农民市民化的障碍分析和路径选择

戚金锋

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065)

农民市民化的障碍分析和路径选择

戚金锋

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065)

农民市民化作为城乡一体化的一个阶段，是社会发展的必然趋势。但目前农民市民化不仅面临制度性障碍，还包括非制度性障碍。政府应通过改革户籍制度和土地制度，破除制度性障碍这一硬性因素;并加快新农村产业引入和社区建设，实现农民职业非农化及地域环境城市化:最终实现农民地域、身份、职业和生活方式的转变。

农民市民化;障碍因素;角色转化

在城市化进程中，农民的市民化问题成为我国近年来广泛讨论的议题。随着现代化、工业化、城市化的浪潮，农民由传统形式的角色不断向现代意义的市民转变，我国也采取政策方针促进农民的市民化发展以及解决农民市民化中所出现的问题。农民市民化作为城乡一体化中的一个阶段，是社会发展的必然趋势。透彻了解农民市民化的内涵，深入分析农民市民化进程中的障碍，找出合理有效的解决对策是加快农民市民化发展进程，实现城乡一体化的关键。

一 相关概念的界定与内涵

我国学者对农民市民化的探讨不断加深，但对于农民、市民及农民市民化的内涵和概念还没有形成统一的标准和达成共识。对农民、市民及农民市民化的界定决定着农民市民化的障碍分析视角和实现路径选择。

(一)农民、市民

给“农民”这个概念下一个准确的定义并非易事。在外国对于农民的定义也有不同，一是“Farmer”是指从事经营农场的人;一是“Peasant”主要是从事农业生产的人。前者相应于商人、渔民等职业人而言，与本文所述农民内涵具有较大差异，而后者虽表示从事农业生产的人，但相较中国农民的内涵相对简单。在我国古代著作中，《谷梁传·成公元年》:“古者有四民。有士民，有商民，有农民，有工民。”［1］将农民与士、商、工同列，这也与古代将农业作为一大主导相关。在《颜氏家训·勉学》中:“农民则计量耕稼，商贾则讨论货贿。”［2］指出农民是以耕地种田为生的。在古代意义上，农民是从事农耕之人，在性质上与官员、商人等都是属于有所经营生活对象的人，然而在地位上却是属于较低地位的。针对农民市民化这一议题，本文将农民定义为:具有农村户口，在传统乡村中成长，从事农业劳动生产或者与农业劳动生产有关的农村人口。

“市民”的定义最早要追朔到古希腊时期和古罗马时期。当时对于市民的界定是以是否拥有公民权为主，是区别于外来移民的一种方式，也是拥有国家特权的一种标志。随着公民权利的普及，公民相对自由城市公民也拥有基本的居住权、受教育权、财产权等，市民已转变为现代意义上的概念。对于“市民”的界定，在我国也由来已久，在古代典籍中有“山民朴，市民玩，处也”;“自东华以北，并不禁夜，从市民行铺夹道以居，纵博羣饮”等提法。笔者根据前人的研究成果，将市民界定为:长期生活居住在城市市区及其范围内，具有非农业户口并从事非农业生产为主，拥有城市文化的人口。

(二)农民市民化的内涵

关于“农民市民化”，是我国学界针对城市化而提出的，对于其内涵也有不同的界定。对于农民市民化的内涵，有以下几种观点:葛正鹏认为农民市民化“不是让所有农村人口迁移到城市，而是要让所有人口，无论居住在城市还是农村，都能享受现代文明生活”［3］的一个过程。杨风认为“农民市民化是指在人口城市化进程中，农民在地域、职业、身份、权利、生活方式等各方面由农村人口转化为城市人口的一种过程和状态，其间伴随着价值观念、思维方式、生活方式和行为方式的异化”［4］。袁晓燕认为农民市民化“泛指农民逐步向市民转化的过程”［5］，并包括两方面内容，一是户口和职业的转变，二是生活方式和思想观念的转变。李凌从以“家庭”生产模式来界定农民的内涵并认为农民市民化是“农村‘劳动力池’与城市‘劳动力池’的差异逐渐减小的过程。”［6］姜作培认为农民市民化指的“是在我国城市化进程中，借助于工业化的推动，让世世代代生活在农村的大部分农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程。”［7］综合上述观点，笔者结合前文对“农民”和“市民”概念的定义，认为农民市民化是指在现代社会发展下，借助城市化的进程通过改变地域环境(由农村转移城市或将农村变为城市)、并更户籍身份(由农业户口转为非农业户口)、转换职业(由从事农业生产到从事非农业生产)等，最终实现农民思想观念、生活方式、行为方式、社会组织形态由农村传统文化范式转化为城市现代文明范式的社会发展过程。同时，在我国要全面实现农民市民化，地域、户籍、职业并非必然，农民意识转变为城市意识才是关键。

