包容性治理:石漠化地区的减贫与发展的新思路

2015-02-14褚光荣

云南师范大学学报（哲学社会科学版） 2015年4期

＊［作者简介］褚光荣，男，贵州贵定人，贵州财经大学党委书记，研究生学历，高级政工师，研究方向为高教管理、人力资源管理。

［摘要］滇黔桂石漠化地区环境贫困风险增大、知识与能力贫困凸显、自给性贫困向交易性贫困转化和减贫与发展的民族差异等新特征引致传统开发式扶贫理念和模式的嬗变，融经济开发、生态补偿、权利赋予和教育迁移等路径于一体的“包容性治理”理念应运而生。石漠化地区应遵循行政引导、市场调节和法律规范有机结合的多方治理模式，创建贫困治理的协商与发展机制，探索多元化的贫困治理路径和方式，并构筑“立体化”的人力资本积累体系。

［文献标识码］A

［文章编号］1000－5110（2015）04－0015－08

我国后发地区的减贫与发展进入了新的历史阶段。一方面，贫困人口的规模和贫困发生率显著下降，另一方面，贫困问题的复杂性、致贫原因的多样性和扶贫任务的艰巨性却前所未有。在这种背景下，长期以来在减贫与发展过程中发挥关键作用的传统扶贫开发模式面临越来越严峻的挑战，而这种挑战在生态环境尤其脆弱、贫困程度明显较深的滇黔桂石漠化地区尤为明显。伴随着经济发展“新常态”的转变，在国家治理体系和能力现代化的背景下，从开发式扶贫到包容性治理成为石漠化地区减贫与发展的一种选择。有鉴于此，文章探讨了石漠化地区包容性贫困治理的内涵、特征与模式，并进而提出了相应政策建议。

一、石漠化地区的贫困：新特征与表现

长期以来，滇黔桂石漠化地区是我国扶贫开发的关键区域，其贫困问题与民族问题、人口问题、社会问题、生态问题和文化问题等紧密联系在一起，表现出贫困面积广、贫困程度深和扶贫任务重等基本特征。同时，伴随着人口结构、经济结构和社会结构的快速转变，近年来还出现了多方面的贫困新特征。只有厘清这些新特征，才能把握石漠化地区减贫和发展的主客观需求和现实难题，进而推动减贫与发展稳步有序地展开。

（一）生态脆弱背景下的环境贫困风险增大

滇黔桂石漠化片区属典型的高原山地构造地形，是我国石漠化面积最大、程度最深的地区，生态环境脆弱性特征异常明显。而且，近年来，随着大规模经济开发、资源开采等人类活动的影响，滇黔桂石漠化地区的生态环境风险还有所增大。一方面，石漠化地区的地震、地质灾害、山区滑坡和泥石流等爆发频繁；另一方面，随着全球气候变化，石漠化地区干旱天气、洪涝灾害等也有所增加，如2008－2010年该地区大部便出现百年一遇的特大干旱。 ①

生态环境恶化加剧了贫困风险。环境恶化导致农业生产风险增大。农村贫困家庭一般依靠农业生产满足生活所需，生态环境恶化首当其冲影响农业生产，导致农产品产量下降、农民务农收入减少。同时，生态环境恶化提高了贫困家庭的生产和生活成本。石漠化地区贫困人口往往依山傍水居住，对自然环境依赖性较强，环境恶化、干旱洪涝等直接导致贫困人口灌溉、饮水和交通成本等生产生活成本上升。而且，少数民族的居住特征导致其容易受到泥石流、暴雨山洪的冲击，财产和生命安全有时缺乏保障。

生态环境恶化也导致开发式扶贫模式陷入两难境地。扶贫开发主要是通过开发贫困地区的自然资源，如矿产、农林业和旅游资源来促进经济增长，从而提高贫困人口的收入水平。 ①但石漠化地区生态相对脆弱，高强度、大规模经济开发在提高贫困人口经济收入的同时，破坏了生态环境，导致贫困地区扶贫开发的经济效率、社会效率和生态效率之间的矛盾日益突出。它迫使我们重新思考扶贫开发在石漠化地区减贫过程中的地位和功能问题。

