云南省公安涉法涉诉信访工作的困境及应对策略

刘爱娇

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

今年是云南省的信访法制建设年，全国政法工作会议提出把涉法涉诉信访问题纳入法制化轨道处理的思路，将涉法涉诉信访工作改革确定为“四项重点改革”之一，并把云南等4省确定为第一批改革的试点省。云南省公安厅信访处在厅党委的坚强领导下，在各州市公安局和厅直各相关单位的大力支持下，把“依法治国”落实到实处，在处理信访问题上运用法治思维、法治方式来解决，在不断创新实践的基础上，探索出一条有效解决涉警信访困境的新方法。

一、公安涉法涉诉信访的概念界定

(一)涉法涉诉信访的概念解释

从20世纪60年代中期以来，在信访机关的内部文件中，就广泛使用“信访”一词。2005年修订的《信访条例》中对信访的概念进行了明确地阐述:“条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这就是狭义上的信访。本文所谈信访，若无特别申明，指的也是狭义上的“信访”。涉法涉诉信访也属于信访的范畴，是信访的一个重要组成部分。它主要指涉及案件的当事人、利害关系人以及近亲属，一旦出现对在侦查、起诉、审理过程中的司法机关、在行政执法中的行政机关的处理意见或者处理结果不满意，通过向同级或者上级相应机关要求对信访案件进行重新处理的活动。①于晓君:《信访法律政策热点问答》［M］，载《中国法制出版社》，2011年.由此可见，从概念和位阶来看，第一位阶的是信访，整个信访制度包括涉法涉诉信访。

(二)公安涉法涉诉信访的概念解释

公安涉法涉诉信访，是指公安机关畅通信访渠道，对人民群众的意见、建议以及投诉请求进行认真的听取，对人民群众的监督认真地接受，达到公安机关与人民群众地密切联系的活动。

近年来，公安涉法涉诉信访问题发生频繁，群访缠访现象层出不穷，这不仅对公安机关的正常工作秩序进行了干扰，还对社会的稳定产生严重影响。有效地对涉法涉诉信访问题进行解决，能够维护人民群众的合法权益，对法治化的进程进行推进，理顺社会关系，保障社会的和谐发展具有重大意义。

二、云南省公安信访工作的问题

(一)云南省公安信访工作的制度问题

1.制度体系问题。一是制度渊源广泛但是分散，缺乏统一性。公安工作涉及面广，公安信访涉及的法律法规自然较多，公安机关和民警很难对其全面掌握。二是不统一的工作对接机制。《信访条例》虽然只是一种宽泛的规定，但它是各地、各系统共同认定遵守的信访活动准则，是行政管理法的范畴，在涉法涉诉信访问题的终结、救助等方面还存在一定的空白，导致各地、各系统形成了自己的习惯做法，虽然零散但是体系完整。虽然有各自的特点，但是它们仍然保持相同性，各个部门在上报材料的时候，称谓各不相同，如信访事项、涉法涉诉、控告申诉等。

2.职责性质问题。公安机关内部是从县级以上公安机关开始设定专门机构，一个省最高的信访部门是正处级机构，叫信访处，属于纪检监察部门，主要突出其纪律监督职责，有的省公安机关信访部门属于法制部门，主要突出其法制监督职责。由于公安信访制度对其职责性质没有进行统一、严格的确定，地 (市)一级公安机关在信访部门定性上各有不同，县级公安机关虽然设置了信访科，但职能不明确。

3.程序设计问题。第一，从管辖上看，案件当事人既没有提起诉讼也没有提起行政复议，那么公安信访机构到底受理不受理呢?第二，公安信访制度采用经过复查、复核程序的“三级终结”终访程序，对于同一种情况提出的请求可以不受理。然而信访权是公民的权利之一，即使在复查、复核程序中，但是不代表公民失去了申诉权，信访人仍然可以根据案件向上级机关进行反映，提出申诉请求。从法律角度来看，终访程序欠缺法理依据，容易造成法律效力的丧失，对违反程序的信访人法律责任无法界定，导致实践中的终访程序具有不可操作性。第三，《信访条例》和《规定》均要求在受理信访事项后60日内办结，限期上报情况。从近三年全省公安机关受理的信访事项来看，由于受各种因素的制约，很多案件难于及时侦破，无法在60日内将实体问题妥善处理，导致信访受理、答复程序处于空转状态。