二 农民市民化进程中的障碍分析

在我国，农民市民化程度不高，进程缓慢，归根究底，存在着难以逾越的障碍因素，这些障碍在现阶段是较为明显且难以克服的，本文主要从制度性和非制度性两个方面对其分析。

(一)非制度性障碍因素

在农民市民化的过程中，并非单纯地在地域、职业、户籍上的转变，更多地是如何使农民以一种市民的心态生活。而其生活方式、思想观念、自身素质等构成了农民市民化过程中的非制度性障碍。

1．思想观念障碍。长期以来，城乡二元结构给城市和农村造成了极大的分歧与对立，并影响着市民与农民的思想观念。从农民角度，以亲戚关系建构起来的乡村组织形态使得农民习惯于熟人社会的结构。农民看重几代人甚至是几十代人建构起来的地缘、亲缘关系，人际关系网络成为农民思想观念上难以逾越的障碍。从市民角度，以“城里人”自居，享受着优雅的社会环境，优质的公共服务，良好的就业条件等，使得市民产生了一种优越感，也对进城的农民产生了厌恶情绪。他们认为农民进城破坏了城市整洁，增加了城市负担，抢夺了市民福利，增加了城市的不安全因素等。

2．利益需求障碍。城市化进程中，既得利益与潜在利益分配的需求使农民对市民化产生了排斥。城镇化、新农村建设、农村新型社区建设中，通过土地征收和土地流转等形式得到的征地补偿和土地收益，促使农民“坚守土地”。同时，农村政策的不断优化，农民基本生活得到保障;土地收益、乡镇企业分红、农村孩子受教育补贴等，都使得农民不愿放弃农业户口，享受着利益分配所带来的好处。还有一部分农民习惯了简单的乡村生活，担心自己无法与城市融合，认为进入城市就意味着失去了房屋、田地等“固定资产”。成本收益的简单对比，凸显出农民对于市民化的迟疑态度。

3．信息获取障碍。由于自身条件的限制，城市的就业、教育以及福利等信息获取及有效利用，都给农民融入市民造成了巨大的负担和困难。虽然，一些农民不断地涌入城市务工，但是在城市中，生活在社会底层的仍然是来自农村的农民工，农民地位始终与市民身份存在着不可逾越的鸿沟。缺乏亲戚、朋友，没有帮扶、相助，使得农民融入城市完全靠着苦力和运气。经有关统计显示，在农民外出务工中，近八成的农民选择在本省地区务工，跨省的少之又少，即便跨省，也是成群结队地盲目寻工。信息获取的障碍，使他们无法了解城市地区的用工供求状况，这也形成了农民对城市、对市民化的茫然。

4．自身素质障碍。长期生活在农村之中，文化水平有限，思想观念传统，生活方式随意化，行为方式粗俗性形成了农民自身素质的障碍。根据四川省的一项调查显示，四川省外出务工人员中，经过岗前培训的劳动力人居工资性收入达到4 800元，而未经过培训的人均收入仅为3 300元左右。［4］文化、技能制约着农民的提升，这也说明农民在城市中缺少能力上的竞争性。在农村，法律法规、交通规则、社会管理匮乏;随地吐痰、乱扔垃圾、聚众吵闹、践踏草坪等习惯较为严重。如何实现农民在自身素质上与城市的社会环境对接才是农民市民化最根本的要素。

(二)制度性障碍因素

在农民市民化进程中，除了非制度性障碍的影响，制度性障碍同样是重要的。制度性障碍因素是阻碍农民市民化的硬性因素，只有识别这些因素才能找出对策，解决问题，实现农民市民化。

