为什么信访：对中国西南某地区的经验研究

2015-02-13陈晓芳华东政法大学科学研究院上海201620

探求 2015年4期

□陈晓芳（华东政法大学科学研究院，上海201620）

为什么信访：对中国西南某地区的经验研究

□陈晓芳（华东政法大学科学研究院，上海201620）

有传统看法认为，部分当事人热衷通过信访而不是司法途径解决纠纷的原因，包括中国的厌讼传统、想维持与被告政府部门的关系以及法院不够独立，导致在纠纷解决中的权威性不足。对西南某地区的疑难信访案例的经验研究显示，信访对部分访民具有更强吸引力的原因，是因为法院缺乏相关的经济、政治、组织资源，在帮助当事人解决问题的能力方面不如行政机关。特别是对于那些具有转型时期特色的案件，法院解决起来尤其困难，往往需要政府的协作或介入。这意味着，在缺乏其他配套制度的情况下，法院与地方的脱钩，可能不一定导致其增强处理这类案件的能力，甚至可能削弱其权威。在社会急剧转型的时期，一种较灵活的、司法与行政手段结合的纠纷解决体制有其现实的必然性。

信访；司法独立；司法权威；纠纷解决

一、导言

本文试图探讨人们选择通过信访、而不是通过诉讼来解决纠纷的原因。在中国，许多人遇到纠纷，不是去法院诉讼，而是去信访，或者去法院诉讼之后，只要对判决不满意，就去信访。而一旦信访，常常就不局限于乡镇、县上甚至市上，而是到省里、甚至北京。在北京，来自各地的大量案件集中于中央的少数机构，使这些机构面临难以应付的工作压力。它们不可能亲自处理这些纠纷，而只能将案件批转到地方解决，但这些人之所以进京，就是因为当地无法满足他们的诉求，于是，一些人回去之后，又重新到京信访。

信访制度看起来有明显的弊病：中国地广人稠，加之处于社会转型期，各类矛盾较多，若全国人民都到中央信访，中央将不堪重负。另外，相较地方而言，中央机构并不具备处理纠纷的信息优势。同时，信访案件的处理程序通常曲折冗长且充满不确定性，对大多数访民来说，信访费时费力却难以获得满意的结果。那么，为什么这些人还是宁愿踏上漫漫信访之路，而不是通过规范化的司法程序去获取更可预期的结果呢？

对此有不同的解释。比如，一些人认为中国自古就有厌讼传统，信访的流行只不过是这种传统的延续。［1］这种解释并不足取。且不说“厌讼”传统是否真的存在，即使是有，那也未必意味着今天的人们一定会遵循它。毕竟，旧中国许多“传统”（例如父母之命媒妁之言、例如缠足）今天都已被弃如敝履。传统也好，习惯也好，本身都是待解释的现象。说人们信访是因为有厌讼传统，其实是在描述而不是解释问题——为什么“中国人有“厌讼”传统（或习惯）”？

有学者认为民众愿意信访而不愿去行政诉讼，是因为诉讼没有了回旋余地，而他们想维持跟被告政府部门的关系。［2］但是，由于许多信访案件并不是以政府部门作为纠纷相对方，所以，这一理论不能解释为什么民事纠纷的当事人也选择信访而非诉讼。另外，行政诉讼中，当事人固然与政府“撕破了脸”，而信访又何尝不是跟政府“撕破脸”？特别是，在中央高度强调维稳、对信访问题非常敏感的大背景下，信访对于地方政府的压力非常巨大，所以，恐怕没有多少人会乐观地认为，自己在信访后还能与政府保持和谐的关系。

也有学者认为，信访盛行的主要原因是法院腐败，人们对司法失去信心。［3］或许能找到不少司法腐败的案例，但是，也没有证据表明法院系统的腐败比行政部门更严重，甚至由于行政部门（政府）掌握着比法院更多的资源和权力，有理由假定他们有更多的机会和诱惑进行腐败活动；那么，为什么人们有困难要找行政部门而不是法院呢？在笔者看来，这种解释仍然有待验证。

