棚户区改造政府角色定位的模式机理分析*

刘 宇

(清华大学社会科学学院，北京100084)

棚户区改造政府角色定位的模式机理分析*

刘 宇

(清华大学社会科学学院，北京100084)

棚户区改造不仅是中央稳定控制房价的战略部署，也是解决中低收入人群住房问题的有效途径之一。文中从棚户区改造的内在需求及外在改造动力入手，并在实证研究的基础上，提出“政府主导、市场运作、强化公众参与”的棚户区改造动力模式，并对如何处理好三者关系进行阐述。

棚户区改造;动力机制;理论支撑;政府角色定位

党的十八大以来党中央、国务院高度重视解决棚户区群众住房困难问题。2009年12月24日，建设与住房保障部出台了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保[2009]295号)，第一次在国家的政策文件中对城市和国有工矿棚户区改造进行了详细的论述，文件提出用3到5年的时间基本完成城市和国有工矿棚户区改造的总体要求。目前正是我国棚户区改造的攻坚期。

一、棚户区的形成与概念界定

住房城乡建设部统计显示，到2012年底，全国居住在各类棚户区中的家庭共1268万户，其中城市棚户区854万户、国有工矿棚户区414万户。这些家庭中，大部分的家庭都属于低收入住房困难户。棚户区通常是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大，环境脏乱差的区域。生活在这里的居民不但居住条件差，而且绝大部分属于低收入困难人群。我国的“棚户区”与国外的“贫民窟”相近，但又不同于国外的贫民窟。国外的贫民窟多是进城农民在城市郊区，或道路两旁搭建起来的简易住房组成的社区群落，因为这些国家不仅没有严格的户籍制度限制农民进城，也不禁止进城农民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。我国却不同，不仅有着严格的户籍管理制度，而且也不准许进城农民建房造屋，即使在城市郊区也是不被允许的。因此，与国外的贫民窟主要是进城农民聚居的社区群落有所不同，棚户区是中国社会经济发展过程中的历史产物。由于每个城市棚户区形成的原因不同，很难形成一个统一的概念。因此，结合新型城镇化的理论，棚户区的定义应当具有以下几方面的特征:

一是房屋自身质量已经不适合通过修缮继续为人居住，或者自身结构和使用功能已远远低于当今城市的居住水平。

二是区域内城市基础配套设施配套不齐全，居民生活不便。

三是区域内建筑缺少规划指导，存在安全隐患，不利于城市防灾。

四是与当前城镇化发展比较，区域内的土地利用率过低或者原有功能已经不符合总体规划要求，无法适应当前城镇化发展的需要。

二、棚户区改造的动力机制

作为城市更新的手段，美国学者马斯洛的需求层次理论和麦克利兰的成就需要和刺激理论为棚户区改造及其规划设计的动力驱动和价值取向提供了理论框架。

一方面，在建国初期，甚至在经济体制向社会主义市场体制转型和城市化进程高速发展的过程中，对于居住的需求，人民群众主要是在从无到有、从小到大这个较低的生理及物质需求范围内变化，尚无精力去追求较高层次的居住环境品质、社会交流等需求。而随着社会经济的日益发达，市场供需关系的多样化，低层次的需求得到满足后，人们无论从心理准备上，还是从经济条件上都有了向高层次需求迈进的可能。当自我实现或者说成就的需要等高层次需求越来越受到人们的关注，而相对落后的居住空间环境迟迟不能得到改善，二者形成新时期城市发展和社会发展中的主要矛盾，进一步引发了多种社会问题，从而为棚户区改造提供了强大的动力支撑。

另一方面，马斯洛的需求理论还认为，居住空间环境应该满足人们多种层次的需求，特别是基本满足了生理、安全等低层次需求后，居住环境是否可以为他们提供社会交往的场所，让他们具有归属感、认同感，进而达到相互尊重以及自我实现等高层次需求，尤其是在适应了经济高速发展之后，人们冷静之余对建筑景观和城市活力的向往，对犯罪问题的关注以及希望通过改造实现密集化和对公共空间的人性化利用来获得社会安全的美好愿望，希望城市在本地区、本国乃至国际社会中扮演的重要角色等等问题，从价值取向的各个角度和层面都对棚户区改造及其规划设计提出了要求。

但是仅仅是人们的内在需求，仍无法解释清棚户区改造的动力。棚户区改造还有另一重要动力——外在因素，主要包括环境、社会及经济。经济方面，在一个正在重新建构的全球经济秩序中，区域内、国家内部及各国之间为吸引投资及刺激消费所展开的竞争对经济的可持续发展的影响。城市扩张的结果，又是零售业和写字楼开发实现规模经济的需要。棚户区改造的出现为这三方面问题的解决提供了途径:

第一，对现有城区进行更新改造将减少农业用地被征用的压力。同时还能使城区得到更有效地利用，尤其是那些被荒废、被污染或者限制土地的使用。

第二，通过改造，对城市进行最好的设计和改善城市的活力，创造一个让人振奋的景象，并充分释放城市的魅力。较好的城市景观以及更多的服务种类可以激发城市活力，促进城市内部经济繁荣，营造良好的都市生活氛围，从而提升整个城市的品位，提升城市在区域内的影响力。