1．土地流转制度上的障碍。社会的发展，技术的进步使得农业现代化进程不断加快，农村剩余劳动力不断增加。国家为适应现实需要，不断放开而实施农村土地流转政策，也借此促进城镇化发展，合理配置社会人力资源。然而，土地流转制度却无形中成为农民市民化的障碍。一方面，农村土地流转所带来的农民土地权益的流失风险，如变相剥夺农民土地产权、改变土地用途等而造成土地价值下降等，引起农民对赖以生存的土地权益流失的恐慌，使得农民仍继续以土地作为其“生存财产”，以农村地域范围作为其“生存基地”;另一方面，土地流转在转移农村剩余劳动力上显得“力不从心”，反而引起农民时刻“牵挂”其农村土地而阻碍着农民向市民化转变的决心。所以，依靠土地流转等制度来推进农民地域转移，进而实现农民市民化的路径是行不通的。

2．户籍制度上的障碍。自从1958年我国实施城乡二元户籍制度以来，公民被分为城市户籍与农村户籍两种身份，也使得农民与市民之间形成了社会属性差异，造成“一种社会两种身份”现状。由于户籍的原因，大大限制了农民进城务工的机会，阻碍了农民的平等就业，同时还限制了农民向城市的自由流动，间接剥夺了农民享受现代化生活的权利。另外，户籍使城市居民与农民享受着不同的福利待遇，农民享受不到市民的“特权”，一定程度上阻碍了农民向市民化前进的步伐。国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，调整了户籍迁移等政策，在一定程度上削弱和减少制度造成的障碍，但要真正实现农民市民身份的无差异化，仍需要不断努力，进一步完善各方面的制度。

3．就业制度上的障碍。城市化的发展，越来越多的农民进城务工，城市就业压力的不断增大，而农民本身整体职业技能素质不高，很大一部分农民在进入城市之后找不到工作，加大了其融入城市的难度。现在城市对农民进城务工的就业政策也使得其难以进入正常城市就业体系中，往往只能以清洁工、保姆、流动商贩、建筑工人、垃圾收集等社会底层和边缘职业，更难以体验到相应的社会保障。甚至还有一些企业对农民制定歧视性政策，比如明确表明不接受农村户籍人员等。有些地方政府也以维护城市文明和城市发展为由，出台一些抵制外地农村人口进程的规定。一系列就业制度的限制，无疑成为农民进城获取非农职业、实现职业转换的巨大障碍。

4．教育制度上的障碍。教育制度存在的事实性不平等，更限制了农民市民化的进程。户籍制度的二元化促使了义务教育的二元化，义务教育的二元化直接造成进城务工的农民子女难以在城市享受平等的受教育权，甚至农民子女在城市入学的机会都被剥夺。现行教育制度之下，政府给予的教育经费和教育补助局限于当地学生，外地学生进入本地学习并不能享受平等待遇，即外地与本地、农村与城市未建立义务教育阶段财政转移衔接机制，而出现类似情况。如此，进城务工农民子女在收入难以保障的情况下，不得不接受高昂借读费来上学的事实，同时，考试等政策又限制了学生参加中、高考的机会，只能返回原籍，这对于想要进入城市，实现市民化的农民而言，实现障碍是不言而喻的。

同时，城市住房制度、社会保障制度、生育制度等也在一定程度上存在着农民市民二元结构差异，也构成着农民实现市民化的制度性障碍。

三 实现农民市民化的路径选择

通过对“农民”“市民”以及“农民市民化”内涵的界定，分析在农民市民化进程中我国当前所面临的制度性与非制度性障碍，笔者认为，我国的农民市民化道路应实现地域环境城市化、户籍界限统一化、职业产业的非农化，并在此过程中不断伴随着农民思想观念、生活方式以及行为方式的文明化，最终实现农民市民化。