还有学者认为，司法不独立是信访盛行的主因。［4］实现司法独立，就能增加法院的吸引力。［5］但问题是，司法独立是否必然增加司法的权威？法院脱离与地方政府的财政、人事关系，是否会增加法院在纠纷解决能力、从而对当事人的吸引力呢？

学者们认为信访的存在损害了司法的权威。行政救济替代司法救济的一个严重后果，是消解了国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。［6］为了解决信访问题，应该强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。［7］终极的改革目标是“把信访的救济功能分离出来，加大行政复议和行政诉讼”，“信访的救济功能应该取消，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现。”［8］但从当事人的角度来说，信访之路的艰辛，那些经历过信访的人最清楚不过，在这个前提下，如果他们还是选择信访，笔者很难断言信访对他们来说比诉讼更差。相反，笔者只能假设他们的行为是基本理性的，即信访的成本整体而言比到法院诉讼更低或效果更好，尽管它有着显而易见的弊端。若果真如此，那么简单关闭信访渠道，迫使人们回到法院去诉讼，未必符合他们的利益。信访导致司法无权威的说法，可能忽略了司法可能本来就缺乏吸引力这种可能性。

通过对田野调查过程中获得的一批典型信访案例的研究，本文发现，在这批案件中，当事人信访的效果看起来的确比诉讼更好。相当一部分当事人最终获得了补偿，大致解决了问题，而通过法院他们得不到同样好的结果。在许多案件中，政府明显表现出比法院更强的政治、经济、组织方面的优势，特别是在经济方面的优势。这使他们解决当事人问题或困难的能力明显强于法院。此外，政府比法院有更强的动机——在法律程序的要求之外——去帮助当事人查明事实、解决困难，因为他们受到来自上级部门的强大压力，而法院缺乏这种动机，法院在法律程序之外参与疑难信访案件的处理，仅仅是因为他们受到来自政府的压力，所以法院缺乏很强的动机用司法程序之外的资源或手段来平息当事人的诉求。因此，笔者认为，在一部分疑难信访案件中，这些是当事人选择信访而不是诉讼的主要原因。

下面，本文将以一些具体的案例为例，来说明上述观点，并据此对司法独立与信访的关系、信访制度的价值等问题进行讨论。这些案例来自于笔者在田野调查中获得的四川Z市的一批疑难信访案件资料。

由于面临中央政府对于主要领导干部的信访工作考核压力，四川Z市于2007年6月开始，用半年时间，动用全市力量，集中清理、解决了一批最为难缠的信访案件。政府开展了大信访活动，由市领导及职能部门领导每周定时接待信访群众；实施了包案制，将全市范围内排查出的六十多个困难案件，“承包”给相关政府部门（包括法院）负责解决，各部门负责人作为第一责任人。而相关的调处成本，相当一部分也由该部门自行解决、甚至是调处的干部个人解决了（例如由某法院副院长负责的案件，其自行多次上门调查、调解所花费的交通、时间成本）。事后，相关部门将这些疑难案件及调处经过汇编成册，作为干部的培训学习材料。①

由于这批材料的编撰目的是为政府内部使用，并不打算作为宣传或对外交流之用，因此其对案件事实的“加工”较少，具有较高的可信度。下文所引用的案例，如无特别说明，皆来自于这批材料。②

二、案件的基本要素

在案由方面，这批疑难信访案件的案由五花八门，有征地拆迁、劳动社保、企业改制、交通客运、房地产买卖纠纷、复转军人待遇、医疗纠纷、移民安置、交通工程负债纠纷，等等。

关于当事人身份。这些信访案的当事人主要是农民、下岗工人、城市个体户。为什么他们成为疑难信访案件的主体人群？这可能是因为，这些人文化程度和收入较低，对法院的审理规则和程序不熟悉，也没有太多经费进行诉讼，信访无需缴纳诉讼费，不需要请律师，也无需承担较高的举证责任、庭审质证等等。这批人里面没有公务员。笔者猜测原因可能有：一者他们遭遇纠纷和侵害的可能性较低；二者他们可以动用的解决纠纷的资源和渠道较多；三者他们由于身在政府内，不太可能轻易通过信访这种为政府所不喜的方式来申诉，而更可能通过向组织申诉或政府内部程序申诉。此外，也有少数个案是企业家因为经济纠纷，对法院判决不服而信访。同时，有部分案件当事人是复转军人，他们通常是为复原或转业后的待遇问题信访。

