农村土地“三权分离”概念首发过程亲历

2015-02-16王立彬

中国记者 2015年6期

□ 文/王立彬

·新闻背后·

农村土地“三权分离”概念首发过程亲历

□ 文/王立彬

农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”，这一阐述在2013年底以新华社权威解读、“权威访谈”等形式首发后，经过2014年中央农村工作会议、2014年中央一号文件相关论述，特别是2014年党的十八届三中全会以及中央深改组第六次会议之后，成为广泛的社会共识，也形成了一个新的约定俗成的说法。作者多年从事三农报道，为您解析这一亲历见证的过程。展现其中的思考与作为。

三权分离三农报道首发过程

在国内媒体特别是中央新闻单位首次使用这一术语，不是记者突发奇想，也不是受权使用。从短时段来说，这一说法的渊源可以上溯至2013年7月以后的新华社一系列报道。这一术语的真正的渊源，既不是记者也不是学者，而是新一届党中央领导集体立足农村改革、对农民群众首创精神的理论升华。

“三权分X”，一字几斟酌

“上午有一位专家打电话到我们部里来，投诉你前天播发的通稿，首次公开用‘三权分离’，但没有说明这一术语是由他本人最早提出来的。投诉说，你这条稿子通过专访国土资源部法律事务中心主任孙英辉，以国家通讯社‘权威访谈’栏目播发，从头至尾却未讲明出处，有剽窃他人学术成果之嫌。”

2015年4月17日，谈起这桩公案，孙英辉同志说：“哈哈，以前我们在不同场合说过类似的话，可是非常明确清晰且在中央主流舆论场推出，你确实是第一人。我只是提供一点素材……”

从2000年开始，笔者就从事“三农”问题报道，一直在新华社国内部经济采访室“跑口儿”“农林水、地矿油”新闻采访，所以对土地问题这个中国革命、中国改革的核心问题的广度、深度、难度，深有体会。我国农村土地特别是集体建设用地问题，党的十七届三中全会通过的历史性的关于农村若干重大问题的决议，已经提出农民土地财产权问题，但由于认识不一致，又涉及不少法律障碍，一直未能推进。新一届党中央领导集体产生后，已经无法再拖延下去的农村土地制度改革问题开始破题。我国农村土地制度、国有企业改革两大问题，长期被海内外视为中国改革的核心问题。作为长期从事农村及土地问题报道的经济新闻记者，自然知道这两大问题要害都是社会主义公有制和中国宪法。公开提出“三权分离”这样的重大命题，群众实践与中央决策两大要素缺一不可。

□ 图1：为什么是理想的城乡规划？为什么会有“一边说留住乡愁、一边逃离农村”的格局？这是记者长期关注也为之困惑的课题。（本文作者在一处田间小路上小坐）

□ 图2：当英语从驻外采访用语变为本土采访语言的时候，本文作者（左二）和同行在一次国际采访活动的间隙。

□ 图3：本文作者在波恩采访。

2013年12月底，中央农村工作会议在北京召开。会议指出：“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。”这不就是“一分为三”、“三权分离”吗——记者立刻意识到，十七届三中全会提出的“新土改”破题时刻正在成熟。为全新解读这一句话，记者马上与时任国土资源部法律事务中心主任孙英辉反复研究、沟通，最后商定以接受新华社记者专访的形式，阐明土地承包权、经营权“再分离”对全面深化农村改革的重大意义，而且写作中要努力“找新意、用新词”，以充分宣讲即将释放的改革红利。

孙英辉同志长期从事土地法治工作。而长期从事经济新闻报道的笔者是毕业于人民大学中文系的研究生，所以在“新词儿”选择上，兼顾了法学、经济学与语义学。当时考虑了多个术语的可行性，包括“三权分割”、“三权并立”、“三权分开”、“三权分置”等。然而“三权分割”容易形成三种权利对立的感觉；“三权并立”忽视了所有权、承包权、经营权不同的优先性；“三权分开”可能被误解为三种权利互不相关；“三权分置”是不错的选项，但更多属于改革前景，因为当前三种权利的剥离都尚需试点。孙英辉同志强调，中央明确表述的这三个权利，属于一个“权利束”，但又并非像三根木棒捆在一起那样机械……当然“三权分离”也非十全十美，记者钟情这一术语，多少有一些新闻传播学上的“小把戏”，是从传播效果最好方面考虑。

法律术语选择归根到底要服从社会实践。为确保这一术语顺利发出去，孙英辉同志同意以国土资源部法律事务中心主任的名义，签字核定负责。“稿件由孙英辉本人核校”，稿签上注明这句话，就发出去了。

稿件发出后在国内外引起了巨大反响。孙英辉说，不少同志更喜欢其他“三权分X”，但新华社“先声夺人”，其他的术语不免要被淹没了。

从群众中来，实践总是走在前面

这篇报道，反响很大，几乎没有遇到反对声。这是因为归根到底，新闻是建立在社会实践之上的。对新一届党中央农村改革政策的准确领会，使记者把握了最合适的时机。

我从童年在农村生活近16年，从事农村问题报道近16年，所以对农村发生的变化有一种近乎本能的直觉。上世纪80年代初，我国建立分包到户的家庭联产承包责任制，承包经营权从农民集体土地所有权分离出来，就是“一权变两权”。承包经营权第一次“分离”，解决了农业生产的效率问题，调动了农民积极性和经营自主性，大大提高了中国农业生产效率。当然，这也形成“人均一亩三分地”的土地细碎化现象。而劳动力和土地，是最基本的生产关系。上世纪90年代开始，农村剩余劳动力转移加快，农村人口结构迅速改变而农村土地权利结构未变，问题就出来了——农民工家里有地，但宁愿“撂荒”；种田能手土地不够用却也不敢接手，闹“心慌”。因为从法律上，承包经营权是不可分割的一个权利，外出打工农民一旦把“经营权”流转出去，“承包权”本身可能要不回来；而对种植大户来说，由于无法获得承包权，法律不承认的“经营权”是虚的，原承包户随时可能把土地要回去。这些担心各有道理。所以“宁撂荒不流转”，“有田无人种”与“有人无田种”并存，严重影响了土地、劳动力配置效率。