(一)加快农村新型社区建设，营造现代城市环境，实现农民地域上的市民化。在农民市民化的进程中，提到最多的就是农民进入城市，在城市中长期居住以此实现市民化。实现农民长期居住在城市仅靠农民涌入城市是不可行的，但要实现农民居住在城市环境中是可以实现的。首先，在社会主义新农村建设中继续加快农村新型社区的建设。农村新型社区要以现代化城市的标准进行建设，在建设中配备城市化医疗设施、体育文化设施、教育设施等公共服务，以城市化的硬件设施来装备农村新型社区，将农村新型社区建设成为小型的现代化城市标准，营造出现代城市环境，使农民俨然生活在城市的环境之中。其次，对于青年农民进城务工者，有能力、有意愿在城市生活的，自由选择在城市中居住，其它在新农村建设下的新型社区中的农民，同样可以享受城市环境以及城市所带来现代气息和氛围。最后，通过加快中小城市和城镇化建设，扩大小城市的规模，推进城镇化发展，完善中小城市的基础设施建设，以满足接近现代化大城市的标准。大城市、扩大化的中小城市、城镇化、农村新型社区，这些同样具有现代城市的标准与环境，使得农民拥有自主选择的权利，给农民的市民化道路拓宽了渠道。这样，一方面解决了农民大量涌入城市造成的交通、就业、住房等方面的问题。另一方面，建设农村新型社区，将城市“搬到”农村，使农村变为城市，实现“农民”向“市民”地域上的转化。

(二)推进制度和政策上的创新，完善保障体系，实现农民身份上的市民化。加快农民市民化，要推进制度和政策的创新，建立农民市民化的保障体系。首先，户籍制度创新是突破口。户籍制度的改革与创新不是一蹴而就的，而是循序渐进的。在不断对户籍管理松动的基础上，采用国际通用的户籍惯例，将公民常住和稳定工作作为户籍的界定，实行以长期居住地划分城镇户口和农村户口，以稳定职业划分农业户口和非农业户口，消除农民与市民身份和地位上的差异。抑或采取取消户籍二元划分，全国公民统一使用中国公民户口，保证农民与市民一体化、统一化，以此来打破户籍壁垒。其次，改革土地制度是关键。对于农业用地，原来小片区田地、板块耕地的划分已不适应现代农业的发展，耕地的规模化、机械化是现代农业的发展方向，将耕地集中实行规模化，由农民自主入股或流转，通过土地经营分红或者流转收益获得收入，使农民从土地上解放出来。对于宅基地和集体建设用地的非农用土地，通过政府征地等渠道自由选择处理方式，并以此获得土地收益和土地补偿。再次，就业制度的改善是农民市民化的“催化剂”。文化水平的限制、职业技能的匮乏、城市不公平待遇、竞争的不平等阻碍着农民城市就业。建立公平公正公开的竞争准则、一体化的劳动力市场、合理性的就业机制是解决农民就业问题的前提。打破城乡之间不公平的就业限制，将劳动力市场统一化，实行劳动力供求双方双向选择，使农民在城市中以平等的身份参与就业。另外，建立农民岗前技能培训机制，提供劳动力市场信息平台，为农民提供就业咨询等以提高农民就业率。最后，还要完善社会保障制度与教育制度等，并在住房、财政、生育等制度上与之配套并加以完善，为农民市民化提供保障。

(三)加快城镇与新农村的产业引入，划分产业结构，实现职业上的市民化。根据我们对“农民”和“市民”的定义，农民是以从事农业生产为主，而市民是以从事非农产业为主，要实现农民向市民化全面转化，还需完成职业上的突破。首先，对产业的引入。在农村新型社区这个“新城市”中主要以农业产业为主，现代城市是以工业化为主，就要依靠政府、社区居民、企业以及社会组织对新型社区的扶持。通过政府引导中小型企业入驻新农村，为居住在农村新型社区的居民提供一份稳定的非农产业的工作，使社区“新市民”人人有工作、人人有收入;同样在中小城市中招商引资，吸引大中型企业，使居住的“老市民”和“新市民”都有稳定的工作，既不会造成就业压力，也不会降低工资水平。同时，现代化城市的产业不断向第三产业发展，中小城市和新农村发展也需要服务业。比如餐饮业、运输业、旅游业都可以在农村新型社区内设点发展。其次，调整产业结构。新农村之下，农业规模发展，由企业承包统一经营，不会影响社区居民的生活，还能提供就业机会，并且此时的就业人员也不再是从事农业生产的农民。对于工业产业，规划工业发展规模，以不破坏生态环境为底线，合理地发展工业，同时逐步提升第三产业中信息产业的发展，将农村新型社区以及中小城市逐步与大城市接轨，使“新市民”在职业选择上多样化、技术化、专业化，以实现真正的职业转变，拥有“市民”工作。