关于案件标的。这些案件的标的额都不大，从数百到数千、数万不等。最大的一笔，是11万元（政府给予的补助金，当事人要求收回公私合营时期被国有化的房屋）。这可以理解为：由于信访案件当事人的经济收入较低，他们的纠纷标的不会很大，而那些经济实力较强而标的很大的案件，往往是现代商业领域的经济纠纷，当事人可能更倾向于通过法院渠道解决。

关于案件的时间跨度。这些案件的时间跨度多数都较长，最长的达到三十四年，持续一二十年的纠纷较为普遍。这意味着，有关的事实可能较为模糊，证据收集难度较大。这些也都应该是当事人难以通过法院解决其诉求的重要原因，因为司法是不告不理、当事人自负举证责任的。而时间长也意味着，许多案件的起源要追溯到改革开放早期甚至计划经济时期，而当年的政治、经济、法律与今天相比已经发生了很大变化，而今天的法律规则往往难以用于对这些陈年旧案的裁判。

三、当事人主观因素

数年前，据网传，北京大学孙东东教授曾经声称信访的人90%都有精神疾病，该言论曾引起轩然大波，备受争议。孙东东教授专注于司法精神病学研究，其话或许有夸张，但我们发现，在一部分反复信访的案件中，当事人的确有着较为固执的个性，有的甚至有偏执倾向。案情本身并不复杂，但是，由于他们的个性和性格缺陷，使得他们不认同法院或各级政府的裁决或调查结论，坚持自己的看法而反复信访。这是我们在研究信访现象时不应忽视的。

例如，在杨SM案中，信访人多次以家庭暴力和纠纷为由到乡镇政府、县政府、省公安厅、信访办、四川电视台信访。其向记者反映被拐卖并被家属和邻居殴打，但记者随同前往时，发现其周围人并未对其抱有恶意，反而是信访人回家后主动打砸自家家门，殴打叔爷。其坚称自己身体有病痛，但政府工作人员及其家人陪其多次做CT和透视检查均未发现问题。杨后被四川大学华西医院心理卫生中心诊断为幻觉妄想偏执症。

对于这些因个人性格原因而信访者，如果法院直接依法判决的话，不容易实现“以理服人”，案解事了，因为这些当事人某种程度上并不完全讲“理”。而政府是怎么做的呢？其中一个办法是对其反复做思想工作，“以情动人”。在何XM案中，信访人患有抑郁症，独居。为做通当事人的思想工作，工作组每天都派一两个同志到家中与何谈天；何每隔一两天也喜欢到乡政府来与乡领导说说话，工作组还到何的几个老朋友家做工作，争取他们来做何的工作；某一天，当工作组得知何在某地其一自称“恩人”的朋友家喝茶时，工作组“专门冒着酷暑高温，驱车前往，与何的朋友一起做工作”；此外，工作组还经常帮他联系妻女，恳求他们做何的工作，全力促成其家庭团圆。对于这些性格执拗的当事人，政府在组织优势和工作方式上的灵活性，使他们有可能通过多方面、反复地做思想工作来感化当事人，平息矛盾。

四、历史遗留案件

新中国成立以来，中国经历了从计划经济向市场经济转型的剧烈社会变迁。许多信访案件的发生，都与这个背景有关。比如，计划经济时代某些不恰当的国家政治行为，使当事人利益受损导致的历史遗留问题。对于这种案件，地方政府出面解决，通常比通过法院解决效果要好，因为这些案件具有很强的政治性，非常敏感，且往往关涉较广，处理起来不仅要考虑个案的效果，还要考虑其社会效应。

以刘YC案为例。刘于1952年被认定加入反共组织判刑，住房被没收。1986年获平反。刘信访要求解决住房、其妻重病、生活困难等问题。这个案件最终是由政府处理好的。政府根据信访人的具体生活困难，从各方面提出了解决方案：占用住房的要求防疫站负责归还，如防疫站有困难，则向政府提出，由政府协调房管部门解决；民政局每年给予住房救助，纳入城市低保；卫生局负责将其纳入困难群体医疗救助范围；教育局负责将其妻纳入贫困教师救助范围。

