农村土地流转中基层政府行为分析

卢彦伶

（西华师范大学，四川　南充　637009）

农村土地流转中基层政府行为分析

卢彦伶

（西华师范大学，四川南充637009）

农村土地流转是合理利用农村土地，整合农村土地资源，提高农村土地经济效益的必然趋势，此时基层政府在农村土地流转中扮演着极其重要的角色。但是，在农村土地流转实施过程中，基层政府却存在角色越位和角色缺位的严重问题，针对这些亟待解决的问题，文章将提出以下几点建议：完善农村土地流转的法律制度；基层政府明确在土地流转中的引导地位；强化基层政府的服务功能。

农村；土地流转；基层政府；行为分析

我国是农业大国，“三农”问题一直是我国经济发展中不可忽视的因素，其中农民问题是核心。农民是农村生产活动中的主体，土地是农民生产的载体，因此发展农村经济首先需要解决农村土地问题。此时，农村土地流转成为了合理利用农村土地，整合农村土地资源，提高农村土地经济效益的必然趋势。乡镇政府是农村土地流转的主导力量，其作出的行为反应直接影响着农村土地流转的进程和产生的效益。

一、农村土地流转的概述

（一）土地流转

土地流转即土地使用权流转。土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转为加快农业现代化脚步，推动农村的经济发展，缩小城乡差距，推进城乡一体化提供了有利契机。

目前，土地流转已经成为发展农村经济的重要方式，国家相继出台了有关土地流转的一系列政策法规。首先，在2003年颁布的《农村土地承包法》为农村土地流转实践提供了必要的法律基础。2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》为土地流转管理工作提供了具体的指导意见。2007年颁布的《物权法》没有就土地流转制度作出更加符合现状的规定，相关的条款基本上与《农村土地承包法》的内容保持了一致［1］。其次，在最近几年的中央一号文件中也对农村土地流转提出了指导意见。2009年的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提到“不得改变土地集体所有性质，不能妨碍自主流转”；2010年的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提到“加强管理和服务，健全流转市场，在自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营力，争取用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织，全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’”；2013年的《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》在政策上给予了流转机制的建议，如“向专业大户、家庭农场、农民合作社流转；鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题；健全县乡村三级服务网络”和2014年的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提到“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”等。以上国家出台的系列文件为农村土地流转的顺利开展铺开了广阔的道路。

（二）农村土地流转现状

1.利益主体模糊不清

农村土地权属关系的模糊导致在农村土地流转过程中利益主体的模糊。依照我国法律规定，农村土地归村集体所有，村民按户承包土地，村民可以自主流转土地经营权。然而，土地归“集体”所有的主体或者代理人没有明确，导致所有与“集体”二字有关的组织如乡镇政府、村民委员会、合作经济组织等在土地流转利益分配的时候都盘算着想从中分得一杯羹。在利益争夺中各种纠纷在农村土地流转过程中衍生出来。

2.土地流转程序混乱无序

最近几年，国家对发展农村经济甚为重视，农村土地流转成为发展农村经济的重要途径，国家出台颇多相关的政策和指导意见，但是农村土地流转仍处于混乱无序的状态。其原因主要是乡村政府的运作机制滞后，难以跟上上级政府的政策实施，同时没有能满足村民意图流转土地的完善制度与之相衔接。在没有完善的土地流转制度的情况下，大部分土地都是由农民自主流转，然而这种流转过程中往往会出现签订流转合同或者合同不规范、忽略村集体备案、流转收益无保障、低价或者无偿流转等现象。虽然目前农村土地流转程序的这种不规范产生的纠纷较少，但是这将会成为未来巨大的隐患。

3.零散的流转形式难以形成规模化农业经营

推行农村土地流转，其目的就是为了能形成农业规模化经营，但是目前施行土地流转的农村大多仍局限于土地小面积、零散化流转，只有在少数经济较为发达的地区，存在农村土地大规模流转。在经济比较落后的地区，由于只依靠家里的土地难以维持家中的日常生活，于是大多农户都转移到城市，对遗留的土地有流转的意向，但是该地区经济落后，缺少流转的经济主导力量。在经济较为发达的地区，由于国家规定土地承包关系保持长久稳定不变，该制度的不明确让许多有意图推动土地流转的开发商徘徊不定，制约着土地流转的进程。我国为农业大国，但是村民每户的土地面积仍然有限，若是长久维持着散户与散户之间的土地流转难以达到农业规模化经营的目的。