(四)加强宣传教育工作，营造城市文化氛围，实现角色引导、角色转变、角色认同。农民市民化还要靠主观因素的实现，即农民思想意识、行为习惯、生活方式、价值观念等的转变。而这其中需要经过政府、市民和农民共同努力来完成的。首先，由政府主导加强农民市民化的宣传，引导和倡议社会各界积极配合农民实现市民化。在农民进城务工、新农村社区建设、中小城市发展以及城镇化建设中以积极的态度面对，采取主动的方式推动城市化发展和农民的市民化以实现农民市民化的角色引导。其次，市民与农民之间建立沟通。一些市民认为农民带给他们了就业、住房、交通、社会治安等方面的压力而因此反感农民、看不起农民。殊不知，从历史角度来看，现代的城市都是由农民一砖一瓦建造起来的，现在的市民的祖上都是由过去的农民转化过去的。市民应该纠正和转变观念，对农民的身份加以认同，支持和帮助他们实现角色的转变。最后，农民自身素质的提高。农民自身文化知识水平的提高可以通过学习和培训实现，还应注重下一代的文化教育，提高农村文化教育普及率，以达到或接近现代城市水平。价值观念和行为习惯是农民在农村长期以来形成的，其转变是需要一定时间的，但是只要农民愿意以文明人、文化人的态度接受自己，将自己的角色认同为城市市民，那么就完全可以实现转变。另外，新农村社区的“新市民”也需要社区组织、社会非营利组织以及社区委员会等加以引导、规范，并逐步实现现代文明的转变。

结语

城市化进程当中，农民市民化是一个不可阻挡的趋势。农民市民化道路充满着障碍与艰辛，这也需要社会力量的全力支持，共同努力加快农民市民化。自从十六大提出建立农村社区到十八大对新农村建设的要求，旨在加快农村现代化、城市化的发展，使农民实现地域上的市民化;十八届三中全会提出进行户籍改革，各地也陆续公布改革方案，这也为农民实现在户籍上的市民化增加了动力;国家不断对农村农业问题加以解决，规模化集约化的农业发展，使更多的农民摆脱农耕生活，鼓励农民在职业上实现市民化;农民的思想观念、生活习惯、行为方式等的转变也都被纳入了社会主义精神文明建设当中，同时在教育、社会保障等政策中均有体现。总之，农民市民化进程是社会发展趋势，是城市化进程的重要议题，也是我国全面进入现代性的必经之路。

［1］春秋谷梁传［EB/OL］．［2014－10－24］．http://gj．zdic．net/archive．php?aid=2739．

［2］颜氏家训·勉学［EB/OL］．［2014－10－24］．http:// gj．zdic．net/archive．php?aid=14174．

［3］葛正鹏．“市民”概念的重构与我国农民市民化道路研究［J］．中国科技财富，2004(11):64．

［4］杨风．人口城市化进程中农民市民化研究［D］．成都:西南财经大学，2008:39．

［5］袁晓燕．城市化进程中的农民市民化问题浅探［J］．资料通讯，2005(1):4．

［6］李凌．农民市民化的新界定及对传统农民市民化的评析［J］．现代商业·广角，2012(22):274．

［7］姜作培．“农民市民化”制约因素及突破思路分析［J］．浙江社会科学，2003，11(6):95．

〔责任编辑:许 洁〕

Obstacle Analysis on Farmers’Citizenization and Countermeasures

QIJinfeng
(Institute of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610065，Sichuan，China)

Citizenization of farmers，as an important issue in the process of urbanization，is an irresistible trend of social development．Yet the current development of farmers’citizenization are faced with obstacles both institutionally and non-institutionally．Reforms in the household registration system aswell as land system are needed to break the institutional obstacle;importance also needs to be attached to the introduction of new-countryside industries and construction of rural communities as so to realize the non-agriculturization of farmers and the urbanization of the rural environment，ultimately achieving the all-round shift of rural citizens’living environment，social identity，profession aswell as living styles．

citizenization of farmers;obstacle;change of role

C913.9;F291.1

A

1671－5365(2015)03－0073－06

2014－10－24

戚金锋(1988－)，男，河南上蔡人，硕士研究生，主要从事政府行为与政策分析研究。