苏力教授在《送法下乡》一书中，曾描述过某基层法官对一起赡养案的处理方法。③跟大城市里法官、现代法治被动审案、不诉不理、中立等原则不同，法官主动替原告老人晚年生活的方方面面进行了考虑并提出细致的解决方案。这是适应于基层法官的工作特点的，因为基层法官的任务主要是要解决问题、平息纠纷。百姓最需要的也是解决问题。本案中政府的处理方式也与此相似。中国基层大量存在的纠纷就是这种类型，不管政府还是法院，要解决好当事人的问题，让他们满意并息访，就不能不重视并帮助解决他们的具体困难。

但要强调的是本案和前述赡养案的区别：赡养案中法官要解决的是私人之间的赡养活动，做工作涉及的利益范围、政策范围要小、容易做，而本案涉及历史、政治、党的政策，法院没有权威来解决好此事；同时，要真正解决好，关键是钱。法院找不到钱，而政府能找到：政府动员了下属的防疫、房管、教育、民政、卫生各部门，各方出点力，就解决了。地方法院调不动这么多部门，因为没有明确的法律依据要他们负责，而且在体制内，法院也没有那么大的行政权威要求他们（在法律规定的范围之外）给予积极的配合。因此，刘案如果不是通过向地方党委政府信访，而是向法院起诉的话，法院也难以圆满地了结此案。

类似的一个案件，是郭JB案。郭家的住房在公私合营时期被合营，郭之子于2000年起诉要求返还其部分生活用房。原告的诉求有一定政策依据：1956年7月28日国务院《关于对私营工商业、手工业、私营运输业的社会主义改造中若干问题的指示》第三条指出，凡家店相连的房屋，除铺面、厂房、栈房应当成为合营企业的资财以外，其余房屋都应当归业主所有，应该说，按照这个政策文件，原告的后房当时属居住房屋，不应该被“合营”，但当时所有房屋都被合营，原告居住的房屋定期缴纳的租金，也从工资中扣除。另外，尽管不符合政策规定，毕竟已经成为历史事实，而原告在此后几十年中也未有异议。

法院对于这类案件的受理是非常谨慎、或者不情愿的。四川省高级人民法院1985年的意见认为此类问题属于落实政策范畴，应由有关部门出面解决，法院不受理；如果基层法院已经受理，则按照前述国务院的《指示》第三条“做好有关部门的工作，适当予以解决”。［9］这显然是考虑到社会主义改造是重大历史政策问题，有关的遗留问题普遍、复杂而牵涉甚广，对这类案件的审理可能触及党的重大历史政策问题的评价，法院不具备处理这种问题的政治权威性，也难以承担该案判决可能引起的社会政治后果。一审法院的处理办法，是以超过诉讼时效为由予以驳回。虽然程序上是合法的，但从实际情况看，公私合营毕竟是对原告的私有财产一定程度的剥夺，带有强制性，如果完全不予补偿，也说不过去，但若承认政府当年的合营决定是错误的、以及法院的判决是错误的，政府固然面子上过不去，更重要的，可能是怕引起连锁反应，更多人因类似原因起诉或信访，这些案件一来历史悠久，证据缺失，二来非常敏感，政府绝不愿意因让步而引发连锁诉讼，所以政府的处理决定，也是模棱两可：一方面不承认自己及法院判决的错误；另一方面，以困难补助名义对原告的损失补偿了11.5万元。这个价格已经可以在当地购买一套中档房产了。因此，显然如果不是因为这个案件当年国家处理有误，单纯的困难补助是不可能如此之高的。对法院来说，处理这样的案件是很难做到所谓案结事了的，因为如果依法判，没有依据，以时效为由驳回则实体上不公平，难以服人息诉，另外也没法调解，因为法院自己拿不出钱来补偿。政府则可以从财政出钱，息事宁人。

