中央商务区轨道交通用地控制与协调机制研究

李 爽

(中国地铁工程咨询有限责任公司 北京100037)

中央商务区(central business district，CBD)是城市主要的商业活动区，是城市、区域的经济发展中枢。CBD作为城市的核心，高度集中了城市的经济、科技和文化力量。交通水平的高低，直接制约和影响着CBD在高度集聚状态下的有效运转。轨道交通作为高效的交通系统普遍被引入CBD，如伦敦金融城、巴黎拉德方斯、东京新宿、香港中环等世界著名的CBD都引入了轨道交通，成功地分担了CBD的交通压力。由此可见，轨道交通是解决CBD交通问题的有效途径。

当轨道交通与CBD的建设不能同步进行时，必须在CBD规划阶段就做好轨道交通用地控制与协调工作，为轨道交通的建设预留条件。

1 CBD的特征

1.1 交通特征

CBD所处的地理位置及其在整个城市结构中的核心地位，决定了其具有特殊的交通特征。高强度的交通需求，导致大量不同性质的交通流在较小的区域集散。到发、内部和过境交通等不同性质的交通流具有不同的特性，也有着不同的要求［1］。

1)过境交通。接入CBD的高等级道路(如城市快速路)通常是城市骨架道路系统的重要组成部分，其不仅是CBD联系城市的主要通道，也承担着城市区域乃至市域、城市对外的中长距离的交通功能。大量的过境交通占用了CBD有限的道路资源，为本来拥堵的CBD道路交通带来了更大的压力。为了解决过境交通对CBD内交通的冲击，国内大部分新规划的CBD过境交通都采用了地下快速路的形式。

2)到发交通。对CBD到发交通的衔接基本有两种处理方式，对外道路直接接入CBD线网或接入CBD集散环路。CBD内小汽车流量很大，为了降低CBD内的交通拥堵，目前国内新规划的CBD大都采取地下环路的方式疏散区域内小汽车的流量。

3)轨道交通。轨道交通网络的规划能够体现出CBD区域在城市交通中的特殊地位。实践证明，轨道交通是城市CBD区域出行最为重要的组成部分，在道路交通网络通行能力无法改善、常规交通能力无法显著提高的情况下，要解决CBD区域的巨大出行量只能依靠提高轨道交通的运送能力［2］。

1.2 用地特征

CBD大部分位于城市的黄金地段，具有该城市最高的土地价格和土地使用强度。在面积不大的CBD范围内，很大一部分用地为商业建筑，交通用地很少，而交通量却很大，势必造成CBD交通用地十分紧张。

此外，CBD不仅地面高强度开发，还具有大量的地下开发，地下空间一般会打造成集商业、停车、市政等综合功能于一体的大型综合体发展集中区。

1.3 景观特征

CBD在一定程度上代表了城市的总体形象。目前，国内新规划的CBD都在竭力塑造生态型、人文型、自然型的混合功能，使CBD成为景色优美、生活便利的景观展示平台。如图1所示，温州市杨府山CBD地面系统规划了总长度约为1 500 m，平均宽度约为120 m的中央绿轴，绿轴兼有景观绿化、商务休憩、商业购物、观赏江景、交通联系等多项功能，将成为杨府山CBD的核心景观空间［3］。

图1 杨府山CBD地面系统规划效果图

CBD景观要求高的特点决定了轨道交通线路的敷设方式应尽量选择地下线，以减少对地面的影响。只有在规划阶段重视景观设计，以减轻交通对环境的负面影响，才能打造一流的CBD。

2 CBD轨道交通用地控制的必要性

CBD特有的交通特征、用地特征和景观特征决定了非常有必要专门针对CBD区域的轨道交通进行用地控制，为区域建设提供较为科学、准确的基础资料，从而指导CBD区域交通系统的建设。

CBD开发强度高，功能复杂，而轨道交通工程是城市规模最大的基础设施建设项目，系统复杂，技术要求严格。因此，在CBD建设时做好轨道交通的用地控制工作，既为控制轨道交通建设用地提供依据，又可以合理安排CBD内各项设施建设，并为设施建设提供规划设计依据。

3 轨道交通用地控制与协调存在的问题

3.1 用地控制工作滞后

近年来，我国城市规划工作逐渐完善，但是仍普遍存在滞后问题［4］。在轨道交通线网规划工作完成之后，很多城市不能及时编制轨道交通用地控制性详细规划，造成用地控制工作的严重滞后，导致后续用地协调困难［5］。

3.2 没有统一的用地控制指标和管理方法

在《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础(2015)49号)中明确提出:在城市轨道交通线网规划完成后，需要编制与其相对应的建设用地专项控制性规划，做好用地预留和控制，并与城市控制性详细规划紧密结合、相互协调。但关于采用何种用地控制指标、如何管理用地控制线，并未提出明确说明，在实际工作中，没有完善统一的轨道交通用地控制指标和管理办法。

