农村集体土地财产权定位的法律偏差与权能完善

刘 艳

(安徽行政学院 政法社文教研部， 安徽 合肥 230059)

【法律学】

农村集体土地财产权定位的法律偏差与权能完善

刘 艳

(安徽行政学院 政法社文教研部， 安徽 合肥 230059)

实现新型城镇化建设由土地城镇化向人口城镇化的核心转移，必须从立法上强化对农村土地财产权的保护，实现农村土地财产权在公平交易、公开透明的市场机制下有序流转。我国当前的立法在农村土地财产的静态物权属性和动态债权属性的界定上都存在偏差，从而阻碍了农村土地财产权的有效实现，由此产生的直接后果是农村土地产权保护被弱化、产权价值被低估和交易秩序被破坏，因此，必须在明晰主体、充实权能、强化保护和交易方式改革等方面对农村土地产权制度进行系统改革。

集体土地；财产权；法律偏差；权能；完善

中国过去几十年以土地城镇化为核心的旧型城镇化发展道路，尽管创造了经济高速增长的奇迹，但同时带来的矛盾也愈加凸显，造成人地关系紧张，土地纠纷频发，社会和谐遭到破坏。这与对农村集体土地的立法定位存在偏差不无关联。本质上，当前的法律制度设计中过分淡化了农村集体土地的财产权属性，甚至存在以所有制概念偷换所有权概念的嫌疑。农村集体土地兼具资源与资产两种属性，因此附着于农村土地之上的权利更多的表现为一种财产权，这种财产权在静态上的表现是一种物权，而动态上的反映则为一种债权，因此必须从静态存在的财产物权和动态流转的财产债权两个层面分析法律对集体土地财产权的定位偏差。

一、农村集体土地财产物权的立法偏差

(一)农村集体土地所有权定位的立法偏差

1.集体土地所有权配置的城乡割裂

我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这在实际上确立了土地所有权的城乡二元化配置状态，这种割裂式的权利配置状态带来的城乡土地资源配置的二元化，在土地价格形成机制不完备的情况下，由此引发的城乡矛盾、人地矛盾都异常突出。

2.集体土地所有权主体的虚位配备

梳理相关法律的规定，不难发现，在《宪法》和《土地管理法》中将农民集体定位于乡(镇)、村和村民小组三级组织，而《民法通则》则将之规定为乡(镇)和村两级，《农业基本法》又规定为村民委员会和地区性经济组织。立法的混乱直接导致了农村集体组织概念的模糊，进而直接使得集体土地所有权主体呈现出法律虚位的状态。更进一步说，造成农村集体组织虚位的主要原因并不完全在于法律上没有对集体组织作出明确界定，更多的还与农村松散型的社会组织治理形式相关。在松散型的农村自治社会，法律很难对农村集体组织作出明确的界定，以致出现立法上对集体组织界定的前后不一。立法的混乱使农民集体组织成为一种表面界线明确但却本质虚无的主体，集体土地财产权的保护也因主体不明确而成为无法落到实处的难题。

3.集体土地所有权的终极国家垄断

由于农村集体组织的法律边界难以厘清最终导致集体土地所有权缺失保护主体，在行政权力高度干预下的土地集体所有也就理所当然地演变成了终极的国家所有。[1]虚置主体导致农村集体土地所有权被虚化，最终使农村土地的集体所有权成为一种名义上的集体所有和实质上的国家所有混合而成的表里不一的扭曲权属形式。当集体土地所有者的土地所有权被国家绑架时，土地所有权的权能也就变得残缺不全，即使是最基本的占有权也可能随时会遭受国家行政权力甚至其他强势外力的侵蚀。

(二)农村集体土地用益物权定位的立法偏差

用益物权视角下的集体土地财产权实现的盲点在于现行法律的规定阻碍了农村土地用益权利的流通性。无论是所有权还是用益物权本质上都属于绝对权，其排他性的支配权属性决定了农村集体用益物权人在其使用、收益权范围内具有对自有权利处分的自由，因此，流转自然也应当尊重物权人的意思自治，但由于立法的种种偏差，使得农村土地用益物权在实际行使过程中要么呈现出无法实现意思自治的阻碍，要么呈现出过度意思自由的乱象。