记者在采访中早就发现，实践不等人。从上世纪90年代开始，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”探索已在各地悄然展开。尽管没有国家立法依据，重庆、江西、浙江、安徽、四川等地迫于实践要求出台了地方性文件，鼓励农村土地所有权、承包权、经营权“适度分离”，以在所有权不变同时，稳定承包权、搞活经营权，促进土地流转。特别是湖北省还通过地方性立法，确认承包权、经营权“再次分离”，大大促进了土地流转。

承包经营权“二次分离”，有社会诉求，有实践基础，下一步就要看中央决策了。2013年7月21日至23日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志到湖北调研全面深化改革问题和经济运行情况。7月22日是大暑，习近平总书记上午到武汉农村综合产权交易所考察，听取农村产权交易探索情况汇报，同工作人员和前来办理产权流转交易鉴证手续的农民交谈，详细询问产权交易具体流程，认为这是一个积极探索。在新华社通稿中，习近平总书记强调：深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。

2013年11月，党的十八届三中全会《决定》明确提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。中央农村工作会议12月召开，进一步明确了这一重要论述。2014年1月19日，中央一号文件公布，再次明确“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”。

在中央农村工作会议召开近一个月之后，在解读中央一号文件时，记者再次与孙英辉同志合作，进一步深入论述了“三权分离”的法治意义，在稿件中明确提出“承包地所有权、承包权、经营权‘三权分离’思想正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。”

2014年1月22日，中央财经工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文同志在国新办解读中央一号文件时，接受并使用了这个说法。据记者了解，中农办的同志更倾向使用“三权分置”。但“三权分离”不约而同，成为国土资源部、农业部等相关部门负责同志各种讲话、报告及文件的正式术语，在社会层面也不胫而走。大家只能约定俗成了。

到群众中去，探索未有穷期

“三权分离”以人意料的速度为社会普遍认可，但这并不意味着相关工作结束。承包权与经营权“再分离”，不仅涉及我国土地管理法的修改，还涉及担保法等民事法律问题。在世界各国的担保法中，承包权与经营权是当然无法分割。然而国外的担保法，显然未考虑到中国特有的农村集体土地所有制问题。

对农户承包土地，我们过去只考虑“两权分离”，作为公有制的所有权与家庭为主的承包经营权分离。实行“三权分离”就是承包权、经营权再度分离。农民拿去流转抵押的是经营权，而不是承包权——因为承包权不仅涉及农民土地权益，更涉及农民的社会保障。严格说，我国的《农村土地承包法》是一个既不允许剥夺农民土地、也不允许农民放弃土地的法律。只有本村农户才可以承包本村土地，这是一个成员权，而法律上的成员权是无法流转抵押的。随着“三权分离”改革，经营权可以流转抵押。农户可以把承包地的经营权拿出来流转抵押给了其他种植者，而这一经营权可以再次抵押。这是改革开放以来，我国农村土地制度一个革命性变化。“在农村有土地的新市民”前景可期——这一革命的长远影响。现在尚未完全显示出来。

当然，“三权分离”是针对耕地、草地、林地等农用地的。然而这一革命性改革，很可能对农村集体建设用地甚至城市用地产生深远影响。

我们知道，党的十八届三中全会《决定》也提出了农民住房财产权抵押、担保和转让问题。在现行法律下，农村宅基地与农民住房是不可分的。农村房屋产权证一定包括土地使用权。那么，中央提出的农民住房财产权是否包括宅基地使用权呢？现行法律是否定的。只有本村集体农民才有权申请宅基地。不要说城里人，就是邻村的人也不能跑到这个村来申请宅基地。“三权分离”的重大意义就在于，它可能从承包地问题延伸到宅基地问题。这是非常有意思的一个话题。2014年8月，发展改革委、中央编办等11部门发出通知，明确在农村率先建立不动产统一登记；11月，国土资源部、住建部等四部门发出通知，历史性地明确将农村纳入不动产统一登记。这一发展趋势值得期待。

“三权分离”实践对城市也会有深远影响。随着《不动产登记暂行条例》3月正式施行，我国城市商品房70年土地使用权问题成为社会高度关注的话题。4月中旬，国土资源部新闻处的秦晓燕在同记者讨论这一问题时，提出是否可以触类旁通，把“三权分离”运用到城市房地产问题上：商品房土地所有权国家所有，这是宪法秩序；土地使用权70年属于购房者，可否再分离出“无期限”抵押权？这是一个令人联想的话题，会随着改革实践逐步突显。

作为一个术语，“三权分离”的大众化使用才一年多；作为实践，已经有二十年时光了。二十年来，确实有一些学者专家提出过类似的设想，但往往一出头就遭到一片反对。从2013年夏开始，习近平同志在湖北考察明确提出相关议题，到现在成为各界共识，两年来的事态发展证明，革命性的观念、提法，既是群众首创精神的产物，也是政治家高瞻远瞩的成果。这是从“群众中来，到群众中去”方法论的又一伟大证明。作为时代的书记员，记者在此过程中发挥的记录作用，回味无穷。

（作者是新华社国内部中央新闻采访中心记者）

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编辑文璐 wenlu@xinhuanet.com