五、经济改革中的利益调整

当社会主义集体经济向市场经济转型时，通常伴随着大规模的、剧烈的利益调整。从前的公有制企业员工在改制过程中，往往利益受损。这些人信访，所主张的不外是解决退休金、医保、社保、养老保险等。这些案件本身涉及的单个个体利益不大，但是牵一发而动全身，因为它涉及的往往是一群人、一个地区甚至一个省的类同人群的待遇问题，随便给予当事人允诺的后果可能是政府要面临更多不确定人群的类同诉求，以及大笔的财政支出。用官方的话语来说，就是这种案件的政策性很强。法院更加不具备对这种案件进行裁判的能力，不管具体的法律规定如何。而调处如果不够灵活和有技巧，只要其中部分人不服，就可能引发群体性事件。这种案件，由政府来主持解决，比法院依法（依证据规则）判决更有利于平息纠纷。

并且，中国正处于改革转型时期，制度变迁急剧发生，例如国企改革、农村改革，使得利益关系发生急剧变化，旧的规则被废除，新的规则尚未形成。这加剧了处理这类问题的复杂性。在旧制度下的得益者，由于旧制度的改革成为利益受损者，但是新的情况下尚未产生相应的法律依据照顾他们的利益，法院甚至无法找到法律依据来处理这些案件。中国是传统的计划经济体制，国企下岗员工、退休教师待遇，都是政府通过制定政策文件的方式决定的，依据也只有政府的政策。他们因为传统管理体制下的待遇问题发生异议，法院也不能按照现代劳动法、合同法来解决。

例如笔者在Z市中院调研时所了解到的一个困难案件，是当地某国有林场改制，引起数百职工为养老、工资待遇问题信访。这是典型的改革过程中的纠纷，这些工人的工资待遇如何确定没有法律依据，因为他们本是国企职工，其待遇依据是没有法律依据的，只有政府的政策，但进入市场经济后，企业破产了，他们的社保标准如何却没有法律依据。新的社保法律、劳动法律是针对市场经济条件下的企业职工所制定的，如果他们按照普通企业的标准缴纳和享受社保，则不能补偿之前在国企低工资时代的贡献——虽然国企的效率低，他们的劳动产出价值可能也不大，但这并非他们自身的过错，而是整个国家在相当长时期的经济政策失误所致，对此不予补偿也不公平。更何况，他们不管现行法律如何规定，只要自己的利益得不到补偿，他们就要抗议，信访。法院依据现行的劳动法、社会保险法是无法使这类案件得到解决的。在这种情况下，只能依据政府调解、协商补偿，或者通过临时性的政策文件来解决。

还有一类是移民安置案。移民问题跟当前社会经济建设快速发展的形势有关，也是一类最容易产生纠纷的领域。涉及人群众多，利益巨大，而且根据相应的法律规则也难以有效平衡利益。比如可以根据土地法和征地拆迁条例的相关规定补偿作物损失等，但农民移民后就业无着、居住条件、子女教育方面出现了后续的问题，怎么办？农民跟当地人发生利益冲突怎么办（例如，在一个案例里，移民集体信访要求政府在其安置耕地旁修建一条机耕道，这不但会额外增加财政支出，也牵涉征用本地农民土地，影响后者利益）？这些都是实际问题，但很难通过司法途径解决，因为在移民安置方面根本没有正式法律可以遵循。实际上，即使将来制定了移民法，也不可能对所有的问题都规定得事无巨细，一些法律没有规定的问题，法院判决起来难度就会比较大，而需要结合各地实际情况和具体案情来制定合适的补偿安置方案，这是行政部门、而非司法部门擅长的工作。

六、司法与行政权的界限问题

在部分案件中，笔者发现，有一些案件，法院之所以难以裁判，是因为某些事务的性质决定了，由司法机关进行实体判断不具有比较优势。而相关事务的实体裁判权交由政府行使，可能更有优势。这类案件涉及到了司法权与行政权的界限这一复杂的问题。

以魏GQ案为例。魏GQ购买了59辆三轮车及其经营权。在其购买之初，当地三轮车是单双号运营，但之后不久，取消了单双号运营限制。这增加了三轮车的竞争，使原告收入减少。原告信访要求恢复单双号运营。是否应分单双号运营，按中国体制，并无法律可依，是政府城管部门的行政管理职权范围。在中国，宪法并没有赋予法院对行政部门抽象行政行为即行政规章的审查权，所以，对于单双号限行政策是否适当，即使是依法，法院也没有法律依据受理，更不用说进行实质性裁决。