(二)云南省公安信访工作面临的实践问题

1.管辖范围扩大化。一是在实践中难以控制管辖范围。根据《信访条例》、《规定》的规定，信访工作几乎涵盖了一切与公安机关有关的事务，非“法定途径”的限制性规定除外。当前群众的维权意识很高而法律意识淡薄，造成了公安信访部门会面临十分繁重的甄别筛选。二是多方交办案件繁重。上级公安机关、人大、政府和政法委都向公安机关转办、交办案件，重复性很高，还有一些是非管辖的，对信访工作形成了很大的工作压力。三是“情理之中，法度之外”的信访案件高出其他案件，给公安信访部门带来了困难。实践中，有一些侦破不了或者没把犯罪嫌疑人抓获的案件，受害人紧抓公安机关的“瑕疵”急迫上访寻求救助补偿。

2.终而不结的情况存在。自推行信访案件终结制度以来，由于信访案件的复杂性，加之具体程序的指导落实以及案件终结“四个到位”的标准不易把握，案件终结的难度很大，大部分是以协调和救助等工作达到信访人的息诉罢访而办结。当公安机关走完信访程序认为办结的，只要信访人再次反映诉求，有关部门会再次转办督办，造成信访人不达到目的无法结案，或已办结的信访案件重复访。如李贵明要求对其子李卫意外致死立案侦查信访案件。马关县检察院对马关县公安局作出的不予立案决定予以维持，该信访案件已以云公信终字第39号终结，但在实际中一些上级部门仍向公安机关转送该案或再次督办。

3.诉访对接存在困难。多年形成的涉法涉诉信访事项交办模式一时难于改变，导致相关部门各行其是，工作存在脱节。在向外分流时法、检、公之间就如何履行各自职责实现有效对接无详细的规范，通过政法委召开协调会的方式往往耗时费力，期间信访人还会认为政法部门相互推诿，从而坚持多头上访。内部导入也存在不畅问题，部门间相互“踢皮球”，玩文字游戏，导致问题得不到根本解决。如杨文英反映其子马叶勇被骗信访案件，虽然案件告破但34余万元现金被犯罪嫌疑人挥霍一空，法院判决杨文英提起的国家赔偿败诉，但杨文英长期坚持上访。按照相关规定，其反映的问题已不属于公安机关管辖，但上级部门仍将信访事项交由公安机关办理。

4.非正常上访增加了信访工作改革的难度。在打击处理违法上访人员时普遍存在取证难、取证不全、证据移交困难等问题，导致公安机关无法有效实施处罚，或处罚决定难于执行，处罚力度不够，特别是废除劳动教养制度后，对违法上访人员的震慑力势必有所减弱。另一方面，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”的思想根深蒂固，“弃法转访”、“以访压法”等问题突出，加之以往相关部门在处理信访问题时并没有把涉法涉诉信访和普通信访区别对待，将涉法涉诉信访问题当做一般的矛盾纠纷进行处理，有的为了息事宁人，突破政策法律底线，有的相互攀比，“按下葫芦浮起瓢”，导致“大闹大解决，小闹小解决”的现象越来越严重。如黄天会反映公安机关违规办案、行政处罚不服等信访问题，相关部门已按程序调查答复，并根据其实际困难向上争取救助金，黄天会在收到8万元救助金后与当地政府签订了《保证书》和《息诉息访承诺书》。但2012年以来，其仍多次到各级部门上访，索要100余万元赔偿。

三、云南省应对公安信访困境的对策

(一)制定完善信访工作改革配套政策

建议加快立法进程，明确《信访条例》的法律位阶、法律地位和功能定位，信访主体的责任和义务，信访权的范围和限度，无理信访的界限及制裁标准，对滥用信访权加以限制。推进《信访条例》的配套制度建设，按三访终审思路制定信访程序法，从制度上杜绝缠访闹访。把有重要影响的文件通知与行之有效的制度作为规章或规范性文件，如信访办理情况查询、信访听证、信访奖励等办法，达到信访制度的法治化。

(二)逐步完善信访逐级受理机制

进一步完善和规范信访事项申诉、受理规定，对没有下一级处理意见而直接到上级部门信访上访的，上级部门不予受理、交办。告知当事人到有管辖权的单位上访，上级部门可发函通知下级部门予以受理，实行信访案件备案制度，避免多头信访和反复信访。与此同时，对宣传教育力度进行加大，对公民的法律意识进行提高，做到信法用法，逐步对维权方式进行规范，以理性的方式引导公民表达诉求，稳定正常的信访秩序。