第三，通过改造，能够带来高度的社会凝聚力和公共精神，而且比那些低密度的社区更为安全。同时居民服务的充分获取将促使城市资源分配更加公正合理。

三、棚户区改造中政府、市场和公众的三方角力

居住环境的改善从来都是内部需求与外部各种社会力量共同作用的结果，即使不同时期各方力量作用的程度不同，但一直都存在。无论是国家计划还是市场机制都有各自难以克服的局限性:政府公共部门的行为常常以扩大或者维护自身权利为导向，而市场和私营部门则往往是以增加和维护自身的最大利益为目标。很多时候，这些动机与人民群众的真正需求会发生背离。因此，只能通过人们相互帮忙的方式改善居住环境才是最好的方式。所以，必须清醒地认识到，在市场经济体制下的城市中，来自政治需要的“政府力”和来自经济利益需要的“市场力”以及来自住区内部改善居住环境自身需求的“公众力”是推动棚户区改造的基本力量，三种力量相互制约、相互作用，推动棚户区改造工作的进行，决定棚户区改造的发展方向。①潘永江.中国城市化进程与城乡一体化发展[J].理论导刊，2002，(1).

三种力量对于棚户区改造的推动在每个时期、每个阶段都一直存在着，但作用程度都不相同。这也就是说，政府、市场以及公众力量在棚户区改造产生作用时不可能均分权重，必然是一种力量主导，另外两种力量影响和牵制。当棚户区改造发起时，一种力量成为倡导改造的主要因素，并将自身的意图贯穿到改造过程当中。但由于另外两种力量的存在必然对发起力量的行为及意图产生牵制，从而导致在改造过程中第一种力量所倡导的蓝图不得不进行调整，并达到一种三方都可以勉强接受的“相对平衡”状态。

四、政府主导,市场运作,强化公众参与的棚户区改造动力模式

为了更好地研究我国棚户区改造成功经验，提出适合我国国情的棚户区改造模式，我们在2014年分别对湖北省的武汉市、黄石市、随州市，辽宁省沈阳市，内蒙古自治区包头市，重庆市等6个我国棚户区改造的典型地区进行了现场调研。综合典型地区棚户区改造的经验，我们提出了“政府主导、市场运作、强化公众参与”的棚户区改造动力模式，并基于以下几个方面:

(一)市场体制下的城市更新，从僵硬的全方位操作走到现在台后的灵活主动，让政府的作用更加有效。实际上，世界上哪个国家的城市更新实践都证明了没有政府扶植和帮助的更新都是无法进行的。目前，中国处于城市化发展的加速时期。按照经济地理学界公认的美国地理学家诸瑟姆的研究分析发现，城市人口的增长轨迹呈现S型运动曲线。①李新伟.我国人口城市化水平与发展方向探析[J].人口学刊，2002，(4).第一阶段是城市化初期，城市人口增长缓慢。当城市人口比重超过10%以后逐渐加快;当人口比重超过20%的时候，城市化进入第二阶段，城市化进程呈现加快趋势，这种势头将一直持续到城市人口比重超过70%才会减缓，此后就进入第三阶段，城市化进程出现停滞或者略有下滑的趋势。我国当前的城市化水平已超过36%。根据城市化的运行规律，在今后很长的一段时期内，我国的城市化发展仍然处于快速发展时期。城市化的直接结果之一就是人口的高度聚集。随着城市人口急剧增加，城市住房成为当今城市内部最重要最迫切的需求之一。但是，在各地政府大力推动住房建设的情况下，其结果却并不尽如人意。

1.房地产开发商在法规、政策不健全的条件下，以经济利润最大化为终极目标的决策机制决定了他们的投机行为，利用欺骗、推卸责任等手段在侵占本应该属于住房消费者的利益的同时促使房价增长过快，而城市居民中广大的“无房户”和“住房困难户”虽然急于能够在城市中拥有一处属于自己的住房，摆脱原来狭小、拥挤的居住环境，却苦于经济原因，难于获得足以满足其居住需求的其他渠道或方式。规划效益原本指社会混合程度的提高，但是非政府主导的城市改造却往往使开发商通过住房出售价格促使富裕阶层的购买，鼓励社会两极分化。

2.在房地产市场火爆的今天，大量的寻租行为对房价的过快增长也起到了推波助澜的效用。②严正等.中国城市发展问题报告[C].北京:中国发展出版社，2004:22.寻租，作为经济学术语，专指在不完善的市场机制中，少数人钻空子进行投机而获得超额利润的现象。近年来，房地产市场中出现的“炒房”现象就是典型的寻租行为。它的直接作用就是导致房价增长加速，让那些在社会中处于“弱势”地位的中低层收入家庭的利益再一次受到损害，呈现群众或蜗居斗室或无房可住，而市场“有房没人住”、住房供应“相对过剩”的局面。类似于西方的经济危机，市场机制不完善和配套法规、政策不健全情况下的住房危机已经是摆在政府面前的一道不得不答且必须答对的难题。因此，棚户区改造在中国，必须由政府主导，充分发挥政府代表群众利益的作用:

在宏观调控方面，政府的作用是任何力量都无法替代的。政府可以根据城市发展的政治、经济、生态、社会等综合特征，以人民群众的公共利益为基础，以提高城市综合效益为出发点，制定符合社会整体利益的改造目标和计划。并通过城市规划来进行规范。

在解决中低收入家庭住房短缺问题和市场失灵的基础设施建设方面，政府主导变得尤为重要。住房是民生之本，保障是和谐之基。在住房供给的层面，以单纯的市场机制来解决收入差异带来的住房短缺，其效果是缓慢或者说不现实的。因为，追求经济利益最大化是市场的特性之一，在目前土地政策紧张，土地供给困难的情况下，开发商面对土地成本居高不下的现实要攫取相对满意的利润，更愿意选择服务于那些容易花大价钱购买房屋的高收入人群，并且由于信息的不充分和建设周期带来的市场反应滞后，市场本身也难以对住房供应提供适时的调整，特别是对应我国城市人口急剧膨胀导致的巨大住房需求明显是无能为力。③马保平，张贡生.中国特色城镇化论纲[M].北京:经济科学出版社，2008:218.此外，城市基础设施由于其公共利益的特点和巨大的资金需求、漫长的资金回收周期以及质量、维修等方面的要求，往往被划在政府职能范围内。所以，必须由政府主导的棚户区改造解决中低收入家庭的住房问题和基础设施的建设问题。

政府部门的立法和政策制定对于棚户区改造具有推动和引导作用。这个作用主要通过对住房供给、土地利用、规划管制方面的政策完善，达到保障群众利益，维护社会公正，减缓社会极化的目的。

(二)市场力量的介入为棚户区改造提供了资金支持，同时为改造的规划设计提供了新鲜血液。一方面，棚户区改造需要大量的资金注入，而我国城市普遍都处于高速发展的城市建设期，政府大量的资金都用于庞大的基础设施建设，用以改善投资环境，与国际接轨，从而期望吸引更多的外部资金投入城市的内部发展中。所以，单纯以政府财政拨款在棚户区改造上投入的资金是少而有限的。因此，市场力量的介入正好弥补了资金上的欠缺。另一方面，不少地方政府将每年住房建设面积数量指标化、任务化，并以之作为衡量政府业绩甚至个人升迁的重要筹码。这一作用方式和行为动机必然导致住房建设过分注重量的积累，而忽视了住区环境和房屋质量，更不用提及居民的多层次要求。大量的安置房缺少必要的厨卫设施，大量的安置小区绿化和公建设施简陋不堪入目。市场力量中作为最擅长搜集建筑方案的企业决策者都有着不同的审美观和价值观，反映到项目中，就会形成不同的建筑规划风格，从而改变千篇一律的改造小区建造风格。

(三)公众力的参与是为了使棚户区改造的结果符合以人为本的根本要求，也是体现公平和共享，落实公众参与的重要方法。作为棚户区改造的直接受益者，必然对于维护自己的切身利益会投入大量的精力，这就有助于协助政府和企业共同完善改造活动，优化改造项目，同时也是居民主体性的必要保障。

基于以上的分析，依据知识与实践的辩证发展关系，可以这样认为，棚户区改造的动力机制不存在终极模式或固定的答案，之所以提出棚户区改造的动力机制，只是为了在实现居住环境改善、调整城市功能结构的棚户区改造中更加清晰地认识到三者的效力和作用范围，并结合我国的实际情况，为棚户区改造的正确发展提供更全面、更科学的研究支撑。政府力作为中坚力量是必需的，但是并不代表其他两种力量就处于弱势，相反，市场力，尤其是公众力应该在改造中得到兼顾。

五、展 望

随着现在棚户区改造的推进，作为一项民生工程，除了其经济效益外，应更多地注重其社会效益，棚户区改造涉及多方利益主体，应更深入的从其利益主体的行为考量出发，探究如何最终实现利益共赢，如何建立一个公平的利益协调与分配机制、保障弱势群体利益，使棚户区改造最终真正实现其改善居民居住与生活条件的政策初衷，有效推进棚户区改造的实施。

Analysis of the government's role in forming the model of the reconstruction of shantytowns and its mechanism

LlU Yu
(College of Sociology，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

The reconstruction of shantytowns is not only a strategy by the Central Government of China for stabilizing the housing prices，but also an effective way for solving the housing problems of the low-income people.Based on some empirical researches，this paper discusses the internal demand and external motivation concerning the reconstruction of the shantytowns，and proposes the model of“the government-led，market operation，and more public participation”with a detailed explanation of the relations of the three factors.

reconstruction of shantytowns;motive mechanism;theoretical basis;government's role

乔小洺]

C912.81

A

1000-5110(2015)05-0099-04

刘 宇，男，湖南攸县人，清华大学博士后，助理研究员，研究方向为社会学、法学。

国家社会科学基金重大项目(08&ZD045)的阶段性成果。