全国重要江河湖泊水功能区限制排污总量控制方案

张建永，廖文根，史晓新，孙 翀，李 扬，2，高丽娜

(1.水利部水利水电规划设计总院,北京 100120；2.中国水利水电科学研究院,北京 100044)

全国重要江河湖泊水功能区限制排污总量控制方案

张建永1，廖文根1，史晓新1，孙 翀1，李 扬1，2，高丽娜1

(1.水利部水利水电规划设计总院,北京 100120；2.中国水利水电科学研究院,北京 100044)

对全国4493个重要江河湖泊水功能区纳污能力进行了核定,结合水功能区水质状况、纳污能力和现状污染物入河量,提出了限制排污总量确定的原则,制定了水平年2020年和2030年的限制排污总量控制成果：2020年,COD 585.20万t/a,氨氮52.57万t/a；2030年,COD 542.97万t/a,氨氮46.54万t/a。对各省级行政区限制排污总量成果进行分析,结果表明,大多数省级行政区各水平年限制排污总量呈逐步递减趋势,与规划水平年水功能区水质达标率逐步增加的目标要求总体协调。根据限制排污总量方案,提出了加强水功能区限制排污总量管理的对策、措施和建议：加快开展水资源监控能力建设；切实加强水功能区监督管理；严格控制入河湖排污总量；不断加大水资源保护投入力度；完善政策法规和管理制度体系；强化宣传教育和公众参与。

水功能区；重要江河湖泊；纳污能力；限制排污总量；总量管理；水资源监控；监督管理；政策法规；宣传教育；公众参与

2011年,国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)》,明确“区划是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据”[1]。2012年,《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确了全国重要江河湖泊水功能区水质达标率目标,提出“从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量。各级人民政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据”[2]。为落实《中华人民共和国水法》和《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划的批复》的要求,水利部于2011年底启动了全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定工作[3]。在全面开展水功能区水质现状调查和评价基础上,根据水功能区达标目标,核定了水域纳污能力,提出了全国重要江河湖泊水功能区限制排污总量控制方案[4]。

1 水功能区纳污能力核定

水功能区纳污能力是指在满足水域功能要求的前提下,对确定的水功能区,在给定的水功能区水质目标值、设计水量、排污口位置及排污方式下,水功能区水体所能容纳的最大污染物量,以t/a表示[5]。本次在全面调查现状主要污染物入河量基础上,依据GB/T25173—2010《水域纳污能力计算规程》,结合现状及规划水平年的河流断面水文条件,系统核定了现状和规划条件下重要江河湖泊水功能区的纳污能力。统计表明,全国4 493个重要江河湖泊水功能区COD、氨氮现状纳污能力分别为1 040.8万t/a和69.3万t/a,规划纳污能力分别为1 065.2万t/a和70.9万t/a(表1)。

表1 水资源一级区重要江河湖泊水功能区纳污能力统计万t/a

各水资源一级区分析表明,长江区COD、氨氮现状纳污能力最大,分别占全国COD和氨氮纳污能力总量的37.7%和56.0%。其次为珠江区、东南诸河区和黄河区,其COD现状纳污能力分别占全国总量的21.7%、11.5%和11.1%,氨氮现状纳污能力分别占全国总量的11.4%、8.2%和7.8%。COD、氨氮纳污能力较小的是海河区、西北诸河区和西南诸河区,分别占全国总量的1%～2%。

水功能区纳污能力受水资源条件等因素影响,在空间上分布不均匀,与经济社会发展及污染物排放的空间布局不相匹配。受经济社会发展布局、沿河地形条件等影响,我国主要江河约有一半左右的排污口集中在城市及江河的下游河段,而这些河段的纳污能力有限。统计表明,全国超载(现状污染物入河量大于纳污能力)的水功能区有1 586个,占全国总数的35.3%,其中COD与氨氮纳污能力分别占全国总量的26.4%、24.5%,COD与氨氮入河量分别占全国总量的62.7%、64.9%,即全国35%的超载水功能区以25%左右的纳污能力接纳了60%以上的污染物入河量[6]。