(三)统一规范信访终结制度

进一步细化终结标准，规范终结程序，把司法程序终结与信访事项终结结合起来，已终结的，对当事人的申诉、信访事项不受理，不交办，不通报，共同做好疏导化解工作，维护终结工作的终局性。明确经三级信访部门以听证等正当程序处理过的，除非有新诉求和新证据，不再受理，作出的决定为终结决定，对终结决定不服到上级公安机关上访的，上级公安机关对终结决定进行审查，没有问题的予以确认，发现问题的予以纠正。对信访人经过三级程序认定终结的事项继续无理上访，扰乱社会秩序的，严格追究相应的法律责任。对合情不合理的信访事项从司法救助进行解决，动员一切力量做好息诉工作。

(四)实施“三监督前置”的源头预防控制机制

公安机关信访工作，源头控制十分关键，就是要做到“前馈控制”、“防患于未然”。通过大量实践，云南公安机关的做法是:

1.前置法制监督。即各级公安机关需切实加强对执法的监督，规范执法行为，秉公执法，特别是基层公安机关的所有执法过程和环节都要做到“文明执法”，最大限度地减少纰漏，保障执法水平和办案质量。

2.前置警务督察。即将警务督察活动前置到处警的全过程，查排可能的信访问题线索，现场纠查信访重点案件是否得到化解，现场纠查信访机制、措施的落实情况，现场纠查由于警务活动不当和风纪问题等引起的信访问题。

3.前置作风监督。即公安民警工作态度须谦和，心系民众，站在上访群众的角度考虑问题，不仅做到事实清楚、适用法律准确和法定程序严格，还要做到方式方法简洁明了，让群众满意。

以执法规范化建设为契机，充分发挥信访工作对公安机关规范执法倒逼机制的作用，强化民警的执法养成教育，进一步改进和加强执法工作，提高执法办案质量，最大限度地减少因执法不作为、执法不严、执法不公、执法不规范而引发的信访问题，从源头上预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。同时，要抓好矛盾纠纷源头的化解，抓好初信初访办结工作，将信访案件化解在日常执法办案中。

(五)完善公安信访问题调处机制

依据“宜粗不宜细、宜宽不宜偏、宜快不宜拖、宜解不宜结”的原则来解决和化解信访矛盾。

1.领导责任的实行。首先对公安机关各级领导干部的责任进行落实，“一把手”的责任应为:热情接待、办理信访案件;以最快的速度掌握第一手材料并决策;当面倾听诉求;耐心讲解法律法规和政策。让群众知道自己被重视和关注，拉近距离。

2.各部门、各警种责任的实行。按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则进行严格贯彻，做到“三解决”，即在部门内部解决、在基层环节解决、在初始阶段解决。对属于本部门、本警种的信访问题应积极主动、认真地处理好。上级公安机关要强化对基层的指导和督导，落实专人负责，帮助群众办好实事，解决实质困难。

3.争取广泛的援助。解决群众信访问题一定在党委、政府的指导下，在法院、检察院等有关部门的密切协助与支持下进行。对于纠正执法过错、补偿经济损失、追究有关人员责任问题方面，公安机关应向党委、政府自动汇报情况，分享资源，联动处理，形成协力。在案件的定性、法律适用上，公安机关应与法院、检察院主动进行协商，确保案件处理的准确性，经得起历史的检验。

4.灵活多样的方法。实践中，应将真情沟通法、公开听证法、换人办案法、集体“会诊”法、经济救助法等办法固化为常态，根据不同情况有针对性地采取相应办法有效解决信访问题。

(六)完善非正常访约束惩戒机制

现实中，上访人在上访过程中反复纠缠，涉嫌违法犯罪的非正常访活动时有发生。规范上访人严格依法一直都是公安信访的重点和难点问题，对于这类上访人要因人而异，对症下药，对于这种行为要约束惩戒。对于劝阻缠访:在信访过程中，有些群众不懂法律规定误解公安机关，思想上对公安机关存在较深偏见，一直处于非理性状态坚持缠访，应开展教育疏导、思想转化工作，坚持采用“劝”、“防”办法。此外还有劳动教养、治安处罚以及追究刑事责任。

(七)建立完善司法救助制度

建立完善司法救助制度，明确救助对象、范围和具体途径，设立司法救助资金，将救助资金列入财政预算。对依法作出的结论不服，符合司法救助条件的，按规定给予司法救助;当事人依照法律规定对执法问题造成的伤害或者损失，予以纠错、补偿;刑事案件中丧失破案条件、刑事附带民事案件中赔偿款到位不了、交通事故等民事侵权行为无法获得赔偿等，造成被害人及其近亲属生活困难的，按规定给予司法救助;对给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式解决。