新常态下经侦执法规范化建设困境的多维思考

张 伶

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳 110035)

党的十八届四中全会提出了关于依法治国的新观点、新举措，公安机关经侦部门作为全面推进依法治国、服务经济社会发展的践行者、推动者和保障者，必须紧扣四中全会精神，紧贴时代步伐，紧紧把握“新常态”下的经济增速、发展动力、经济结构发生深刻变化这一特点，始终保持高度的政治敏锐性和战略的前瞻性，力求在经济“新常态”下大有作为。公安机关经侦部门以严格规范公正文明执法为总要求，大力推进执法规范化建设，队伍执法素质不断提升、执法制度不断健全、执法行为不断规范、执法监督不断强化，依法履职能力和执法公信力有了明显提升。但是面对打击经济犯罪、维护经济安全、保障人民安居乐业、促进社会公平正义的新要求，经侦执法工作面临着新机遇与新挑战。因此，发现和找准经侦执法工作中存在的突出问题，是经侦执法规范化建设的源头之举。

一、服务于新常态的主观能动意识欠缺

(一)消极执法，执法中缺乏能动意识

当前，经侦受案的主要来源是群众举报、行政机关移送或上级公安机关交办，而基层经侦部门能够真正主动去发现案件线索的少之又少。坐等报案、就案办案的问题成为基层经侦部门的通病，突出表现为对案件缺乏经营意识，习惯于等案上门;缺乏主动进攻意识，习惯于使用“由案到人”被动反应的侦查模式;缺乏人财物控制意识，错过了抓捕及追赃的最佳时机。在案件侦办过程中，有些侦查员只是一味依赖其他部门移送或案件初期掌握的现有证据材料，而不能运用发散性思维去积极思考如何完善案件的证据体系，如何运用侦查策略去发现和固定证据，因此也无法将侦查的触角深入到可能存在经济犯罪活动的各个领域中，从而大大降低了案件的侦办质量。

(二)怠慢执法，执法中无视群众权益

当前，我国社会正处在转型时期，各种深层次矛盾日渐凸显，导致各种利益诉求爆发。而在处理各种矛盾关系时，有些地方公安机关显得毫无章法，缺乏科学的应对策略。个别民警对某些法律解释的逻辑思维能力较差，“三懂四会”没能完全掌握，做群众工作的水平不高，进不了门、交不了心、谈不上话，造成了工作上的被动局面。比如在办理涉众型经济犯罪案件时，因其社会影响大、危害后果严重、群众反映强烈，经侦部门在办案时有时畏手畏脚，难免会出现沟通不及时、执法不到位的情况，使得群众认为公安机关慢作为，这必然与规范执法的要求相冲突，造成当事人对执法工作产生了怀疑，导致警民关系恶化。

(三)随意执法，执法中缺乏严谨态度

基层公安机关处于执法前沿，接触到社会各行各业，受社会不良风气影响，部分民警在执法过程中工作作风不严谨，采用随心所欲的“主观式”执法，将法律赋予的权力当成自我吹嘘的资本，将滥用职权当做法律赋予的自由裁量权，把执法权力异化为谋取个人私利的工具。有些办案人员不是按照法律规定的程序和规章制度办案，而是受个人好恶、感情与利益左右，执法显失公允，从而失信于民。在办理经济犯罪案件过程中，有些经侦部门对个别已结的案件材料不能及时归档，使之散落于各处;对于未结的案卷材料缺乏专门、专人保管制度，滥用文书、开具空白法律文书的现象依然存在，这就为办理隐案、瞒案甚至黑案提供了方便条件，从而失责于民。①吴航.以执法规范化建设促执法公信力提升［DB/OL］.公安内网，2009－10－29.

二、忠诚于法律的文明执法行为欠妥

(一)立案把关不严的问题

立案是刑事案件启动司法程序的第一道关口，立案质量的高低在一定程度上影响案件侦办的效率，因此公安机关应严把立案关。然而，基层经侦部门在立案审查期间往往存在各种不规范现象。一是立案审核超期。按照《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，立案审核期限最长为60天。在实际工作中，部分办案部门受案后往往因工作量大、侦办节奏拖沓等因素，未在规定时限内完成立案审查工作，进而引起报案人对公安机关工作不满，甚至引发行政诉讼。二是有案不立。在实际办案过程中，如遇到被害人涉及多地的非法吸收公众存款、集资诈骗等涉众型经济犯罪，接到举报后，部分办案单位往往因担心先于其他地市公安机关立案，可能将矛盾招致到自身的原因而不愿意立即立案，采取观望的态度，结果引起受害群众的不满而导致群体性信访事件。三是违规立案。部分合同诈骗、职务侵占等商贸领域犯罪案件，往往因涉及巨大的经济利益、双方当事人激烈博弈等原因，导致部分办案单位未达到立案标准而违规立案，最终导致错案的发生。四是受办不分离。部分办案单位仍存在受办不分离的现象，负责立案审查工作的同志，同时也负责侦办案件，从立案到侦查由同一人完成，制约机制形同虚设，未起到应有效果，此情况下易引发执法质量降低问题。五是越权管辖。部分办案单位在明知没有管辖权的情况下，越权将不应由其管辖的案件立案侦办，极易引发有管辖权的公安机关不满，甚至形成管辖纠纷，导致案件侦办工作受阻，损害公安机关整体形象。六是立案审查结果不告知。部分办案单位不重视立案审查结果告知环节，在立案审查工作结束后，未及时将审查结果及时告知举报人，在程序上缺位。极端情况下，如举报人提起行政诉讼，公安机关极易败诉。