二、基层政府对农村土地流转的行为反应

基层政府直接面对农民，是农村的利益代表，所以基层政府在农村土地流转中的行为直接关系到农村土地流转的进程和成效。然而，目前农村土地流转利益主体模糊不清、流转程序混乱无序、零散流转等现状与现行土地流转的目的相差甚远，这种现状与基层政府的行为有着紧密关系。

（一）基层政府的越位问题

1.政府在流转市场中的越位

基层政府原本是农民利益的代表者，其主要目的是为了给农民提供公共利益，但是随着农村经济的发展和农村社会的变迁，基层政府的公共利益性目的不再那么明显，这种公共利益性质开始弱化。在农村土地流转市场中，政府既是公共服务的提供者，同时也是流转市场的监管者，然而政府如果不管理，市场秩序将会混乱不堪；相反，政府若是过度干预，市场将会成为政府获取私利的工具。前几年，基层政府为了追求土地流转绩效指标，丰满当地行政业绩，建立形象工程，存在基层政府盲目地大规模流转土地，违背农民自愿流转的原则，脱离市场的价格流转土地等行为，这些行为严重影响着农村土地流转市场的运转机制。基层政府作为公共服务的提供者，将“公共利益性目的”抛之脑后，盲目地追求行政业绩，为了流转土地而流转土地，在这种扭曲的驱动力下，农村土地流转不仅成为了基层政府追求部门利益的幌子，而且极易导致广大群众的不满和区域经济发展不稳定。

2.政府在流转利益分配上的越位

目前，农村土地流转利益主体模糊不清，凡是参与流转土地的组织都想得到一定的利益分配。造成此种现象的根本原因为国家政策不明确，但是这种不明确同时也为地方政府根据当地实际情况灵活建立农村土地流转制度预留出广阔空间，以致避免全国统一化、脱离地方实际化的教条现象的出现。但是面对农村土地流转利益纠纷涌出，流转陷入困境，难以正常运转时，应以身作则、为农民提供公共利益的基层政府不但没有利用这有利的条件来建立和完善土地流转制度体系，思考如何将土地流转从困境中解脱出来，反而为了部门利益参与利益争夺，加重农村土地流转的阻碍力度。

3.政府在流转渠道上的越位

鼓励农村土地流转，实现农业规模化经营，基层政府是推动和发展流转的主要角色。基层政府应大力宣传地方农地经济潜力，努力引进有经济实力的农业企业或者种植专户，为农民提供土地流转动力。但是由于国家缺乏土地流转的监管制度或者实施效益不高，加之农村村民文化水平不高、政治意识淡薄，村民自治意识难以建立，过分的依赖基层政府。村民的长期依赖、国家的监管制度落后和各种现实利益的诱惑，使得部分基层政府借用国家和广大农民对其的信任来谋取私利。部分基层政府与农业企业建立“合作”关系，政府为农业企业提供流转土地，并在土地流转中抽取经济利益，使得农民的利益受损，农民流转土地难以得到应该获取的全部收益。甚至存在基层政府为了追求更多经济利益自作主张、保留农民话语权，私自流转农户土地的行为。本应充当为民服务谋利角色的基层政府演变成了谋取农民利益、过分追求经济利益的组织。

（二）基层政府的缺位问题

1.基层政府在引导方面的缺位

当前国家通过推动农村土地流转作为发展农村经济的途径之一，号召基层政府在所属领域做好农村土地流转公共服务工作，并建立相关可行机制来辅助农村土地流转的顺利开展。但目前农村土地流转过程基本靠农民相互间沟通来实现的，对土地流转没有系统、准确的概念。此时基层政府对国家政策的偏向理解，不能充分认识当前农村经济形势，认为农村土地流转是农民自己的事情，政府不应干涉，并且这样使政府自身远离麻烦。在原本经济、文化水平落后的农村地区，缺乏强有力的政府引导，实现农村土地的规模化、有序化的流转只依赖农民自身是不可能实现的，只能使农村土地流转出现混乱无序的局面。

