参与性治理：城市社区治理模式创新研究

覃耀坚

（广西民族大学　管理学院，广西　南宁　530006）

参与性治理：城市社区治理模式创新研究

覃耀坚

（广西民族大学管理学院，广西南宁530006）

推进国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党深化执政规律和实现伟大中国梦的重要使命。在社会转型期，社区基层治理作为社会治理创新领域的重要组成部分，多元主体参与成为城市社区治理的历史发展趋势。构建城市社区参与式治理模式要求大幅度拓展居民、志愿者及社会组织参与的范围，通过各种机制将多元治理主体纳入到参与城市社区公共事务和提供城市社区公共服务中来，发挥居民在城市社区治理过程中应有的作用。

参与性治理；城市社区；治理模式

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度。推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是中国共产党从传统治理向现代化治理的重大转变，对实现“四个全面”具有重大意义。治理体系和治理能力现代化的选择取向，表达了国家与社会在公共事务管理和公共服务供给层面上的良好互动、合作共治实现社会利益最大化的目标诉求。目前，中国社会、经济正处于改革转型期、深水区和攻坚期，城市社区基层治理作为全面深化治理体系和治理能力现代化的重要领域，在从政府主导单一管理格局向多元主体参与的网格化管理格局的深刻变革中，应进一步加快形成政府、市场、社区志愿者、社会组织、居民各归其位，共同参与的新型治理格局，以达到国家权力与城市社区基层社会资本的良性互动，从而增进国家和全社会的福祉。

一、参与性治理的理论回顾

“治理”一词，源于拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。詹姆斯·N·罗西瑙认为：“治理是一种较为丰富的现象。它既包括政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的需要。”［1］5-6库伊曼和范·弗利埃特指出：“治理是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”［2］2-3它是西方国家在“政府失灵”和“市场失灵”背景下应运而生的产物，它主张通过国家公共组织与私人部门的合作和良好互动来消解“国家——社会”的二元对立关系，整合两种力量共同发展。从被动式的国家治理转向主动式的社会治理；通过从“自上而下”的国家力量转向“自下而上”综合多种主体参与到合作中来，以实现“善治”——即社会公共利益的最大化。

20世纪80年代，“参与”一词开始在中国出现，但直到20世纪90年代之后，伴随着“治理”理念的出现，参与性治理才在中国兴起。“参与性治理”理念的出现有其特殊的历史因素和政治背景，它是西方国家“分权化运动”“民主运动”背景下的时代产物。参与性治理被定义为是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共政策、分配资源、合作治理的过程。它主要包括以下四个主要的特征：首先，参与性治理的本质在于“参与”，这与我国传统理念下的“大运动”“大民主”式的参与不同，它更强调的是公民的有序政治参与转变，尤其是保证那些与政策有利益相关的公民能够参与到政策的全过程中来，从而形成包括政府、社会组织、私人部门、公民等在内的治理网络。其次，参与性治理重在实质参与，这与我国目前的 “走过场”“形式”民主参与截然相反，它更关注公民真实的愿望和要求是否得到了充分的表达，政府制定的政策是否能反映公民的愿望和要求，尤其是弱势群体和边缘群体是否都能够充分参与到政策的整个过程中去。然后，参与性治理更强调参与的行为和过程，应通过推行“自下而上”“自发型”的决策执行过程等实践来达到民主的本质。最后，参与性治理关注政府与公民及其它多元主体的合作协同作用。重视公民的主观能动性和其它多元主体的积极参与性，使他们能够有意愿且有能力表达个人诉求，参与规则制定、影响公共政策、决定自己所在社区事务。

二、中国城市社区参与性治理的生成逻辑

在《政治思想中的语言混淆》一书中，哈耶克阐述了他关于社会秩序的分类思想。他指出，所有的社会秩序若不是自发生成的就是人为建构的，前者是指“自生自发秩序”或“扩张秩序”，后者指的是“组织秩序”或者“人造秩序”。新中国成立60多年来，我国城市基层社会管理体制经历了由“单位制”“街居制”到“社区制”的转变。若以哈耶克“社会秩序二分法”作为理论参考，中国城市社区“自生自发秩序”指的是“自主自治”，而“人造秩序”则指的是国家权力渗透到社区治理中。中国城市社区治理从“单位制”“街居制”到“社区制”，逐渐迈入到城市社区治理的现代化进程中来，也是这两种秩序博弈和耦合的过程。