(二)案件久拖不结的问题

案件久拖不结是经侦执法中存在的一类突出问题。案件久拖不结使当事人之间法律关系长期处于一种不稳定状态，不仅增加了诉讼成本，也降低了诉讼效率，更主要的是妨害了司法公正。本来当事人通过诉讼方式解决纷争，一方面希望案件能够得到公平、公正地解决，另一方面更希望案件能够得到及时、有效地解决，以减少物质和精神上的不当消耗。但案件的久拖不结使当事人的愿望基本破灭，极易引发极端事件发生。实践中，案件久拖不结主要表现在以下方面。一是立案后，不对犯罪嫌疑人采取强制措施，长期侦查没有结论，无充分的继续侦查理由，不做撤案处理。二是办案单位在对犯罪嫌疑人取保候审或监视居住后，不继续开展有效的侦查工作，也不提请逮捕或移送起诉，直至强制措施到期自动解除。三是案件在事实不清、证据不足的情况下走完程序，最终作撤销案件处理，导致受害人长期上访，案结事不了。

(三)插手经济纠纷的问题

1989年，公安部经侦局曾明文规定，公安机关不得越权插手、干预经济纠纷。但是一直以来，公安机关插手经济纠纷的问题始终没有得到有效解决。随着“执行难”问题的凸显，一些债权人凭借各种关系想方设法找到公安机关，让其出面帮助解决经济纠纷问题，事成之后给公安机关一定比例的提成。受经济和其他利益的驱使，公安机关介入经济纠纷的问题愈演愈烈，究其本质是运用公权力来干预私权利，势必会激化社会矛盾。实践中，公安机关插手经济纠纷的主要表现是:越权办案，插手经济纠纷;滥用监视居住、刑拘、逮捕等强制措施变相扣押人质，强行索还款物;违反办案程序规定，法律手续不全，采取非法的侦查手段进行搜查、冻结、扣划等;刑讯逼供，逼迫当事人退赃和承认犯罪;地方保护，袒护犯罪，对外来正常办案不予配合，对明显的经济犯罪不认真调查，只追赃罚款，甚至谈判私了、退款放人;向受害单位和当事人索要办案费;对明显的经济犯罪案件不受理、不立案，“挂起来”或推诿搪塞。①张伶.公安机关插手经济纠纷的矫治对策研究［J］.湖南公安高等专科学校学报，2009(4):13.

(四)涉案款物处置不当的问题

在办理经犯济罪案件过程中，对涉案款物的及时扣押、冻结，以最大限度地减少被害人的经济损失，这是经侦工作的主要任务之一。然而，有些办案单位过分追求追赃挽损，超范围、超金额查封、扣押、冻结、没收涉案款物或使用非正规法律手续查封、扣押、冻结、没收涉案款物的;或者在涉案款物权属不清或存在争议的情况下违法处理或擅自返还的，将产生适得其反的法律效果。实践中，除上述两种随意处置涉案款物的情形外，不当处置涉案款物还包括以下几方面。一是涉案款物范围不当扩大。对一些犯罪嫌疑人随身携带的贵重物品和其办公、住所处的财物，因一时无法获取足够的证据证明是否与案件有关，而违反刑诉法的相关规定，而予以先行查封、扣押、冻结、没收。二是涉案款物处置程序简化。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第225条:“对于扣押的物品和文件，应当会同在场见证人和被扣押物品、文件的持有人查点清楚，当场开列《扣押物品、文件清单》一式三份，写明物品或者文件的名称、编号、规格、数量、重量、质量、特征及其来源，由侦查人员、见证人和持有人签名或者盖章后，一份交给持有人，一份交给公安机关保管人员，一份附卷备查。”虽然法律有明确的程序规定，然而在侦查实践中，有些侦查员对类似的程序性规定往往不是很重视，认为只要实体问题不出差错就可以了，因此忽略了细节问题。如在法律文书中仅能体现出物品、文件持有人的签名和盖章，而多数缺少在场见证人的签名或者盖章，造成《扣押物品、文件清单》内容不全面、制作不规范，给嫌疑人辩护律师留下了辩护空间，严重影响了证据的质量和效力。三是涉案款物保管制度混乱。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第230条:“对于扣押的犯罪嫌疑人的财物和孳息，应当妥善保管，以供核查。任何单位和个人不得挪用、损毁或者自行处理。”然而在有些地方公安机关，对于涉案款物的保存、保管缺乏相关的制度规定，实践中呈现出无序状态:无专门账户、无专人看管、无固定场所。这种客观情况使得涉案款物的价值出现不当损耗，如汽车等大件、贵重扣押物品不能停放在专门的停车场，从而导致长期露天停放、严重锈蚀、破损失窃等。被扣押人将因此要求公安机关承担保管不当的赔偿责任，公安机关陷入工作被动。

