忧，塑造稳定、和平、友好的周边安全环境，强化周边战略依托。加大宣传中国永远不称霸、“睦邻、安邻、富邻”政策，增强国际话语权，破解“中国威胁论”，增加相关国家对我国基本国情、价值观念、发展道路、内外政策的了解认知，展现我国文明、民主、开放、进步的形象，夯实“一带一路”战略的社会和民意基础。加强与相关国家新闻媒体建立长效化合作机制，支持优秀文学作品的翻译出版、文艺表演、影视剧、媒体等文化“走出去”工程，讲好“中国故事”，传播好“中国声音”，改善周边国家和地区对我的舆论生态。重视发挥非政府组织(NGO)、行业协会、智库等民间力量的作用，为“一带一路”战略在相关国家落地生根、开花结果提供一个高效的机制性纽带。警惕美国等西方国家在越南、柬埔寨、缅甸、老挝及中亚5国策动“颜色革命”，干扰“一带一路”战略进程。重视发挥土耳其、巴基斯坦、伊朗等国的作用，调动其共同防范和应对中亚地区“颜色革命”的积极性。

（五）建立包容性风险规避机制，以双多边合作方式保护海外利益

这既包括利用现行国际法和国际规则及机制，也包括创建新的国际机制和改革现行国际规则。积极参与国际性和地区性多边或双边安全合作机制的完善和构建，如WTO、G7、APEC、IMF、上海合作组织、中国与东盟（10+1）等，充分运用参与各种首脑峰会、高层论坛等机会向国际社会明确自己所应承担的责任，利用国际规则制定、议程设置和程序安排来保障中国的利益，逐步增加在国际事务中的发言权和影响力，为国家发展和安全创造良好的国际政治环境。利用一些全球性多边组织保护自身海外利益，比如联合国、世贸组织、世界银行、“77国集团”等。积极推动亚太自贸区与亚投行建设的开放性与包容性，占据道义优势。深化与美国、印度、俄罗斯、日本、欧盟、伊朗、沙特、土耳其、阿富汗等国家、地区建立的战略合作伙伴关系，确保在政治、安全、经贸、教育、社会、文化以及人员往来等多领域展开战略合作，确保实现国家利益。

(课题组长、执笔人：王卫星军事科学院外国军事研究部部长；课题组成员：朱望瑜、孙大伟、黄艺、黄跃进、胡悦、高峰)

责任编辑：李冬叶

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