（一）单位制：城市社区治理“自生自发的秩序”

1949年以前，为夺取抗日战争和解放战争的胜利，在党内形成了一种特殊的管理体制——“公家人”管理。这种管理体制主要是以中共党员为对象，包括党政机关、军队、人民团体和公营企业中的成员，统一资源进行供给，范围包括衣、食、住、行等生活领域的方方面面，并按个人职务和资历及等级等确定供给标准。这种管理体制为夺取全国抗日战争的胜利和全国解放战争的胜利提供了强有力的保证。1949年以后，中国共产党在实现“农村包围城市”夺取全国政权后，党和国家的工作重心转移到城市，如何管理城市成为摆在中国共产党面前的重要难题。为了团结所有的力量一起来建设新生的社会主义和迅速恢复国民经济，中国共产党将“单位制”运用到了城市管理上来，通过单位来垄断一切政治、经济、社会资源，并严格控制人员的流动。这种“单位制”的城市基层管理体制的主要特征有：所有人都被纳入到里面来，由国家来统一集中供给和分配住房、医疗、教育、就业等资源，依赖性较强；国家行政权力渗透到单位制内生活的所有领域，国家依靠“自上而下”的单一控制权威统治着社区的秩序。这种“自发自生的秩序”中隐蔽的力量，对城市基层社会管理模式产生了深远的影响。

（二）街居制：城市社区治理“人造的秩序”

20世纪50年代，随着国家工作重心转移到城市轨道和国民经济的恢复，为了进一步巩固国家政权和加强城市管理工作，全国许多城市出现了街道和居委会组织。1953年，我国第一个城市居委会组织出现在天津。1954年，第一届全国人大常委会四次会议审议并通过了《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》，正式决定设立街道办事处和居民委员会。［3］随后，1989年第七届全国人大十一次会议又审议并通过了 《城市居民委员会组织法》，明确规定了居民委员会的地位。它们的主要特征是：街道办事处和居委会作为城市管理的基层政权，具有国家赋予的权力，代表国家和政府行使行政管理职能；居民委员会作为“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，对所辖社区范围内的公共事务进行管理，具有自治性和民主性。这样，在城市基层社会管理体制中存在着两种不同层面且相对独立的权力；一个是自上而下的城市政府的行政管理权，而另一个则是居委会的自治权。但在实际的运行过程中，却出现居委会行政功能强化，自治功能弱化的畸形现象。城市管理部门作为国家行政机关，承担着管理城市的行政职能，在目标责任和政绩考核的双重压力下，城市管理部门会把原属于自身的行政事务下放到社区，居委会承担了来自政府部门更多的行政职能，“上面千条线，下面一根针”，行政化倾向严重，社区自治形同虚设。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要部门，城市基层社会管理亟需构建一套与之相适应的新型治理模式，促进城市管理部门与居委会的权责一致，以解决当前社会转型期出现的矛盾和挑战。

（三）社区制：城市社区治理的秩序动态均衡

“社区”这个概念最早由德国社会学家滕尼斯提出，它用来表示具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。［3］1992年，党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”，城乡二元体制开始打破，社会流动人口增多，城市社会管理和公共服务面临巨大的挑战。鉴于此，1998年国务院为推动社区建设的发展，设立基层政权和社区建设司；随后，在2000年国务院办公厅转发民政部关于在全国推进城市社区建设的建议，此后，社区建设在全国范围内广泛开展起来。社区建设的开展，意味着城市基层社区治理模式的创新面临着一个前所未有的发展契机。在社区建设开展前，我国城市社区的治理结构是政府主导性的单一政治权威治理，而随着社区建设的开展，城市管理部门与居委会间单一的、自上而下的“命令——服从”关系开始弱化，取而代之更多的是关心居民生活，倾听居民诉求，上下沟通的“合作——参与”的新型治理关系。参与式治理作为城市基层社会治理的创新模式，它既体现了中国民主政治的进步，又符合了全球社区发展的潮流。这一治理模式的建构，一方面离不开党委领导、政府负责，另一方面又需要社会协同，公众参与，这为政府管理与居民治理之间找到了一个动态均衡点。［4］