一些坚持“在法治国家，法院应对所有事项具有最终裁决权”的学者可能会认为，单双号运营政策的合理性这类问题，如果在公民与政府之间引起了纠纷，也应该由法院来决定，但笔者认为，事实上没有哪一个国家会真正将所有国家事务的裁判权都交给法院，否则法院的职权将和行政机关的职权产生混同，而这种混同对于国家的管理效率可能是有害的，因此，即使在法院权威性公认较高的美国，法院相对于行政分支的管辖权也并不是一开始就很宽泛的，在其建国早期，法院对于对行政分支行为进行司法审查也是保持非常谨慎的态度，［10］这可能有两点原因：一是建国初期，宪法和基本法律框架还比较粗疏，对于行政权和司法权的区分还缺乏经验；二是，法院也缺乏对行政行为进行实质性审查的经验。事实上，司法应该对哪些行政活动有审查权，这是个很复杂的问题，不恰当的划分——例如让法院过多地介入对行政活动的审查——可能是妨碍国家管理效率的。中国的法治建设起步未久，还比较缺乏经验；特别是对于一个转型时期的大国来说，很多领域发生的社会和制度变迁都是前所未有的，甚至没有太多的别国或历史经验可供借鉴，因此，许多政策的制定和完善都要依靠逐步试错来完成。

在某些问题上，由行政部门在试错过程中逐步完善相应的公共政策，可能比由法院直接对这些政策的合理性进行裁决更好，因为无论是政府还是法院，可能都不具有足够的知识和信息来事先规划出理想的政策方案。法院不应该直接参与这个试错的过程，否则法院就变成了第二个行政部门了。设立司法权的目的，应该是对行政权的明显出格之处进行制约、限制，防止其出现行政权力的滥用，或在其行政活动中明显侵犯公民权益，而不是将司法权变成跟行政分支一样的事务处理机构。

七、政府的经济优势

前面所举的一些案例，其实已经显示出，政府比法院更有纠纷解决能力的一个关键原因，是政府掌握着财政资金的权力：当实在无法通过其他方法平息矛盾时，政府还有最后一招，就是“花钱买平安”。不管问题是否是政府引起，不管当事人的诉求是否有理有法律依据，当信访无法解决、而政府又面临着上级信访考核或社会稳定的压力时，他们还可以给予当事人经济满足以换取其息访息诉。

在前述何XM案中，为做通当事人的思想工作，工作组每天都会派一两个同志到家中与何谈天，还到何的几个老朋友家做工作，争取他们来做何的工作，还经常帮他们联系妻女，恳求他们做何的工作，并且一直在全力促成其家庭团圆，这些工作的花销都是以政府的财政资金支撑着的。另外，政府为其免除了吃水费用，全部电费，全部医疗费用，额外每月补助300元生活费。补助其18000元，为其还清了所有外债。

总之，当前中国的政治体制决定了，政府掌握着经济资源，而法院不掌握这种资源。许多纠纷的实质问题是“钱”的问题，许多持续多年的纠纷，当事人的诉求不是“理”，不是“公正”，而是解决他们的现实困难：金钱补偿、解决就业、社保、医疗等，但法院只专于法律和裁断是非曲直，却不掌握经济资源。当事人明白，他们的问题要得到解决，必须诉诸于有能力给予他们经济补偿的政府。虽然法院可以判决他们胜诉，但许多案件由于对方当事人无力赔偿，使法院的判决事实上不能执行。而政府一者掌握着财政收入，二者在来自上层的维稳压力下，地方政府有较强的动机花钱买平安。看准了这一点的当事人，因而往往在法院判决得不到执行的情况下，转而求助于政府，甚至一开始就撇开法院直接向政府信访。这种做法，并非当事人不理性，也非他们法治意识薄弱，而恰恰是他们理性、对中国政治结构和法院政治经济地位深刻了解的体现。

八、“司法独立”与“案结事了”