1.对农村建设用地使用权的“身份歧视”性规定

《物权法》规定的建设用地使用权仅指向国有建设用地，而《土地管理法》则根据土地用途划分，其“建设用地”的内涵不仅包括国有建设用地，也包括农村的建设用地，正因为两法对建设用地界定范围的不一致，直接导致的结果是在实现用益权能时，农村建设用地(除宅基地使用权外)的法律调整出现大量留白。《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这样的规定在事实上就彻底堵住了农村建设用地使用权入市的法律入口，而同时对入市的建设用地使用权仅留下国有建设用地一个口子，这不单单涉及其间的政府行为寻租的问题，更重要的是为同是建设用地的两种不同性质的土地权利先天地设置了“身份歧视”的门槛。换言之，农村建设用地除用于兴建农民住宅、乡镇企业、村公共设施和公益事业外，基本不可能通过集体土地所有者而取得，因为法律除了没有赋予集体土地所有者进行建设用地出让的权利外，连集体组织进行建设用地利用的权利也被限缩在极其狭小的范围内。正因为城乡建设用地的“身份歧视”存在合法性基础，进一步加剧了城市发展对农村空间的挤占，并且由于这样的土地资源挤占同步带来了对农村其他资源的掠夺式盘剥，城乡二元化的格局就进一步从土地空间二元化发展到连同城乡社会二元化在内的整体二元化。

2.对农村宅基地使用权的粗线条规定

《土地管理法》对农村宅基地使用问题作出了几点原则性规定，具体来说，从量的控制上，并没有作出绝对量化的规定，而仅设置了“一户一宅”的原则性规定；从选点的要求上，仅要求符合农村土地利用规划；从权利取得上，规定了审批权由县乡政府行使。同时，《土地管理法》采用授权性规定的模式，对宅基地使用权的具体要求设置交由地方政府通过出台的当地宅基地管理办法的方式完成。而各地的宅基地使用管理办法在内容设计时，都基于农村土地集体所有的权属配置要求考虑，赋予了村民委员会以较大的自主权。熟人社会的农村现实决定了村民委员会对农村宅基地使用的支配性权力非常有限，一方面是由于乡邻之间的人情伦理决定了村干部不愿意打破宅基地分配的旧有习惯，另一方面是村委会的自治组织性质决定了其无能力对违规使用宅基地的行为实施强制干预，再者，城镇化的发展加剧了人们对农村宅基地升值的预期，违规超面积占地建宅的现象日渐升温，一旦大规模的违规占用宅基地的行为在农村普遍发生时，村组织的调控力就显得微不足道，农村违建的“小产权房”现象便渐渐演绎为一种常态。

3.对农村土地承包经营权的滞后性规定

《物权法》规定的农村土地承包经营权期限为30年，同时《农村土地承包法》又规定了在二轮承包期内农村承包地的分配应遵循“增人不增地、减人不减地”的原则。伴随着城镇化建设进程的加快，这种制度设计的弊端已经逐步暴露，尤其随着农村人口流动加剧，国家惠农政策在二轮承包期内又经历了巨大的调整，使得土地流转纠纷常态化趋势愈加明显，农村土地确权的难度加大，流转的权属基础不稳定。农村土地权属纠纷形成根本上是由于法律制度的三大缺陷所致。一是农村土地承包权与经营权未实现分离导致农村土地经营背离了城镇化推进的现实需要；二是农村土地承包经营权制度设计的弹性不足导致农民产生农村承包地私有化的错误认识；三是农村土地承包经营权的确权实际滞后于法律制度的初始设计导致土地流转中纠纷重重。