（二）人力资本积累差异背景下的知识与能力贫困日渐凸显

人力资本理论已经表明减少贫困的一个关键就是扩大贫困人口的人力资本投资规模，提高贫困人口的人力资本积累水平， ②但现实情况是我国石漠化地区贫困人口与其他地区人口的人力资本投资差距可能在扩大。发展中国家的相关研究表明信息不对称和法律制度不完善等导致人力资本投资市场信用不完全，加上人力资本具有不可分割性，因此，个人人力资本投资数量取决于财富（财产和收入）的多寡，因而，收入差距扩大可能导致贫困人口与其他人口人力资本投资差距的扩大。 ③这在一定程度上解释了贫困的持久性和代际传递性现象。

滇黔桂石漠化地区可能正处于人力资本投资和积累差距扩大的阶段，而这正是减贫与发展的关键障碍。20世纪90年代，由于滇黔桂各省区中等、高等教育入学率普遍不高，滇黔桂石漠化地区与其他地区入学率平均水平相差并不大；但随着经济社会发展，滇黔桂经济较为发达城镇地区的中高等教育发展迅速，石漠化地区农村教育发展相对滞后，导致石漠化地区与其他地区城乡人力资本投资差距呈扩大趋势。以贵州省为例，2000年，贵州各地高中平均入学率集中在20%～30%，虽有差距，但绝对值并不高；到2010年左右，随着贵阳、遵义等地高中教育率先发展，黔西南州、黔南州和黔东南州等石漠化地区的高中教育发展明显滞后，导致其高中入学率与贵阳等地的差距有所扩大。而且，由于教育资源分配不公平，伴随经济增长的教育投资增量往往倾向于投入城镇地区和较发达地区，导致不同地区的教育质量差异明显，进而使得不同地区人力资本投资质量的差异比入学率等投资数量的差异更大。

（三）农村自给自足性贫困向城镇交易能力贫困转变的特征

石漠化地区城镇化率偏低，截至目前平均不足30%，贫困人口主要居住在农村，且相对稳定地集中在远离中心市场的特定地区（老、少、边、山区），带有明显的区域封闭性和自给自足性等特征。一方面，贫困人口主要依靠自身生产基本生活资料，商品性生产和消费比重很低，生产生活的自给自足特征明显。另一方面，石漠化贫困地区普遍位置偏僻、交通不便和信息闭塞，农村和农业市场化程度低，农副产品的交易范围和交易品种较少，交易时间间隔较大（往往是一周一赶集）。这就导致石漠化地区的贫困主要表现为贫困家庭和个人缺乏基本生活资料和自给自足生产基本生活资料的能力。

进入21世纪，石漠化地区农村自给自足的小农经济受到极大冲击，农业生产、消费和交换的商品化、市场化程度明显提升。一是部分石漠化地区率先进入30%～60%的城镇化加速阶段，大量农村人口涌入城镇，贫困相应地从乡村向城镇流动。与农村生产生活的自给自足相比，城镇人口往往通过市场化的交易和购买来满足衣食住行需要，因而城镇贫困更多表现为基本购买能力不足，而非生产能力不足。另一方面，随着逐渐实现“村村通公路、县县通高速”，石漠化地区农村的交通变得相对便利，城乡之间的联系更加紧密，农业生产和农民生活资料交易的便利性和多样性不断增强，市场交易范围扩大、交易时间间隔缩短。大量农村贫困也不再变现为基本物质匮乏的绝对贫困，而是一种相对的交易性贫困，更多体现为可以用来市场交易的农副产品偏少和交易能力偏弱等的交易性贫困。

（四）减贫与发展存在民族差异

由于前市场差别和劳动力市场歧视普遍存在，无论是发达国家，还是发展中国家都存在着贫困在不同民族和不同种族的分布差异问题，即少数民族和边远地区的贫困发生率要高于其他民族和地区，如美国黑人群体陷入贫困的可能性就长期显著高于白人群体。长期以来，我国坚持民族平等、共同繁荣的方针，因而，理论上并不存在贫困分布的民族差异，但由于历史原因和地理条件限制，我国少数民族地区的贫困发生率要高于汉族地区。