三、参与性治理在城市基层社会管理中的发展现状反思

参与性治理是西方背景下的一种新型治理模式，由阿尔修·冯、赖特、海奈特等学者以及联合国、国际劳工研究中心等国际组织推动。将参与性治理拓展运用到城市基层社会治理中，不仅有利于提高社区居民参与能力和培育社会资本，而且有利于政府和社区间构建平等协商、良好互动的新型政社关系，但目前参与性治理在城市社区发展中还存在一些与之不相适应的地方。

（一）城市社区管理基层与社区自治组织参与治理缺乏良性对接机制

参与性治理主张在国家与公民之间建立良好的互动关系，从而实现公共事务的协商合作治理。而在目前“事权下放”的行政体制背景下，社区居委会隶属于城市管理部门，社区居委会等被纳入国家权力的范围内，执行国家行政机关下达的指令和政策，承担着超出社区居委会职能范围的政治、经济、社会事务，并以此作为财政拨款、社区干部升迁等的主要依据。社区居委会等社区管理机构为了完成上级部门交代各项任务和活动，又将各项任务细化给社区自治组织，这样一来，必须投入大量的人力、物力和财力，而这会导致社区居委会和社区自治组织无空余闲暇来开展社区活动，社区居民参与活动的积极性无法调动，居民参与能力弱化，这不利于社区民主精神的培养和自治能力的增强，与社区建设的宗旨背道而驰。承担着双重任务的社区居委会与居民之间很难实现良性互动的协商治理关系。

（二）城市社区居民参与治理的制度建设落后

参与性治理要求建立强有力的居民参与机制，在涉及社区居民自身利益的相关事务上，无论公共政策的制定，还是公共政策执行，甚至是公共政策中关于公共资源的分配，都要保障社区居民能参与社区治理的过程中去，以实现社区居委会与居民对社区公共事务的良治。社区自治制度主要由党领导下的基层群众自治制度、社区成员代表大会制度、社区自治制度构成。［5］但在城市社区治理的实践运行中，由于法规和制度上的漏洞，加上存在抽象性和可操作性等问题，使居民参与社区治理化为泡影或“纸上谈兵”，并没有发挥真正的作用。以社区自治制度为例，社区居民委员会选举中存在暗箱操作、流程不清、威胁恐吓、收受贿赂、买官鬻爵等不良社会风气和违法行为，社区民主决策、社区监督和民主监督流于形式。社区公共事务的决策权“人治”色彩重于“法治”，“社区自治”成为社区干部谋取个人私利的现象屡禁不止，社区公共政策缺乏民意基础。社区民主自治制度的发育程度在很大程度上制约了城市社区参与性治理的实际效果。

（三）社区居民参与治理的能力水平制约

城市社区参与性治理是多元主体共同参与的网格化格局，其治理主体主要有：居民、社区自治组织、志愿者和社会组织等。而在这些治理主体中，居民是处在参与性治理中的核心位置，参与性治理追求的最终目标是赋予居民平等的参与权、自治权，使任何个人都能无差异地参与到社区公共事务中来。但在实际运行中，居民参与意识薄弱及参与能力匮乏，这与我国长期高度封闭的政治、文化体制有关，权力至上、宗派观念、人情关系对民众参与意识的影响根深蒂固；天赋人权、平等参与、法治观念的治理理念较为薄弱。同时，随着城镇化的进程加快，社会流动人口加快，大量务工人员进城，由于这部分社会群体政治意识水平和科学文化素质普遍不高，给社区公共事务的管理带来了挑战。社区居民自我表达及自我组织能力的不足以及社区社会组织的后天发展不足，使得利益表达和诉求渠道不畅通时，广大社区居民的政治参与往往会变成政治冷漠或引起群体性事件。