2 限制排污总量控制方案制定

2.1 制定原则

根据《中华人民共和国水法》第三十二条规定,按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力,在核定该水域的纳污能力基础上,综合考虑水功能区水质状况和达标需求、当地技术经济条件和经济社会发展水平,综合确定一定时期内允许污染物进入水功能区的最大数量,在此基础上进一步提出强化水功能区限制排污总量管理,推进实现水功能区达标的有关措施意见。本次根据《实行最严格水资源管理制度考核办法》[7]确定的水功能区水质达标率目标,结合重要江河湖泊水功能区的分布情况、水体功能属性、现状达标程度、污染防治需求和实施可能性,综合确定点源污染物COD、氨氮的限制排污总量方案,主要遵循以下原则[8]。

a.坚持可持续发展的原则。既要根据水功能区达标率目标和节能减排的总体要求,严格控制入河湖排污总量,又要对经济社会发展有所前瞻和预见,为未来发展留有余地,推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

b.坚持水质逐步改善的原则。强化对保护区、饮用水源区、缓冲区及保留区等重要水功能区的保护。对现状已达标的水功能区维持现状水质不退化；对污染物入河控制任务较轻的区域,涉及的水功能区宜先期按要求达标；对水质现状差、污染物入河量较大的区域,分阶段提出限制排污总量。

c.坚持排污总量控制的原则。依据水功能区功能定位和水质目标,考虑区域水资源自然属性及其开发利用情况,以水功能区纳污能力为基础,结合不同水平年水功能区达标目标,重点针对水质不达标和超载的水功能区,合理确定分阶段限制排污总量控制方案。

d.与相关规划相衔接的原则。限制排污总量控制方案总体要与《全国水资源综合规划》等成果衔接,与重点流域水污染防治规划和节能减排综合性工作方案相协调,与污染物总量减排的要求相符合。

2.2 主要成果

核算表明,全国重要江河湖泊水功能区限制排污总量,2020年COD为585.20万t/a,氨氮为52.57万t/a；2030年COD为542.97万t/a,氨氮为46.54万t/a。各水资源一级区限制排污总量控制方案主要成果见表2。

表2 水资源一级区限制排污总量控制方案主要成果万t/a

不同水平年的限制排污总量比较表明,全国限制排污总量呈现逐步降低的趋势,且氨氮削减率大于COD削减率。2030年COD、氨氮限制排污总量较现状入河量分别减少24.9%和38.3%。其中, 2020年COD、氨氮限制排污总量较现状入河量分别减少19.1%和30.3%,2030年较2020年分别减少7.2%和11.5%。

从各水资源一级区限制排污总量控制方案成果看,除西北诸河区外,其余水资源一级区均呈现逐步降低趋势,但降低幅度差别较大。现状水质达标率较低的黄河区、海河区、淮河区和辽河区的限制排污总量较现状入河量减少比例较大,至2030年COD、氨氮的限制排污总量较现状入河量分别减少40%和65%以上。而西北诸河区2020年限制排污总量较现状入河量有所增加,其中COD增加了14.1%,氨氮增加了23.3%。

从各省级行政区限制排污总量控制方案成果看,除新疆、福建外,其余省(自治区、直辖市)规划水平年的限制排污总量均较前一水平年有所减少。2020年COD限制排污总量较现状入河量减少比例较大的省(自治区、直辖市)有天津、山西、宁夏、北京等,减少比例均超过50%；2030年较2020年减幅较大的有山西、天津等省(自治区、直辖市),减少比例均超过25%。2020年氨氮限制排污总量较现状减少比例较大的有北京、吉林、山西、天津、河北、广东等,均超过60%,其中北京超过90%；2030年较2020年减少比例较大有山西、天津、青海等,均超过40%。

现状超载水功能区共1 586个,是本次限制排污总量控制的重点。超载水功能区COD、氨氮现状入河量分别为453.7万t和49.0万t,至2030年COD、氨氮限制排污总量分别为238.9万t和18.1万t,较现状入河量分别减少47.3%和63.1%。现状未超载水功能区共计2907个,其COD和氨氮现状入河量分别为269.6万t和26.5万t。对部分未超载水功能区,根据经济社会发展需求,其限制排污总量可在纳污能力范围内适当有所增加。