(三)农村集体土地担保物权定位的立法偏差

1.农村土地担保物权未实现法律上的赋能

根据《物权法》第一百八十三条和第一百八十四条的规定，农村集体土地除了“四荒地”和乡镇企业厂房用地的使用权可以用于抵押担保以外，其他土地使用权均不能设置抵押担保。这一规定实际上忽视了农村土地使用权的财产权属性，阻塞了农村土地使用权价值变现的可能，不仅如此，对集体土地财产权担保权能的立法限制从根本上也抑制了农村土地流转的融资渠道，很难满足农村土地流转巨大的融资需求。

2.农村土地担保物权未实现法律上的赋值

目前对农村土地承包经营权抵押担保限制的松绑还仅限于政策上的规定。由于农村土地市场未同步发育，农村土地权利的价值实现渠道被堵塞，所以金融机构在实际经营中并不愿意运作农村土地承包经营权抵押担保项目，农村土地承包经营权融资途径受到制约。即使在农村土地流转市场发育充分的情况下，由于严格的用途管制制度存在，农村承包经营权担保价值的实现也是非常困难的。因为一旦农村经营性建设用地与国有土地实现同等入市、同权同价，势必又造成农村两种不同用途的土地价值配比失衡，建设用地对农用地的挤占将会进一步加剧。因此，在城镇化背景下，要解决农村不同用途的土地之间的价值失衡问题，依赖的不仅仅是农村土地市场的培育和完善，更要依赖于完善的农产品流通体系的构建，由此破除农村各种用途土地中农用地的价值劣势。

二、农村集体土地财产债权的立法偏差

债权作为一种相对权，主要在流通环节产生。因此，讨论集体土地财产债权的法律偏差也主要从农村土地使用权流转的角度考量，当前最主要的还是农村土地财产权的流通价值被严重低估的问题，这也是造成地方政府土地财政的依赖性和地方政府债务的风险系数不断加大的主要原因。

(一)农村集体土地的定价机制存在的立法偏差

立法中农村集体土地的定价机制背离了土地发展的规律，从《土地管理法》对农村土地的价值衡量标准来看，至少存在三个方面的问题：

一是立法确定的征收集体土地的行政化定价机制与国有土地市场化定价机制迥然相异，从根本上杜绝了农村土地外向型流转的市场化运作的可能，为政府权力凌驾于农村土地权利之上提供了合法依据，由此导致在国家征地和城镇化过程中农村土地权利主体的最大侵权方可能恰恰是国家或者地方政府,补偿标准确定的权力被牢牢掌握在国家或者当地政府手中,这样合作剩余的分配就会发生严重偏离，[2]也势必会造成农村土地上的权利配置不均衡，一定程度上剥夺了被征地农民和农村集体组织的自主权。

二是征收农村土地按照原用途即农业用途加以补偿，为城镇化建设中政府低价取得农村土地提供了合法的依据，这也是造成旧型城镇化会选择土地城镇化道路的根本原因，低成本的土地运作可以造就高附加值的政府绩效调动了地方政府的征地积极性，一定程度上剥夺了农户和集体组织的土地发展权。

三是土地征收补偿费用计价依据的滞后性没有考虑到农业产出率提高的因素，剥夺了农民的土地发展权，使得农民和集体组织在土地征收中无法分享现代农业的发展成果，这在一定程度上也间接造成了农民对政府征地行为的抵触情绪。

(二)土地用途管制制度存在的立法偏差

尽管土地立法中的用途管制制度并非只针对农村土地本身，但在事实上，这样的管制却最有可能限制的是农村土地财产权的实现。立法中的土地用途管制不均衡产生了土地利用事实上的不公，约束了农村土地交易价值的有效实现。《土地管理法》以土地用途将土地分为建设用地、农用地和未利用地。由于城市的土地几乎都是建设用地，而农村的土地则主要是农用地和少量的用作宅基和公共设施建设的建设用地以及“四荒地”。《土地管理法》设置的土地用途管制主要体现在两个方面：一是控制耕地向建设用地的转化规模和速度，二是控制未按规划用途利用土地的行为。由于国有建设用地和农用地之间在价值实现上的悬殊客观存在，造成了这种用途管制对农用地两个方面的约束，一方面是土地用途变更的限制，另一方面则是土地利用总体规划的约束。对国有土地而言，土地用途管制的限制只有土地利用总体规划，而土地交易价值的最大扩容空间最主要的还是土地用途变更。从这个意义上来说，立法事实上为国有土地和农村集体土地增值设置了两种完全不同的空间。可以说，土地用途管制更多的是约束了农村土地交易价值的实现，并由此造成国有土地与农村土地价值实现的巨大不公。法律设置的土地用途管制制度本身并非为了限制农村土地产权价值的实现，但事实上造成的结果却更多地限制了农村土地财产权的实现，因此，土地用途管制制度需要进一步完善，最终的改革必须朝向实现用途管制在两种不同性质土地之间的约束均衡，尤其是要在消除农村土地价值实现的渠道壁垒上作出进一步的细化规定。