2.基层政府在流转市场监管方面的缺位

农村土地流转无疑是一次农村土地改革，在每次改革中往往需要有一套与之相呼应的制度创新来保证改革的顺利开展。中国农村土地制度创新，政府应在制度变迁中充当不可替代的主要角色，尤其是在制度规范与法制建设以及农村土地优化配置过程中，政府作为制度创新主体有不可推卸的责任［2］。在推进农村土地流转过程中，土地流转市场作为新领域，在市场运转过程中都处于摸索阶段，导致土地流转存在颇多不规范的现象，如农村土地流转非农化、流转价格不合理、合同签订不规范、农民受益没有保障等问题。基层政府面对这些现实问题，由于缺少模范借鉴，解读政策不深入，并且还存在经济利益的诱惑情况下，在处理这些问题时除了下发更多的不实际的文件，难以提出切实可行的指导意见。如果基层政府长期不能建立一套完善的监管制度，农民利益受损、投机分子滋生造成的混乱将是农村土地流转的后果，会使得农村土地流转的推进受阻。

3.基层政府在建立服务平台方面的缺位

21世纪是一个网络信息时代，信息的流通、网络资讯的普及已经成为城镇居民不可缺少的部分，但是在经济较为落后的农村，这个元素似乎离他们较为遥远。随着农村土地流转的兴起，各种流转政策、程序、原则等大量地出台，农民受文化水平和社交圈子限制，难以对这些信息充分地掌握和理解，这严重阻碍了农民土地流转进程。当农民有意愿流转土地的时候，却不知道可以将土地流转给谁，怎么样流转，流转程序和流转土地价格如何确定，而这时基层政府没有跟上农民需求，没有及时建立土地流转的咨询服务组织，导致农民只能通过舆论来决定土地流转进程，实施流转，然而这些舆论大多都是对政策的曲解，并带有强烈的传统思想。

三、优化乡镇政府行为机制并推动农村土地流转

在农村土地流转中，乡镇政府是主导，村民是主体，只有在政府的全力引导下，农村土地流转才能走出困境，并稳步地向前推进，农村土地资源才能有效地整合，实现农业现代化，因此优化乡镇政府行为机制刻不容缓。

（一）建立健全农村土地流转的法律制度

推动农村土地流转向合理化、有序化、规模化的方向发展必须需要一套完善的土地流转相关法律制度作为支撑。首先，国家目前尚未制定一套专门针对农村土地流转的法律制度，只有在2005年给出了《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称《管理办法》）。该《管理办法》只是一个整体的大体框架，对流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等作了一个概要性的引导，因此，国家应根据目前社会发展的形势需要制定出一部更为详实、可行的法律制度，如将《农村土地承包法》《管理办法》《物权法》中分散的有关于农村土地流转的法律制度进行梳理，并整合成为一套完整的、详实的农村土地流转法律制度。其次，明确惩罚制度。对于农村集体组织的垄断、封闭农民的话语权、抽取农民收益等侵犯农民权益的行为应给出具体的、严格的处罚标准。最后，在2008年到2015年的中央一号文件中国家给予了一系列的相关指导思想的同时，国家需要根据实际的社会发展及时对相关的法律制度进行修正。同时，地方政府根据已有的法律制度，根据地方实际情况在国家法律允许的范围内制定地方的规章制度，从而弥补国家法律制度里缺失的地方特殊性，使地方土地流转能更有效地推进。