3 水质达标可行性分析

以流域为单元,统筹兼顾上下游、左右岸、近远期水资源保护目标与经济社会发展需求,自上而下复核限排总量成果和水功能区水质达标的关系,通过反馈调整,优化调整限制排污总量成果。分析表明,全国4262个重要江河湖泊水功能区(不含排污控制区)2020年和2030年达标个数分别为3605个和4109个,水质达标率分别为84.6%和96.4%,满足国务院确定的2020年和2030年水功能区水质达标率80%和95%的要求。2020年和2030年的水功能区水质达标率分别较前一水平年增加了23.4%和11.9%,COD限制排污总量分别较前一水平年减少了19.1%和7.2%,氨氮限制排污总量分别较前一水平年减少了30.3%和11.4%。总体上看,全国各水平年限制排污总量呈逐年递减趋势,减少幅度逐年变小,与国家节能减排的总体要求基本衔接。

对各省(自治区、直辖市)水质达标目标的分析表明,大多数省级行政区的水功能区水质达标目标分解成果满足国务院确定的水质达标率控制目标,其中,天津、山西、福建、甘肃、宁夏等5个省(自治区、直辖市)部分水平年的水功能区水质达标率较国务院确定的目标要求稍低,但从水功能区个数看,差距均不足1个水功能区,总体上与国务院确定的目标要求基本协调。总体上,大多数省(自治区、直辖市)各水平年限制排污总量呈逐年递减趋势,减少幅度逐年变小,水功能区水质将逐步改善,与水质达标率逐步增加的趋势是协调的。

我国北方地区的北京、天津、山西等,2030年主要污染物限制排污总量较现状入河量的减幅均在60%以上,氨氮污染削减任务尤其繁重。为推动水功能区水质逐步好转,主要是通过实施以水功能区水质目标和限制排污总量为基础的陆域水污染物排放总量控制,强化点污染源排放监管和污染风险管理,分区域制定更加严格的污染物排放限值,加强乡镇污水处理厂建设、开展污水回用和再生水利用,实施河道整治、生态修复和面源污染治理等工程,保障水功能区水质目标如期实现。新疆、福建等省区的限制排污总量较现状入河量有一定幅度增加,主要是考虑部分水功能区水量较为充沛,污染物入河量较小,在保证水功能区达标目标前提下,为未来发展留有一定空间,在进行建设项目水资源论证和入河排污口设置审批时,以水功能区水质类别不降低为前提,实施严格管理。

4 措 施

目前,我国工业化、城市化仍处于快速发展阶段,中长期用水总量和废水排放量仍呈上升的态势,再加上现行的水污染物排放标准偏低,总体上水环境恶化的趋势尚未得到根本遏制。2015年,国务院印发的《水污染防治行动计划》明确提出要以改善“水环境质量为核心”,系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理,并对强化环境质量目标管理和深化污染物排放总量控制提出了明确要求[10]。为推动水功能区水质达标目标如期实现,有关部门要打破行业界限与部门分割,深入贯彻落实最严格水资源管理制度,严格以水功能区限制排污总量作为陆域污染物减排计划的刚性约束,推进污染物总量控制从目标总量控制向基于水质目标的容量总量控制转变。

a.加快开展水资源监控能力建设。优化水功能区监测站网布局,加强流域及省区实验室建设和监测仪器设备配置,增强对水源地有毒有机物、抗生素、水生态指标以及突发性水污染事件的监控能力,完善流域和区域相结合、水量水质水生态要求相统筹的水资源保护监测网络和信息管理平台。完善入河排污口台账及管理系统,加强入河排污口计量监控设施建设。对重点水域和控制断面实施水质自动监控,定期组织开展重要饮用水水源地全指标(包括有毒有机物)监测。逐步开展生态脆弱河流及重要敏感水域水量、水位及水生态的同步监测。以流域为单元,推进建立部门间、流域与区域间监测资源的协调和监测信息的共享机制,完善水功能区风险防控体系。建立流域与区域相结合的水质水量监测预警和应急调度体系,完善流域水污染联防联控机制。

b.切实加强水功能区监督管理。水功能区是水资源管理的基本单元,实行水功能区限制纳污是保障水体功能达标的根本途径[9]。以水功能区限制纳污红线考核为抓手,全面加强水功能区监督管理,把水功能区划作为水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。建立水功能区用途与目标管制制度,制定水功能区分类保护和管理要求,严格水功能区划调整,防止水质目标退化。加强水功能区动态监测和科学管理,建立水功能区管理信息系统,完善水功能区水质监测、评价和考核体系。根据水功能区划,划定入河排污口禁止、严格限制及一般限制设置水域,建立入河排污口与建设项目环境影响评价的联动机制,严格控制新改扩入河排污口设置,对排污量超过水功能区限排总量的区域,限制审批新增取水和入河排污口。全面实施已建入河排污口登记制度,对现有排污口进行综合整治,重点针对京津冀、长三角、珠三角等入河排污口布局问题突出、威胁饮水安全或水质严重超标区域的排污口,实施截污导流、湿地生态处理等入河排污口的综合整治。