(三)土地流转制度存在的立法偏差

立法对农村土地流转行为的规制不足为农村经济健康发展埋下隐患，损伤了土地流转主体进行土地流转的积极性。当前的土地立法对土地流转行为的调整至少存在两个方面的缺陷：一是缺少一部完整的调整土地流转行为的法律导致土地流转秩序混乱。我国至今尚未出台一部系统调整土地流转行为的法律，而调整土地管理行为的基本法律《土地管理法》中更是对土地流转问题只字未提，只在《农村土地承包法》中用12个条款作出了规定。但2002年颁布施行的《农村土地承包法》尽管规定了农村土地承包经营权流转必须签订书面合同，但同时又规定对交由他人代耕时间不超过一年的可以不签订书面合同。事实上，随着城镇化的推进，农村人口出现加速转移的趋势，很多农民以尝试心态外出务工而将承包地私下交由他人代耕，因此形成的口头协议并不在法律强制要求采用书面形式之列，正因为立法的明示许可，使农村土地流转尤其是农户之间的私下流转纠纷难以避免。二是农村宅基地使用权的流转的法律限制事实上降低了农村土地的利用效率。按照《土地管理法》的规定，农村宅基地按照“一户一宅”的原则进行无偿分配，同时农户出租、出卖宅基地后不得再申请宅基地。各地出台的宅基地使用管理办法基本上也都规定不允许本集体组织以外的成员拥有在本集体取得宅基地的权利。就是说，立法对宅基地使用权取得采用权利一次用尽、限制流转的原则。城镇化加速发展使农村人口流动性加大，农村住房的空置率提高，但按照法律规定，农村空宅即使闲置，任何单位和个人也无权对该房屋进行物权变动，这在农村就形成一种耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，尽管只是在试点地区审慎推进农民住房财产权的抵押、担保、转让，但这或许是为将来农村宅基地流转开了一个政策的口子，这一政策的具体实行或许仍需要法律制度的同步改革，否则农村宅基地买卖的乱象会进一步加剧，甚至在某种程度上会加剧“小产权房”买卖的现象。

三、农村集体土地财产权法律定位偏差引发的不良后果

(一)农村土地产权保护被弱化

由于农村集体土地权利在物权层面的支配性被弱化和在债权层面的价值实现途径被阻却，导致其作为财产权的权利保护力度大为减弱。一方面，在土地性质变更的唯一性和土地权利交易路径不可选择的条件下，由于集体所有权的主体虚化，导致农村集体土地所有权随时都可能遭受政府行政权力的破坏，且在遭受强势行政权力侵蚀时，根本没有权利救济渠道。另一方面，由于收益权能的不完整性和处分权能的非充分性，导致农村土地承包经营权也极易遭受包括村集体组织和土地流入方的践踏，并且在遭到经济强势主体的侵权时，农民个体由于势单力薄，往往无法通过畅通的法律救济途径维权，所以才会造成农民上访现象的屡屡发生。再者，由于宅基地使用权流转性被人为削弱，导致农村强力违规流转的行为常态化发生，与此同时，宅基地产权的他项权设立也被法律所禁止，其财产价值在实际上也被法律所无视，因此，对宅基地使用权的产权保护事实上仍处于法律空白状态。农村各项土地产权的弱化，直接导致这样的结果：一是集体土地占有权与经营权权能弱化，表现为农户承包经营体制下的“准私有化”；二是集体土地收益权与处置权的弱化，表现为集体与政府利益博弈下的“权力化”。[3]