四、参与性治理在城市社区基层发展的对策建议

（一）制定参与性治理的指导政策

国家政权的治理理念是影响参与性治理的重要因素。随着全面深化改革的不断深入，我国逐步迈入“后工业时代”，城乡经济结构和经济利益发生深刻变化，社区居民渴望有序政治参与和民主参与的诉求日益高涨，在顶层设计的层面上制定合理、可行且具有可操作性并能代表社区居民意愿的政策指导方针是推动参与性治理在社区范围内广泛实施和开展的首要条件。城市社区指导政策的制定要在充分听取民意的基础上，坚持科学化和法制化的原则，并对城市社区参与式治理的意愿、能力等深入调研和认真求证，这是提高政策认可度和可接受度的重要基础，也是减少政策执行阻力，提高政策执行力的重要前提。同时还要减少不同层次、不同功能的政策在出台和运作时序上的冲突和抵触，以保证政策科学合理、有效地介入城市社区治理空间。

（二）完善参与性治理的制度建设

制度化是居民健康、有序参与城市社区治理的重要保障。构建合理、科学、规范和高效的城市社区治理法规制度框架，要在现有社区自治章程的基础上，进一步完善社区居民参与治理的法律法规，详细、明确规定居民参与治理的内容、方式、程序和要求等，并进一步细化、具体化以增强可操作性和适用性，保证居民参与的合法性，使城市社区参与性治理做到有法可依、有法必依、违法必究。在制度的制定中，要重点从以下两方面着手：一是要进一步完善社区自治组织在反映居民利益诉求表达的功能机制，防止政策介入导致的利益矛盾激化。二是以制度形式规范居民参与方式，拓宽居民参与社区公共事务渠道，扩大居民积极有序的政治参与，从而保证和实现社区居民的知情权、参与权、选择权和监督权。

（三）增强城市社区居民治理主体参与治理能力

参与性治理不仅需要强有力的市场力量，而且还需要一个成熟的公民社会，只有这样，才能调动政府、市场、社会组织、公民等多元主体共同参与治理。［6］鉴于目前我国社会组织远远不能适应社会和经济的发展，社区居民治理能力先天不足的现实，必须要从全方位提升治理主体的治理能力。首先，培育社区居民的民主法治观念。通过走访、开展社区活动等手段，鼓励更多的社区居民参与到社区的公共事务中来，增强社区民众的归属感和认同感，提升社区居民“主人翁”意识，变被动参与为主动参与。其次，广泛普及民主参与的意识。通过社区公告栏、巡讲、新兴媒体、社区民主知识竞赛等方式和活动，深入开展社区民主建设宣传活动，广而告之民主参与的要求、方法、程序等等，提高广大社区居民参与治理的觉悟和能力。三是大力培育社区自治组织和社会组织，充分调动可以加以利用的社会资本力量，发挥它们在参与性治理中应有的作用。

［1］詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，译.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会学文献出版社，2000.

［3］黄宁莺，柯毅萍，赵豫生.参与式治理视角下的乡村网格化管理服务研究——以福建省长乐市梅花镇为例［J］.东南学术，2013（5）：57-66.

［4］陈思，凌新.参与式治理视域下农村治理模式创新研究［J］.理论月刊，2014（9）：168-171.

［5］陈剩勇，徐珣.参与式治理：社会管理创新的一种可行性路劲——基于杭州社区管理与服务创新经验的研究［J］.浙江社会科学，2013（2）：62-72.

［6］张紧根.参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向［J］.中国人民大学学报，2014（6）：113-123.

（责任编辑：吕增艳）

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1008—7974（2015）05—0073—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.015

2015-04-19

2015年广西研究生教育创新计划资助项目“民族地区乡村治理下现代化研究——以广西为例”（YCSW2015134）

覃耀坚，广西覃塘人，2013级行政管理硕士研究生。