c.严格控制入河湖排污总量。“十二五”以来,我国已将COD、氨氮作为全国性总量控制指标,并要求“到2015年,主要水污染物排放总量和入河总量持续削减”[11]。目前,污染物排放总量尚未与水功能区限制排污总量衔接,污染治理任务与水功能区水质达标目标存在脱节。各级地方政府要将水功能区水质目标及限制排污总量意见作为各级水污染防治规划中污染物陆域排放总量控制的刚性约束,合理确定各级行政区重点水污染物入河总量及排放总量控制目标,实现科学有序控源减排。重点针对大规模工业化城镇化区域和污染源严重水域,强化城镇生活和工业污染防控,提升城市节约用水、污水处理回用、再生水利用水平,严格节水环保准入。加快建立水资源水环境承载能力监测预警机制,推进建立以流域为单元,水质、水量、水生态“三位一体”[12]、统筹兼顾、多措并举、协调推进的水资源保护和水污染治理格局。

d.不断加大水资源保护投入力度。拓宽投资渠道,将水资源节约、保护和管理作为公共财政的优先支出领域,设立水资源保护补偿专项基金,加快扭转水资源保护长期投入不足、投入渠道不畅、建设严重滞后的局面。加快实施一批水源地安全保障、入河排污口整治、水生态修复、水资源监测等水资源保护重大工程,坚持以政府财政性资金为主,充分发挥政府在水资源保护中的主导作用。健全市场化机制,完善相关政策体系和财政制度安排,鼓励和引导社会资本投入水资源保护工程建设,引导企业和社会广泛参与水资源保护。搭建协商平台,引导和鼓励开发地区、受益地区与保护地区,流域上游与下游通过自愿协商建立横向水生态补偿机制。

e.完善政策法规和管理制度体系。建立完善以水功能区分级分类监督管理、限制排污总量控制为核心的地表水资源保护制度,加快制定和修订水功能区管理、入河排污口管理、取水许可水质管理、入河污染物总量控制、生态用水保障、水生态补偿等有关规章制度；完善突发性重大水污染事件的预警预报体系和应急预案,逐步健全重大水污染事件应急处置机制和制度；强化流域综合管理,以流域管理推动区域联动,完善流域机构在水环境执法中沟通协商、议事决策和争端解决等方面的作用；推进建立以水域纳污能力倒逼陆域污染减排的机制和相应的评估考核制度,将水功能区水质达标、水源地安全达标等纳入地方经济社会发展评价体系和政府政绩考核体系,建立责任追究制度,促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。

f.强化宣传教育和公众参与。开展多层次、多形式的水资源和水生态保护知识宣传教育,加大国情水情宣传,建立基于互联网的水资源水环境信息系统,切实增强全民水资源保护意识,形成全社会保护水资源的良好氛围。完善公众参与机制,大力推进水资源保护和水污染防治科学决策和民主决策,采取多种方式听取各方面意见,进一步提高决策透明度。强化社会舆论监督,鼓励公众有序参与和监督水资源保护和水污染防治工作。

[1]国函[2011]167号 全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)[S].

[2]国发[2012]3号国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[S].

[3]水资源[2011]544号 关于开展全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定工作的通知[S].

[4]水利部水利水电规划设计总院.全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案[R].北京:水利部水利水电规划设计总院,2014.

[5]骆辉煌,魏开湄,史晓新,等.水资源保护与纳污总量控制[J].中国水利,2011(3):73-74.(LUOHuihuang, WEIKaimei,SHIXiaoxin,etal.Waterenvironmental protectionandtotalamountcontrolofpollutants[J]. ChinaWaterResources,2011(3):73-74.(inChinese))

[6]李扬,朱党生,廖文根,等.全国重要水功能区达标评价与承载力协同分析[J].水资源保护,2015,31(3):1-4, 10.(LIYang,ZHUDangsheng,LIAOWengen,etal. Evaluationoncomplianceratesofimportantnationalwater functionzonesinChinaandcooperativeanalysisofits bearingcapacity[J].WaterResourcesProtection,2015, 31(3):1-4,10.(inChinese))

[7]国办发[2013]2号实行最严格水资源管理制度考核办法[S].