经济发展的不平衡和民族人口分布特征使得石漠化地区的贫困分布特征在很大程度上与民族分布特征交织。石漠化地区以少数民族居多，2010年少数民族人口占比高达72.7%，汉族人口约为27.3%，这与70%的农村人口和30%的城镇人口相互映照，即汉族人口主要集中在城镇，而少数民族人口集中在乡村，这就导致城乡收入差距表现在汉族人口和少数民族人口的收入差距上。而且，由于城乡二元经济结构明显，少数民族人口进入城镇往往从事低端、不稳定的就业岗位，又通常聚居在城市的某个角落，进而使得石漠化地区的城镇贫困问题也表现为部分少数民族群众的相对贫困。

二、从开发式扶贫到包容性治理：致因与内涵

滇黔桂石漠化地区的减贫事业经历了从早期分散式、救济式扶贫逐渐转变到80年代开始有组织、有计划、大规模开发式扶贫的长期过程。经过20多年的实践探索和经验总结，开发式扶贫模式也不断发展、演变，在石漠化地区减贫与发展过程中发挥重要作用。但是，进入21世纪之后，由于石漠化地区人口、经济社会发展环境变化和扶贫减贫现实的需要，传统开发式扶贫模式日益受到挑战，对贫困的包容性治理则成为迎接挑战的可行应对思路。

（一）从开发式扶贫到包容性治理的转变：现实与动因

过去20多年中，开发式扶贫逐渐成为石漠化地区主流的扶贫模式。20世纪80年代以前，我国扶贫方式以救济式（输血式）扶贫为主；80年代中期开始，开发式（造血式）扶贫逐渐被社会各界接受，推动石漠化地区贫困人口大幅下降。直到目前，开发式扶贫仍然是我国主流的扶贫方式，如《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011－2020）》明确提出“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的扶贫攻坚基本思路，把扶贫开发作为石漠化地区人民群众脱贫致富的主要途径。

开发式扶贫强调经济开发在减贫与发展过程中的核心功能，通过资助和补贴等方式鼓励贫困地区改善生产条件，开发区域内的自然、矿产等资源，提高贫困地区的自我经济发展能力，实现收入脱贫。不可否认的是，开发式扶贫对于我国从整体上解决绝对贫困问题起到了关键性和决定性作用。但在经过20多年的扶贫开发实践之后，随着石漠化地区的减贫与发展进入新阶段，扶贫开发面临日益严峻的挑战，表现为扶贫开发模式与石漠化地区经济社会发展新阶段存在一定程度的冲突，进而催生了创新减贫理念和构建扶贫新模式的需求。

一是新常态下，我国在宏观层面上正努力从单纯追求增长速度到实现有质量的经济增长，相应地石漠化地区也不能再以单纯追求经济开发和收入增长为减贫与发展目标。二是区域资源禀赋发生变化。经济开发需要充足的劳动力支持，但随着人口年龄结构转变、刘易斯转折点到来，加上大量农村劳动力已经转移到城镇地区，石漠化地区滞留在农村的多属于中老年人、妇女和儿童，大规模经济开发所依赖的低成本劳动力资源丧失。三是部分石漠化地区继续大规模扶贫开发与国家主体功能区的规划错位。按照功能分区，石漠化地区可以分为重点发展区、农业发展区和生态保护区，从面积上看，生态保护区应该占据大部，单纯以经济增长为目标的大规模扶贫开发可能导致其脆弱的生态环境受到严重破坏。四是扶贫开发的边际效率下降。近年来，石漠化地区各级政府投入越来越多的人力、物力用于扶贫开发，但是脱贫人口呈逐渐下降趋势，一些地区甚至出现越开发、越贫困的扶贫开发陷阱。 ①五是石漠化地区减贫与发展的多样化需求日益凸显。 ②部分地方政府和贫困人口并非一味追求经济开发，特别是生态特别脆弱地区，鉴于扶贫开发所导致的生态修复成本可能远远大于开发的经济收益，这些地区更希望通过生态补偿、迁移等方式实现脱贫。

在此背景下，包容性治理贫困成为一种可供选择和替代的减贫与发展新理念和新模式。面对开发式扶贫在石漠化地区减贫与发展过程中遭遇的困境，一些学者提出“维权式扶贫、补偿式扶贫、转移式扶贫”等扶贫方式， ③并认为应将其作为我国扶贫开发的重要补充。在分析石漠化地区减贫面临的困境和现实之后，本文认为“包容性贫困治理”因综合性、多样性、参与性、协调性和效率性特征，应该成为石漠化地区应对贫困新问题的主要应对思路。