3.3 忽视对地下空间的用地控制

目前，轨道交通用地控制性详细规划大多注重对地面、地上建设的控制指导，忽视了对于地下空间的用地控制，缺少条款规定约束。针对CBD的高强度开发，以往二维空间的用地控制线已不能满足CBD的规划建设，应对CBD地下、地面、地上三维城市空间进行用地控制。

3.4 研究深度不足

研究深度不足导致轨道交通用地控制与城市控制性详细规划之间存在对位缺失。由于轨道交通的立项及建设时间难以掌控，而城市控制性详细规划面对未知的走线变更、造价、施工、与其他基础设施协调等一系列问题，很难进行综合协调把控以及严密指标推导［6］;仅靠传统的一条轨道交通用地控制线很难做到准确对应，从而影响总体规划的落实以及下一层次规划管理依据的准确性。

CBD在城市中的核心地位决定其轨道交通用地控制的研究深度相比城市其他区域应更加深入，要求达到预可研的方案深度，才能保证未来轨道交通的可实施性。

3.5 用地未落实，没有真正纳入城市规划体系

在《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础(2015)49号)中明确提出:确定轨道交通线路、场站、资源共享、大型交通接驳等设施用地范围，纳入城市规划管理体系。但在实际工作中，轨道交通从规划到设计阶段历经时间较长，有的城市虽然做了用地控制性详细规划，但与实际开展用地控制工作脱节。

4 轨道交通用地控制研究

4.1 研究内容

CBD与全市域范围的轨道交通用地控制的研究内容基本一致，主要包括线路走向、车站分布、换乘节点、车辆基地、联络线、工程难点等方案，为最终划定轨道交通建设用地红线奠定基础［7］。

4.2 研究范围

为了保证CBD 内轨道交通线路方案的稳定，需要对区域外相关联的部分进行同等深度研究，并开展用地控制工作。

4.3 用地控制要求

CBD的土地价值决定了轨道交通的用地控制线应尽量做到对用地影响最小。针对CBD的特征并结合国内经验，笔者提出CBD轨道交通用地控制需绘制轨道交通用地控制线和轨道交通与建筑结合线，并针对关键节点提出用地控制要求。

1)轨道交通用地控制线，是指专为轨道交通线、站、场、段控制预留建设用地条件的控制界线，属于城市黄线的一种，是轨道交通用地控制线中不可逾越的控制界线。轨道周边地块内的新建建筑物，其地上和地下部分均需严格控制，不得进入轨道交通刚性控制线。

2)轨道交通与建筑结合线是为了将轨道交通与周边建筑相结合，周边地块内的建筑物允许进入轨道交通弹性结合线，但必须预留与轨道交通车站的接口。

3)关键节点的用地控制要求，即在CBD轨道交通用地控制工作中要对轨道交通与周边建筑物、市政设施等关键节点进行重点用地控制。关键节点通常包括建筑物、综合交通枢纽、地下快速路、地下环路、桥梁、管线等。

4.4 案例分析

温州杨府山CBD 轨道交通用地控制范围为CBD范围内及CBD边界向外延伸至相关稳定路段(见图2)，控制做法是对研究范围内的线路和车站绘制轨道交通用地控制线，对位于CBD内的车站绘制轨道交通与建筑结合线，并对CBD范围内关键节点提出用地控制要求。

1)建筑物的控制要求。考虑到车站与周边商业和地下车库的连通，将轨道交通用地控制线向外拓展10 m作为轨道交通与建筑的结合线，预留两侧建筑与轨道交通车站的接口(见图3)。

图2 杨府山CBD区域内线路分布

图3 中央公园站轨道交通与建筑结合线示意

2)综合交通枢纽的控制要求。由于联络线设置在地块内，要求地块内的综合交通枢纽建设时要与轨道交通协调，预留与轨道交通一体化条件，并将建筑主体放置地块西北角，距离联络线结构边缘9 m以上，联络线上方可做集散广场、场内道路或地面停车等使用(见图4)。

图4 综合交通枢纽与轨道交通用地控制线关系

3)地下环路的控制要求。杨府山CBD片区内轨道交通M1线与地下环路共有3处相交节点(见图5～7)，节点处地下环路上方设置商业联络通道。由于地下环路的建设时序早于轨道交通，因此需要对相交节点的处理方式进行重点研究，提出3个方案(见表1)，并从经济、结构、工程实施性等方面进行综合比选，供规划部门选择。

图5 相交节点预埋结构示意

图6 相交节点预留盾构下穿条件结构示意

4)地下快速路的控制要求。M2线位于会展路西侧绿化带内，会展路下方规划预留地下快速路，因地下快速路尚处于规划阶段，无具体设计方案，因此按照双向8车道进行预留，下穿道路的结构边缘要与轨道交通的车站保证足够的安全距离(至少6 m)，以确保施工安全(见图8)。