(五)违规采取强制措施的问题

违规采取、变更、撤销强制措施，是公安机关执法规范中存在的通病，除了最常见的超期羁押外，还有取保候审执行不当的问题，突出表现在以下方面。一是“一刀切”限制、禁止嫌疑人出境。根据相关规定，在取保候审期间，公安机关可根据案件性质需要，决定限制或禁止嫌疑人出境。但在实践中，办案单位无视案件客观情况，一律限制、禁止嫌疑人出境，无形中损害了嫌疑人的合法权益。二是保而不审、保而不侦。经侦办案中，有相当一部分取保候审的案件其实并非侦查工作所必需，更多是作为一种创收的手段或者变相结案，而为一些嫌疑无据或难以认定的案件“下台阶”。因此，对嫌疑人取保候审后没有后续侦查工作，保而不审、保而不侦的问题在实践中相当突出。三是取保候审监管流于形式。取保候审后公安机关监管措施不力，有些案件只要交足保证金，对嫌疑人的所作所为、行踪去向不闻不问，以至于犯罪嫌疑人串供、毁证甚至潜逃境外的情况时有发生。除此之外，还存在强制措施时间计算有误、异地抓捕手续不全、提讯证与讯问笔录无法衔接等常识性错误问题。①余怿.经侦执法工作中的不规范问题及对策［J］.公安研究，2004(6):27.

三、保障于管理的执法监管体制欠佳

(一)执法规范化建设常做表面文章

近年来，从全国公安机关开展轰轰烈烈的执法规范化建设来看，各级公安机关对执法规范化建设是相当重视的。执法规范化建设作为当前公安工作中的重要内容，上至公安部，下至各基层科所队都在积极参与完善，客观上取得了一系列成果，如各项规章制度的出台，在一定程度上确实起到了规范执法的作用。然而，在执行过程中，有的单位领导认为“经侦执法规范化建设”只要有文件、有规划、有方案就行了，上有政策下有对策，并未真正把规章制度落到实处，只是蜻蜓点水般走走过场而已。由此导致在一些基层公安机关“人、财、物”的保障问题和执法规范化建设的一些要素，如关于执法主体、执法保障等问题得不到充分保证和有效地解决，导致执法规范化建设基础相对薄弱。

(二)法制部门把关流于形式

客观地说，经侦执法质量高低与法制部门有着直接的关系。法制部门的工作重点就是推进本单位执法规范化建设，提高执法办案质量。但从目前状况来看，法制部门既要开展个案审核把关，又要担负办理劳教、复议、应诉、涉法信访，还要对基层执法进行指导，组织开展本单位和迎接上级公安机关各种执法检查、执法考评等一系列工作。在警力有限的情况下，法制部门工作量大面广，难免频于应对、敷衍了事，使得有些法制部门形同虚设，存在在位不履职的现象，导致了审核职能缺位，执法效能弱化，客观上制约了执法监督工作的开展。

(三)执法规范化建设缺乏统一标准

虽然全国公安机关上上下下都在开展执法规范化建设，但从实践来看，各基层部门都是各自为政，缺乏统一的操作与执行标准。从内容来看，执法规范化建设方案虽涉及目标、内容、步骤、方法和途径等，但最核心的问题即标准化问题各单位很少提及。在经侦执法规范化建设的目标定位上，各基层部门对目标的认识存在差异，过分追求考评成绩和单位排名，表现出较强的功利主义。这些看似清楚实则模糊甚至错误的认识对执法规范化建设提出了严峻的挑战，成为当前执法规范化建设症结难以突破的重要原因之一。

在当前公安机关执法环境深刻变革的新形势下，充分正视经侦执法工作中存在的突出问题，不断提升经侦执法水平和执法公信力，是公安机关增强履职能力、回应群众期望的重要保障。因此，规范执法问题是公安机关最核心的问题，抓住了执法问题就抓住了经侦工作的根本、抓住了队伍建设的关键。公安机关经侦部门要切实提高新常态下维护国家安全和社会稳定、驾驭社会经济、服务经济发展的能力，真正做到对人民负责，为人民办事，受人民监督，让人民满意。