（二）包容性贫困治理：渊源与内涵

包容性贫困治理是融合包容性发展理论和公共治理理论的一种新型减贫模式。包容性发展认为发展的目的不是单纯追求GDP的增长，而是使经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善同步进行，并且追求经济增长与资源环境的协调发展。就石漠化地区而言，在当前守住“发展”和“生态”两条底线的背景下，包容性发展是石漠化地区减贫与发展目标和内容的升华，它表现出两个基本特征，一是特别注重发展过程中人与自然的和谐、经济增长和环境改善的协调，二是尤其关注贫困人口经济收入、发展能力、社会权利、身心健康和生活环境等诸多方面的全面脱贫与发展。

在中国，“贫困治理”这种说法并不是最近才出现的。早在1988年，我国学者曾宪东便发表“少数民族地区贫困原因及治理”一文， ④将贫困与治理两个概念联系了起来，后来还有多位国内外学者在研究贫困问题的时候都采用了“贫困治理”这个术语。但必须指出的是，国内学者早期在反贫困研究中使用的“治理”概念，还是传统意义上自上而下的“管理、统治”等含义，与现代公共管理理论中的“治理”概念存在重大区别。

现代公共管理理论赋予“治理”新的内涵。现代公共管理理论认为治理是各种机构、组织和个人处理共同（公共）事务的各种方式的总和，它通过调和不同机构和个人的利益和矛盾，来推动他们采取联合行动，而这种调和方式既包括正式制度，也包括非正式安排。 ⑤而且，治理本质上不依靠政府的权威来构筑运行机制，而是主要依靠处理共同事务过程中各相关参与者主体之间的相互影响、相互协调和相互调和来运行。 ⑥

所谓的“包容性贫困治理”，是指在减贫与发展过程中，各种参与者（利益相关者）通过协商、互动和调和的方式，对贫困这个复杂问题采取联合行动的过程，从而实现贫困人口的全面发展。包容性贫困治理的基本前提是贫困不仅仅贫困者个人的收入问题，而且囊括人口问题、经济问题、社会问题、环境问题和文化制度问题等的多层面现实问题。因而，并不能指望仅仅通过政府和贫困者等有限主体的经济开发来解决贫困，而是需要全社会的广泛参与和协作，即需要不同层面的利益相关者或者利益代表来协商解决减贫与发展问题。

包容性贫困治理理念与传统的扶贫开发理念存在明显不同。从目标来看，扶贫开发的目标相对单一，即实现贫困人口脱贫致富，而包容性贫困治理不仅仅包括减少贫困人口规模，还包括提高生活水平、改善生态环境、提升贫困人口素质等综合性、全方位的协调和转变，实现人的全面发展，实现经济增长与环境保护的协调。从减贫方式来看，扶贫开发虽然有多种工具，但主要路径还是经济开发，而贫困治理强调开发与否取决于利益相关者的协商，除了开发路径之外，还存在不开发的多种选择（如人迁移、生态补偿和权利赋予等）。从资源分配方式来看，开发式扶贫主要由各级政府绝对主导和支配资源分配，贫困治理则在强调减贫过程中政府引导作用的同时，要求主要通过各参与主体的协商和调和来配置减贫资源。从激励机制来看，扶贫开发主要是通过经济刺激来推动减贫与发展，包容性治理则通过划分国家责任和个人责任，实现减贫过程中权利与责任的对等，充分发挥各主体的积极性和主动性。

但需要指出的是，不能将包容性贫困治理和扶贫开发截然对立起来。一方面，从某种意义上讲，扶贫开发也是贫困治理的一个路径，因为对于一些资源相对丰富的石漠化地区而言，通过经济开发提高贫困群众的收入不仅是可行，而且是必需的。另一方面，贫困治理也并不意味着减轻石漠化地区政府的扶贫责任，政府可以减少扶贫资金规模和力度，而是意味着扶贫资源投入方向不再单纯由政府决定，而更多基于贫困治理各方的综合协调和实际需要。