学者通常认为地方法院财政、人事方面的独立性有利于树立他们在纠纷解决中的权威性，并以为地方法院一定希望自己变得更独立，但实际未必如此。目前进入信访渠道的困难案件可分为两类，一类是双方主体皆为私人，纠纷可以依法判决，但无法执行或赔偿。这种案件下人们不愿去法院，问题不在于他们不独立，而在于他们没有钱，不能给当事人解决经济赔偿问题，或者牵涉社区的利益、人事关系复杂（如村民之间的某些群体性纠葛）等，从而有赖于强大的第三方权威。如果法院独立了，法官可以不考虑“案结事了”了，判决的结果是问题没有解决，当事人得不到补偿，则判决形同虚设，更加损害法官的权威。地方法官们其实很清楚这一点。在访谈中，某县法院院长告诉笔者，他们并不希望法官与地方党委政府脱钩，直接由上级法院领导和任命。一些案件，法院必须借助当地政府、村委会等力量来调处和说服。如果法官都是上面派下来，在当地没有人脉基础，也没有政府协助，判决更加难以执行，这反而会损害法院的权威；另一类案件的当事人一方是强势的政府部门、国企等，法院如果没有当地上级政府的协助，也不容易进行调处。人事、财政独立后，对法院判决更有利的案件，只是地方政府作为被告、或者政府首长利用职权为一方当事人施压的案件。但是对于前面两类案件，法院恰恰需要政府的领导和帮助。因此，让法院“独立”，跟地方政府部门“对着干”，可能结果是他们在另一部分困难案件中失去了来自政府的支持和协助，而更不利于纠纷的解决。

那么，能不能通过强化司法机关的案件处理能力，来增加法院在纠纷解决方面的吸引力呢？如前所述，有学者建议强化司法机关处理案件的责任和能力，例如“由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；……”［11］这些措施可能一定程度上增加法院对当事人的吸引力，但对某些案件来说，效果不一定好。

例如，对于征地拆迁、社保、复转军人待遇、下岗工人待遇、拨乱反正时期的案件来说，限期答复、法律援助等程序性措施，并不能显著地增加法院解决这些案件的能力。这些案件的处理或政治敏感性强（如拨乱反正时期案件）、或事关国家安全（如军人待遇）、或利益牵涉甚广、事关社会稳定（如征地拆迁、下岗工人社保），要处理好不但需要政治上的权威性（这一点在当前体制下法院始终不如党委和政府），还需要方法策略上的灵活性（法院要更多地受制于规则和司法程序的约束），以及更关键的，需要以经济实力和决策权作为后盾。这些方面的因素——而不是司法系统内部的程序性改进——才更关键地决定着法院在处理这些案件上的权威性。而诸如加强司法机关的经费保障，或将法院的人员和经费均由上一级法院管理和保障，最多能保障法院判决不受同级政府干预，却未必能增加法院判决的执行力，甚至可能使法院因为失去地方行政和党委的协助而损害法院判决的执行力。对于一些关系安全稳定的案件，即使法院可以不顾地方政府的要求、不顾安全稳定方面的影响而依法判决，但未必能做到案结事了、或者使矛盾平息（不妨假设，如果国企下岗工人待遇问题在法院没得到支持，或者因缺乏证据而败诉的农民会因为国家未设立信访的制度通道，他们就息诉罢访了吗？）。

九、结论和启示

通过对来自四川Z市的部分疑难信访案例的观察，本文发现，信访对一些访民具有更强吸引力的原因，更多地是因为在某些情况下，法院在帮助当事人解决问题的能力方面不如政府。

中国正在经历一个维稳压力巨大、纠纷和冲突频发的时期。而由于法律规则本身尚处于变动中，也不可能有完善的法律规则来让法院照章办事地处理这些矛盾冲突。政府由于有更大的政治、经济、组织优势，其工作方式也更为灵活，因而比法院更有优势处理这些特殊时期的、具有时代特点的纠纷。遏制司法腐败、改进法院审判技能和程序，尽管有利于增加法院解决纠纷的能力，但未必能有效地帮助法院处理社会转型时期一些特殊的矛盾。这些矛盾的解决，更依赖于一种较灵活的方式。而司法就其本质来说更强调统一性、规范性、程序性，强调依既有规则办事，而不是一种足够灵活的、务实的、摸着石头过河的纠纷处理方式。关闭信访通道，以迫使人们回到诉讼渠道，可能有利于加强法院权威，但未必有助于化解当前众多的社会矛盾，可能使已经显得不充分的纠纷解决通道更加狭窄，加剧社会矛盾的积累。