(二)农村土地产权价值被低估

对农村土地产权价值的低估主要反映在《土地管理法》规定的征地补偿标准上，这一标准在本质上剥夺了农民的土地发展权，其根源在于对农村土地没有建立起科学的价值评估机制，从而以纯粹行政化的手段过度抑制农村土地资源效益的发挥。农村土地价值被低估引发的直接后果就是城市发展对农村土地资源的过度挤占以及农民因这种权利被挤占而发起的激烈反抗，从而造成人地关系愈加紧张。表面上看，城市发展对农村土地的挤占获得了一时的利益，但从长远来看，却为社会整体和谐带来了极大的困扰，并且国家为平息和缓和土地纠纷所花费的维稳成本逐年攀升，最终不仅损害了农民利益，也损害了国家利益。

(三)农村土地产权交易秩序被破坏

农村土地产权交易在遵循市场机制的条件下进行能够确保基本秩序的维持，一旦过多地遭受政府、村集体组织以及其他外在强势经济主体的干预，交易秩序必然会遭到破坏。现行法律基本上杜绝了农村建设用地的外向型流转可能，在事实上诱发了农村建设用地私买私卖和农村小产权房现象的发生，从而使农村土地产权交易市场的运行秩序被打乱。

四、农村集体土地财产权保护的立法改革建议

(一)明晰农村土地产权主体

在立法修订中，从所有权层面，应当调整集体土地“三级所有、队为基础”的界定思路，删除村民小组这一级已名存实亡的主体，将农村土地所有权主体直接界定为乡镇和村两级，对能够代表每一级集体组织的机构作出法律的标准性界定，而不是明确指向某一个机构，至于现实中，到底应该由乡镇或村的哪个具体机构代表本集体行使土地所有者权能，应该由乡镇人民代表大会或村民大会通过法定程序加以确定后，报县级人民政府备案，以作为将来土地所有权确权的依据。从使用权层面，为配合农村土地流转的现实需要，应将土地承包经营权权能再分解，承包权和经营权分置并分别确权。在承包权和经营权分离的情况下，承包人原始取得土地承包权和经营权，承包人进行流转的是一定期限内的土地经营权，土地流入方在流转所得的经营权范围内取得可以对抗包括土地承包人和所有人在内的一切人的抗辩权。

(二)充实农村土地财产权权能

从立法上充实农村集体土地权利的内容应当围绕三个方面的问题展开：一是如何解决好农村土地权利的物权实现问题。首先，要修改《物权法》对农村土地采用准用性规范的立法方式，对农村土地权利的内容、行使和保护等相关问题的规定应在《物权法》中直接予以体现。其次，要修改《土地管理法》和《农村土地承包法》中对农村土地私权设置公权制约的部分条款。对承包地调整、土地转包等行为的审批权应下放给集体组织，政府在其中主要履行备案登记和经营监管职能。二是如何解决好农村土地的流通性限制问题。农村土地的流通性限制源起于农村土地的财产权价值实现受阻，因此，法律为农村土地流通性限制松绑的措施应该包括：放松对宅基地使用权流转的法律限制；在用途管制的前提下，实现农村土地权利交易的完全市场化；构建集体土地与国有土地之间的双向流通机制；完善政府行为干预农村土地权利的权力监督制约机制。三是如何解决好农村土地权利的配置失衡问题。农村土地权利的配置失衡主要表现在国家行政权过度渗入农村土地的私权领域。由于私权处分性不能得到保障，连带引发的国土与农地在产权确认、流转自由、用途管制、价值评估等各个环节的权利分配不均。由此，应通过立法削减行政权力对农村土地财产权利的绝对支配性，积极转变政府职能，减少政府对农村土地交易过程的直接干预。