（二）基层政府明确土地流转中的引导地位

在农村土地流转中，政府的主导力量不可弱减。政府应在引导和过度干预之间找到一个较好的平衡点，进而推动农村土地流转。首先，政策上的引导。基层政府应明确自身角色，有效地引导土地流转向正规发展，因此政府应及时接受和宣传国家关于土地流转的相关政策和文件精神，让农民对土地流转有一个正确的认识，同时，建立适当的、可行的激发农民流转土地的激励政策，引导农民顺利地进行土地流转。其次，农民认知上的引导。乡镇政府应加强对农民的土地流转相关知识培训。村民由于知识文化水平限制，对新时代的信息技术陌生，致使农民在土地流转中存在着行为的盲目性和对法律的无知性，导致在土地流转过程中产生许多纠纷和矛盾。地方政府要加强引导和服务，让农民通过教育培训，真正转变发展的理念，正所谓“授之以鱼，不如授之以渔”［3］。最后，农民思想意识上的引导。村民作为流转主体应认识到农村土地流转的重大意义，因此乡镇政府应该积极发动农民、教育农民，改变农民对土地的传统观念，消除依恋情绪，改进完善农民的基本生活保障机制，解决好农民后顾之忧，才能使农民从土地中彻底解放出来。

（三）强化政府在土地流转中的监管功能并合理控制在流转市场的嵌入范围

在农村土地流转中，作为基层政府应该采取政策引导、典型示范、完善服务的办法，强化基层政府在农村土地流转中的监管功能，并在监管过程中把握市场和政府的平衡点，控制在流转市场的嵌入范围，避免对市场的过度干预而扰乱市场的正常秩序。首先，在实施土地流转的农村，地方政府应成立土地流转委员会，专门负责农村土地流转工作。其次，及时宣传和普及国家土地流转相关政策，保护村民的利益。第三，采取奖惩制度。积极引导村民，给村民带来利益的行为需及时给予奖励，但假借土地流转的名义来诱导村民，损害村民利益的行为应按照制度进行惩罚。第四，规范土地流转市场的秩序，建立并公布投诉、咨询渠道。农村土地流转进程中，政府不得搞行政命令，不得搞“一刀切”，不下指标，不限面积。在土地流转后应确保农民“三个不失”，即“失地不失权，失地不失利，失地不失业”，保障农民土地权益不受损害［4］。

（四）强化基层政府的服务功能

“政府存在的目的在于对民众的需要给予充分的回应”［5］28。在农村土地流转过程中，由于农村社会的相对封闭性，对土地流转的相关法律知识、流转政策、相关流转程序的了解以及信息接受程度不全面，限制了农村土地流转的进程和推广。首先，政府应及时回应农民。处于主导地位的乡镇政府，对国家的政策法律等信息的接受和了解及时，应充分利用国家提供有利条件将相关政策法律透彻解读，并在管辖村镇中做普遍宣传，及时回应民众的需求，充分发挥其服务功能。其次，建立中介组织，推广网络服务。拓宽公共服务覆盖面，鼓励中介组织的建立。为农民提供咨询信息、技术及法律等方面的平台，并推广网络服务，让农民能及时准确地了解动态信息，实现足不出户便可以解决疑难问题。再次，加大人力、财力的投入力度。为了推动农村土地流转顺利有效地进行，必须有强大的工作队伍和扎实的经济实力作为支撑。在相应的部门配备足够的人力，避免事浮于人的情况。最后，乡镇政府需做好土地流转的后续工作准备，确保流转后农民能有效地开展规模经营，解决农民的后顾之忧。如修建道路，以方便土地规模经营后农产品运输、各种规模经营的农用机械引进、提供优良种子和幼苗购买渠道等。

［1］黄祖辉，王鹏.农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影［J］.浙江大学学报，2008（2）：39-40.

［2］邓志锋.农村土地流转中政府制度供给探讨［J］.农村经济，2010（7）：24.

［3］王守智.地方政府与农民在农村土地流转中的角色定位及重塑［J］.公共行政管理，2010（1）：91.

［4］黄延信，张海阳.农村土地流转状况调查与思考［J］.农村经济问题，2011（5）：6.

［5］陶学荣，陶荣.中国行政体制改革研究［M］.北京：人民出版社，2006.

（责任编辑：吕增艳）

D035.5

A

1008—7974（2015）05—0082—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.017

2015-04-14

2015年四川省大学生创新创业训练计划项目（201510638062）

卢彦伶，女，四川广安人，硕士研究生。