图7 相交节点拆除还建关系

表1 方案综合比较

图8 会展中心站横断面

5 轨道交通用地协调机制研究

5.1 用地协调机制要求

为了能够使轨道交通用地控制工作与城市控制性详细规划的协调工作更加明晰，针对CBD的特点，提出6方面协调要求。

1)既有建筑物、道路、管线和其他市政设施的协调要求。轨道交通用地控制范围内的既有建筑物、道路、管线和其他工程设施应尽量保持现状，对影响轨道交通方案实施的既有设施待轨道交通建设时需拆除。

2)新建、改建、扩建建筑物，道路，管线和其他市政设施的协调要求。轨道交通用地控制范围内的新建、改建、扩建建筑物，道路，管线和其他市政设施，应依法向城乡规划主管部门申请办理城市规划许可证，并依据有关法律、法规办理相关手续。设计单位需要将其与轨道交通方案做深度配合设计，并将方案交规划主管部门审查。对于未经批准兴建的任何非轨道交通工程项目，均视为非法建筑，予以拆除。

3)未批地块的协调要求。对触及轨道交通用地控制线和轨道交通与建筑结合线的未批地块，在办理规划审批时，需调阅建设档案了解申报项目用地及其相邻用地规划建设情况，与城市控制性规划指标进行核对，对拟建方案进行审核，按照规划意见书办理程序，最终由规划管理部门签发规划意见书、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证。

4)已批地块的协调要求。对触及轨道交通用地控制线和轨道交通与建筑结合线的已批地块，应与轨道交通配合，如项目建设时序早于轨道交通建设，则需在设计时考虑轨道交通的用地预留，如建设项目与轨道交通同期建设，则需要进行同步设计。

5)用地性质的协调要求。在兴建轨道交通车站的区域，需要协调其用地控制范围内轨道交通设施与周边建筑物的关系来合理安排用地性质。

6)土地开发强度的协调要求。土地开发强度的控制主要体现在容积率、建筑密度、建筑高度等方面［8］，站点周围应进行高强度开发。在轨道交通车站地区用地控制实际工作中，需要结合城市自身经济实力、城市规模及其他因素，合理确定开发强度［9］。

5.2 案例分析

对温州杨府山CBD区域内触及轨道交通用地控制线和轨道交通与建筑结合线的地块进行汇总，对不同地块提出不同的用地协调要求(以中央公园站的2个地块为例，见表2)。

表2 轨道交通周边用地控制与城市控制性详细规划的协调

针对杨府山CBD轨道交通用地控制性详细规划的成果，规划部门对涉及轨道交通的所有地块与城市控制性详细规划进行对接，有效地落实了轨道交通的用地控制与协调工作;并对M2线罗湾锦苑站北侧用地进行用地范围调整，因车站北侧地块规划居住用地边界与轨道交通用地控制线发生冲突，经协调后，将原路侧绿化带后退10 m，增加了绿化带的宽度，同时将轨道交通用地控制线调整至绿化带边界(见图9)。

图9 罗湾锦苑站规划用地边界调整对比

6 结语

在全市范围轨道交通线网控制性详细规划尚未全面开展的情况下，对CBD的轨道交通做好用地控制与协调，预留走廊和开发用地具有十分重要的意义。针对CBD的特征和目前轨道交通用地控制中普遍存在的问题，笔者提出了CBD的轨道交通用地控制要求和协调机制，并在温州杨府山CBD区域实际应用，成效明显，且具有较好的操作性。笔者认为，CBD轨道交通用地控制应引起广大城市在规划中的重视，本文只是探索研究，尚存在不足之处，希望正在建设和准备建设CBD的城市，继续探索CBD轨道交通用地控制与协调机制，为CBD用地的高效利用、有序开发和轨道交通建设创造最佳的条件。

［1］谢轶剑.CBD(中央商务区)道路网布局与功能等级探讨［J］.交通与运输，2014(7):126.

［2］秦科.城市CBD区域交通特征及交通规划问题改善研究［D］.上海:同济大学，2006.

［3］中国地铁工程咨询有限责任公司，温州市城市规划设计研究院.温州市杨府山CBD轨道交通建设用地控制性详细规划［R］.温州:温州市规划局，2015.

［4］吴丹，陈锋，黄垚.基于不同规划阶段的轨道交通用地控制案例研究［J］.城市轨道交通研究，2013(5):76.

［5］高德辉，陈丽莎，倪剑.城市轨道交通用地控制规划的研究［J］.铁道运输与经济，2012(12):75-80.

［6］王获，张冠增.轨道交通规划与城市控制性详细规划的对位缺失［J］.城市轨道交通研究，2011(11):14.

［7］吴爽.城市轨道交通用地控制性详细规划方法［J］.城市交通，2005(5):44.

［8］黄垚.城市轨道交通规划用地控制研究［D］.北京:北京交通大学，2011.

［9］聂华波，汪敏.“地铁+物业”与城市用地规划结合模式研究［J］.都市快轨交通，2015，28(2):41-44.