解决那些具有转型时期特色案件的能力，更多地与法院掌握的经济、政治资源有关。如果法院只是实现了从财政、人事上与地方政府脱钩，反而可能削弱他们处理地方纠纷的能力，从而削弱他们的权威。要让法院真正在纠纷解决中具有权威，就要让他们掌握跟政府一样多的政治、经济资源，能调动、指挥政府部门，能对地方官员具有某种任免权和影响力，以保障他们的组织动员能力（就以包案制为例，能够将困难案件承包给各职能部门负责解决，没有强大的政治和组织权力是无法想象的），能够在其他手段无法奏效时，动用财政资金来满足当事人的利益诉求。这样，法院就能具备像政府一样强大的纠纷解决能力，那么，自然就会吸引当事人去法院。但是，这是我们所希望看到的结果吗——将法院变成另一个行政权力中心？

当然，笔者并不同意目前的一种倾向，即政府为了让当事人息访而无原则地妥协、只求花钱买平安。正如许多学者指出的，这将鼓励更多的信访行为，并促使更多人从法院走向政府，但是，笔者也不能同意将法院的缺乏吸引力简单归咎于信访渠道的存在，甚至仅仅为了“加强法院权威”而关闭信访通道。因为四川Z市的经验显示出，社会转型时期的一些特殊矛盾的确需要以一种更为灵活的机制来解决。应该承认，在中国的转型时期必然会有一个纠纷和矛盾的集中爆发期，在这个时期，或许应该动用各种可能的手段来平息、缓和这些矛盾，不管是司法也好，还是行政手段也好。完善“规则之治”能解决问题固然好，但如果有时只有“和稀泥”才能解决问题，也不总是坏的，甚至有时候“拖”也成为一种策略：拖到转型时代的完结，拖到一些历史遗留问题“成为历史”。这意味着，在社会转型的变革时代，一种较为灵活的、司法与行政手段结合的纠纷解决体制，有其现实的必然性。

［注释］

①这些资料分为三辑：1.Z市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室编《信访突出问题典型案件分析汇编》（以下简称《汇编》），2007年11月28日；2.中共Z市委政法委员会、市委涉法涉诉调处工作领导小组编《涉法涉诉信访疑难案件案例分析汇编（续）》（以下简称《汇编（续）》）。两本汇编共收录67个案件；3.《DL县化解疑难信访案件和处理突发性事件案例汇编》（编辑者为Z市DL县委办、政法委、信访和群众工作局，2008年12月）的内部资料。

②另有个别案例是来自笔者在Z市法院系统做田野调查时获得的案例。

③在这个案件里，法官没有遵循不告不理的诉讼原则，而是替当事老人考虑到其生活的方方面面，包括同谁居住、口粮、医疗费、死后的丧葬费、棺材等问题，甚至吃油包括荤油和素油问题，吃蔬菜的问题等等。参见苏力：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版，第182页。

［1］Carl F.Minzner，Xinfang:An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions，42 STAN.J.INT'L L.103，176—77，（2006）.

［2］张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访？［J］社会学研究，2009，（3）.

［3］包永辉、吕国庆.群众越级信访调查:他们为何信“访”不信“法”［J］.瞭望新闻周刊，2004，（44）.

［4］赵凌.信访改革引发争议［N］.南方周末，2004—11—18.

［5］于建嵘.中国信访制度的困境和出路［J］.战略与管理，2009，（1）.

［6］王天林.中国信访救济与司法最终解决原则的冲突［J］.学术月刊，2010，（10）.

［7］周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择［J］.暨南学报，2006，（1）.

［8］姜明安.改革信访制度，创新我国解纷和救济机制［N］.光明日报，2005—5—10.

［9］四川省高级人民法院关于处理房屋纠纷案件问题的复函［EB/OL］.1985—5—3.

［10］苏力.制度是如何形成的［M］.广州：中山大学出版社，1999.