三、石漠化地区的包容性贫困治理：主体结构和主导模式

包容性治理作为应对石漠化地区贫困问题的新理念，涉及的主体是多元化和动态化的，它包括政府、群众、社会和企业等各种利益相关者，而且各主体会随着减贫进程中的参与程度而动态改变。同时，由于民族文化传统、习惯等非制度因素和人口的地域分布特征，石漠化地区贫困治理制度设计也颇具特色。除此之外，虽然总体上应实行行政引导和市场配置相结合的多方协商治理模式，但石漠化地区包容性贫困治理存在多种具体路径和方式。

（一）石漠化地区包容性贫困治理的主体结构

贫困治理的主体是指在处理贫困问题过程中，参与到相关事项和活动的各种利益相关者，包括各级政府、组织（企业、民间组织）和个人等。贫困治理过程涉及不同利益，如经济利益、社会利益、政治利益和环境利益等，为了更好满足不同主体的利益，提升贫困治理的效率，就需要不同利益的代表有效而充分参与治理过程，真正实现通过协商解决贫困问题。而且，在贫困治理过程中，其主体结构并非一成不变，如部分企业家和社会慈善团体原本不属于某个地域贫困治理的主体，一旦他们直接参与到贫困治理过程，如承接贫困治理项目、筹集或管理贫困项目资源等，也将转变为贫困治理的参与主体。

各主体在石漠化地区包容性贫困治理过程中发挥不同作用。政府发挥着综合引导作用，如制定减贫规划和减贫政策，筹集减贫资源，引导协商减贫资源分配，实施教育和技能培训等人力资本投资等。少数民族贫困群众是贫困治理的微观主体，需要积极参与到贫困治理过程，加强人力资本积累，改善不良健康习惯，通过自身努力提高经济收入和生活水平。社会组织充当两种角色，一是减贫资源的提供者，如安排社会捐助、社会资本和培训项目等，二是全社会生态环境等利益的重要代言者和利益相关者。企业主体也有两种身份，一种是贫困治理项目的生产者和承担者，一种是基于社会责任的减贫资源供给者。

（二）石漠化地区包容性贫困治理的多元化、多样性特征

首先，石漠化地区包容性贫困治理的需求不是单一的、固定的，而是多元化的。石漠化地区少数民族众多，各民族有着独特的文化、生活、居住传统与特征，贫困治理过程中遇到的实际问题也各不相同。因而，不同民族和不同地区贫困治理的需求也呈多样化和差异化发展态势，不仅有提高经济收入、改善物质生活的物质需求，还有保留与延续民族传统文化的精神需求，以及保护和改善脆弱生态的环境需求等。

其次，贫困治理过程中多类型资本协同作用特征。石漠化地区的贫困不仅仅源于其地理位置偏远、交通不便、经济发展滞后和扶贫资金不足，还源于教育水平偏低、知识技能匮乏，而且与贫困者发展权利资源的相对缺失密切相关。因而，要改变石漠化地区的贫困状态不仅需要修公路、办教育、搞开发，还需要改变制度、关系、文化和社会意识等主客观环境，即需要物质资本、人力资本、社会资本、文化资本和发展权利资源的全力参与和协同转变，为石漠化地区贫困治理提供匹配的经济、社会和文化制度运行环境。

再次，石漠化地区包容性贫困治理还具有多工具特征。贫困治理是通过协商的方式来解决贫困、发展以及环境等问题，而解决问题的方式具有多样性，如社会救助、经济开发、人力开发、就地保护、劳动迁移等都是可供选择的减贫工具。在生态极为脆弱且交通闭塞的地区，主要治理方式应该是整村整寨迁移；在生态脆弱、交通相对便捷的地区，可以尝试生态迁移基础上的就地保护政策，允许少量居民就地取材，通过发展林业和旅游业等脱贫；在资源相对丰富却交通不便的地区，应该先由地方政府加快交通基础设施建设，再利用市场力量，将原有丰富的生物资源开发出来，从而实现贫困治理目的。