[8]水利部水利水电规划设计总院.全国重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限排总量控制方案技术大纲[R].北京:水利部水利水电规划设计总院, 2011.

[9]彭文启.水功能区限制纳污红线指标体系[J].中国水利,2012(7):19-20.(PENGWenqi.Indexsystemfor limitingpollutionloadredlineofwaterfunctionzone[J]. ChinaWaterResources,2012(7):19-20.(inChinese))

[10]国发[2015]17号水污染防治行动计划[S].

[11]国函[2012]32号重点流域水污染防治规划(2011-2015年)[S].

[12]朱党生,张建永,史晓新,等.现代水资源保护规划技术体系[J].水资源保护,2011,27(5):37-38.(ZHUDang sheng,ZHANGJianyong,SHIXiaoxin,etal.Modernwater resourcesprotectionplanningsystem[J].WaterResources Protection,2011,27(5):37-38.(inChinese))

·简讯·

水利部印发关于进一步加强城市水利规划工作的通知

为贯彻落实习近平总书记关于保障水安全和推进城市规划建设工作的重要讲话精神,按照推进相关规划“多规合一”要求,保障城市供水安全、防洪安全和生态安全,依据《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理条例》等法律法规,水利部印发了《关于进一步加强城市水利规划工作的通知》(以下简称《通知》)。

为适应“多规合一”要求,城市水行政主管部门应整合涉水相关规划任务,编制城市水利规划,并将涉水相关指标和管理要求纳入城市总体规划,进一步强化水资源刚性约束,加强城市河湖水域空间管控,提高城市防洪减灾和供水保障能力,推进城市水生态文明建设,切实发挥水利规划在城市“多规合一”中的作用。

《通知》对进一步加强城市水利规划工作提出要求：①充分认识加强城市水利规划工作的重要意义；①强化水资源对城市建设发展的刚性约束；③突出城市河湖水域空间管控要求；④构建城市防洪排涝体系；⑤完善城市供水保障体系；⑥加强城市水生态文明建设；⑦加快推进城市水利规划编制工作。

(摘自：http：//www.mwr.gov.cn/slzx/slyw/ 201510/t20151010_723313.html)

Control strategy for pollution discharging in water function zones along key rivers and lakes in China

ZHANG Jianyong1,LIAO Wengen1,SHIXiaoxin1,SUN Chong1,LIYang2,GAO Lina1
(1.General Institute ofWater Resources and Hydropower Planning and Design,Beijing 100120,China；2.China Institute ofWater Resources and Hydropower Research,Beijing 100044,China)

The pollution capacity of 4493 national key water function zoneshasbeen checked.Takingwater quality status,pollution capacity and present pollution loads entering water body into consideration,the principles for the limitation of discharged pollution are put forward.The aimed results of the pollution control during 2020 and 2030 are as follow:COD willbe5.852million t/a and NH3-Nwill be0.526million t/a in 2020 level year,COD will be 5.430 million t/a and NH3-N will be 0.465 million t/a in 2030 level year.The results of the pollution control in each province are analyzed,which show that the annual limitation of total amount of pollution discharged in most provinces is gradually decreasing,which is consistent with the increasing of water quality compliance rate. According to the pollution control scheme,themeasures for enhancing management of the limitation of discharged pollution are proposed,including accelerate the construction of monitoring water resources,strengthen the supervision and administration of water function zones,strictly control the pollution loads entering water body, increase investment in water conservation,improve the system of policies and regulations,strengthen the propaganda and education and improve themechanism of public participation.

water function zone；key rivers and lakes；pollution capacity；limitation of discharged pollution；total amount control；water resourcesmonitor；supervision and administration；policies and regulations；propaganda and education；public participation

TV212.4

：A

：1004 6933(2015)06 0076 05

10.3880/j.issn.1004 6933.2015.06.012

20150505 编辑:彭桃英)

张建永(1976—),男,高级工程师,主要从事水资源保护和管理方面研究。E-mail:zhangjianyong@giwp.org.cn