（三）石漠化地区包容性贫困治理模式

从政府和市场的功能和作用来分类，贫困治理存在多种模式。一种是以政府为主导的治理模式，一种是市场为主导的治理模式，第三种是行政和市场相结合的治理模式。鉴于贫困人口往往缺乏自我脱贫的能力，其贫困的长期性和减贫的主客观条件决定了不能完全依靠市场力量，而需要外界的干预和支持，即贫困治理必须在一定程度上依靠政府和社会力量介入。但是，如果贫困治理变成绝对的政府主导和支配，忽视市场和其他主体的作用，不仅可能导致资源配置效率低下，而且将挫伤其他主体的积极性和能动性。因而，石漠化地区应该坚持政府引导和市场配置有机结合的多方协商治理模式。而且，随着依法治国进程的推进和国家治理能力和体系现代化水平的提高，法律法规将在石漠化地区包容性贫困治理模式中发挥更大作用，应该逐渐形成行政、市场和法律三者融合的贫困治理模式。

特别需要指出的是，石漠化地区贫困治理模式并不是唯一的，而应该是多种多样的，因而需要因地制宜、区别对待。石漠化地区的贫困治理不是一个自然发展过程，而是以经济社会发展规律为基础，结合自然资源禀赋，通过人为手段，实现消除贫困和持续发展的过程，这就需要通过发挥各主体的能动性和积极性，注重多主体的协商和互动，形成治理贫困的合力，推动更有效地配置减贫资源，从而尽快实现有效治理贫困的最终目的。

四、改革创新，渐进实现从开发式扶贫到包容性治理的转变

从“开发式扶贫”到“包容性治理”的转变，不仅是减贫与发展意识和观念的重大变化，而且是减贫政策和实践的再探索，需要切切实实地制定推动包容性贫困治理的协商和发展机制，不断丰富包容性贫困治理的工具和路径，从而保障相关主体在真实有效地代表各自利益的基础上，提高包容性贫困治理的效率性和针对性。同时，为保证包容性贫困治理过程中贫困群体能够实现从收入增长到生活改善，再到持续发展，最终实现共同富裕的宏伟目标，构建立体式的人力资本投资与积累体系也是关键。

（一）构建贫困治理的协商与发展机制，实现从开发式扶贫到包容性治理的机制转变

一直以来，开发式扶贫是我国减贫与发展的主导模式，对石漠化地区减贫与发展做出重要贡献，但是随着经济发展阶段的转变和减贫事业可持续发展的需要，应该逐渐从侧重于经济开发的减贫方针逐渐向多元化的减贫路径发展，即向包容性贫困治理思路发展。这是保障新时期石漠化地区收入增长、生活改善与环境协调发展的必然要求，但这种转变并不是一朝一夕能够完成的，必须与石漠化地区深化经济体制、行政体制等全面改革相配套、相协调。

怎么实现开发式扶贫向包容性治理的转变？一是转变政府在石漠化地区减贫工作中的职能。虽然推动减贫与发展仍然是石漠化地区各级政府的重要工作，但其减贫侧重点应该主要转向制定减贫规划、筹集减贫资源和引导包容性治理协商等方面，而非仅仅致力于推动贫困地区的经济开发；二是通过广泛的宣传和教育，让石漠化地区社会各界认识到包容性贫困治理的多重目标和运行方式，提升贫困治理参与者的协商调解能力。三是重新定位和构建政府与市场、政府与贫困者、政府与社会组织之间的关系，改变政府在减贫过程中的绝对支配和主导现状，允许贫困者、社会组织与政府就贫困问题共同协商，保证不同主体能够平等地参与到贫困治理过程，从而构建石漠化地区包容性贫困治理的协商与发展机制，为包容性贫困治理模式有效运行和实施奠定制度基础。

（二）构建科学合理的包容性贫困治理评价指标体系

科学合理的评价指标体系是石漠化地区包容性贫困治理模式能够深入实施，并取得持续进展的重要保障。一方面，科学的评价指标体系可以有效地对贫困治理主体，如政府、企业、社会等的行为进行量化分析、评价和监督，从而规范和约束贫困治理主体的行为；另一方面，它可以提高减贫资源的配置效率。因为扶贫资源总是稀缺、有限的，应该按照最有效的原则配置，而包容性贫困治理评价指标体系将成为减贫资源配置是否有效的主要评判工具。

如何建立包容性贫困治理的评价指标体系？贫困治理的评价体系是一种综合评价指数，它不仅包括石漠化地区贫困人口收入增长、生活改善、幸福程度指标，公共服务供给指标，生态环境保护指标，扶贫资源利用效率等客观指标，而且包括各相关主体的行为表现指标，以及各主体对贫困治理的主观感受指标。在构建包容性贫困治理评价指标体系基础上，还要建立从中央到地方的监督和协调机构，将评价指标体系作为资源配置的主要依据，积极营造评价指标体系的实施和运营环境。

（三）加强人力资本投资，构建“立体式”的人力资本投资模式

在石漠化地区包容性贫困治理过程中，人力资本投资和积累的作用将异常突出。一方面，人力资本不足是石漠化地区贫困人口持久贫困的根本因素，石漠化地区绝大多数贫困或者是因为人力资本投资和积累（包括知识、技能和健康等）不足，或者是因为人力资本投资回报不足。另一方面，贫困人口有效参与包容性贫困治理的一个重要基础就是经济、社会、文化和环境知识和信息的积累。因而，石漠化地区包容性贫困治理过程中应该注重不断增加贫困人口的人力资本投资规模，并提高其人力资本投资效率。

基于此，石漠化地区需要构建“立体式”人力资本投资模式。所谓立体式人力资本投资是指的基于贫困治理的不同阶段、类型和特征，分别开发有针对性的人力资本项目。一要尽快提升石漠化地区中高等教育入学率，提高正规教育投资数量和质量，为提高贫困人口的劳动生产率奠定基础。二要加强贫困地区的劳动力技能培训投资，一方面为适应现代工业发展培养技能型工人，另一方面要强化民族特色工艺品和工业产品的技能延续。三是需要特别关注少数民族的健康卫生投资，提高其健康卫生意识，倡导积极健康生活，降低少数民族群众因病因残致贫风险。四是注重农村劳动力的转移培训投资，有计划、有组织地推动农村劳动力城镇化。 ①五是加强贫困人口的权利意识、生态知识等方面的教育和培训，提高少数民族在贫困治理中与企业、社会组织等的讨价还价能力和水平，从而更合理有效地利用减贫资源。

（四）积极探索、丰富包容性贫困治理方式和路径

石漠化地区贫困人口的需求是多样化的，包容性贫困治理的方式和路径也应该多样化。贫困人口不仅需要提高收入水平和生活水平，还需要更多公共资源和公共服务供给，以及优美的生活环境和自然环境，而并非仅仅收入增长。传统开发式扶贫模式的一个重要困境就是单纯的经济开发方式难以满足不同类型贫困人口的多样化脱贫需求，因而，应该结合贫困人口的特定需求，采取相应的贫困治理方式和路径。 ①

具体说来，包容性贫困治理路径包括经济开发、生态补偿、文化保留、人口迁移、教育投资、社会救助和权利赋予等。经济开发是适当开发贫困地区的经济资源，提高贫困人口经济收入；生态补偿是指对于那些主体定位于禁止开发区的石漠化贫困地区，通过生态补偿形式提高贫困人口收入水平；文化保留是指根据少数民族的自身意愿，通过文化重建和保留等形式帮助部分群众脱贫；人口迁移则是将部分人口从环境恶劣、位置偏远的贫困地区迁往城镇地区，并给他们提供培训和就业机会，从而提高收入水平；教育投资则是通过教育城镇化和集中化带动农村地区的贫困家庭转移到城镇，通过提高新生代人力资本投资和积累水平的方式来解决贫困家庭收入能力不足的问题。

Poverty eradication in rocky desertification areas：Transformation from development－oriented poverty eradication to inclusive governance

CHU Guang－rong

（Guizhou University of Finance and Economics，Guiyang550025，China）

Abstract： New features of poverty in rocky desertification areas such as the rising risk of environmental poverty，the knowledge－related and ability－related poverty，the shift of subsistence poverty to transaction－related poverty and the ethnic differences in development and poverty eradication lead to the change of the traditional concepts and modes of poverty eradication.Thus，there has emerged the concept of inclusive governance which integrates the economic development，ecological compensation，power，education and so on.It is necessary to adopt the multi－party governance model with the organic combination of the administrative guidance，market regulation and legal constraints，and establish the coordination and development mechanism in poverty－eradication projects as well as a multidimensional human resources management system for multi－approaches to poverty eradication.

Key words： rocky desertification areas；development－oriented poverty eradication；inclusive governance；change

［责任编辑：杨育彬］

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