(三)强化农村土地财产权保护

强化农村土地财产权保护，必须建立起完善的农村土地产权保护制度体系。在土地征收中，因为涉及土地所有权的变更，在政府与集体组织之间进行的所有权让渡谈判中，由于集体组织的虚置，农村村民委员会就在实质上扮演了双重角色，一方面是依附于基层政府半行政化组织，基于此，必须扮演好接受政府委托完成征地行为的受托人角色，另一方面还要扮演集体土地所有人的代理人角色，[4]这在事实上就产生了“代理制”模式下的双方代理问题，极易发生代理权滥用的情形。同时，由于征地双方的信息不对称地位造成了村干部与基层政府官员共同腐败的案件屡屡曝光，权力寻租从一个行政领域的问题演绎为行政领域与村民自治领域共同存在的问题。[5]在土地流转中，农村土地承包经营权物权属性的弱化直接导致承包人收益权和处分权的受限，承包人对土地承包经营权的支配，一方面要受到来自村集体的民间约束，另一方面还要受到来自法律的制度限制。由于村集体和国家行政机关的调处机构和机制都不健全，在土地流转纠纷发生时，就会直接导致农民这种非市场主体与组织化的市场主体进行权利博弈时处于明显失利的位置。同样，由于宅基地流转的法律管制，农村宅基地在民事个体之间的流转在法律上几无可能，但当法律对宅基地使用权的农户流转行为采取禁止态度的同时，又允许政府从农民手中侵夺此项权利，宅基地使用权的物权支配性极大地被减损。因此，本质上立法对农村土地权利保护呈现出一种极其复杂的矛盾局面：农村土地所有权转移领域的代理制行为模式与农村土地使用权流转领域的自主行为模式共存，农村土地财产权的确认与流通性限制并存。构建农民土地产权保护的法律制度体系，立法应着力于改革三个方面的突出问题：一是强化农村土地财产权的物权保护；二是改变对农村土地所有权与使用权流转中政府、集体组织和农户采用差异性保护措施的立法态度；三是放松对农村土地流转的立法管控。

(四)改革农村土地交易方式

1.建立统一的土地交易市场化机制。农村土地财产权难以实现的最直接原因在于农村土地交易的渠道不畅，并由此引发了国有土地与集体土地之间的同地不同价的价值悬殊。立法改革应当转向三方面问题的解决：一是农村土地交易平台的搭建，改变对国有土地使用权流转采用“招拍挂”方式，对农村土地使用权流转采用流转双方协商的交易方式，实现土地交易机制的城乡一体化。基于农地用途管制的限制，同步还要完善农产品流通平台，通过农村合作经济组织的整体运作，实现农产品价值增值，为农地价值增值提供配套基础。二是逐步消除农村土地入市交易的法律障碍，在充分确权的基础上，允许农村建设用地的自由流转，破除只有国有建设用地方可入市流转的陈旧规定，真正建立起按照土地用途和天然禀赋衡量土地价值的土地价格形成机制。三是各项法律的具体规定要真正体现私权优先的基本思想，切实保护集体组织和农户的土地财产权，预防政府对农村土地资源的过度挤占，对占补平衡的土地利用制度要作出细化规定，确保耕地的数量和质量都不下降。

2.建立一元化土地价值衡量机制。造成城乡土地价值差异过大的原因是法律的衡量准则二元化，为体现土地财产权的公平性，必须尽快修改《土地管理法》第四十七条，在定价基准上，把土地价值衡量入向基准改为出向基准，征收农村土地的补偿价格主要应按征地用途计算。在定价方式上，必须破除政府为农村土地定价的行为模式，因为政府既不是农村土地的所有人，也不是农村土地使用权人，更算不上是市场主体，由其为农村土地定价的行为方式无论从逻辑上还是法理上都是异常荒唐的。如果立法上不能消除二元化的土地定价方式，农村土地产权交易的公平性就不可能得到保证，为新型城镇化发展埋下的隐患也就越来越多。

3.建立健全行政权力对农村土地私权干预的预警和监督机制。农村土地财产权利的立法不公本身就给政府行为侵犯集体和农户土地财产私权制造了条件，如果立法不能堵住行政权力对农村土地私权强力干预的缺口，最终的结果就会使公权失去制约，土地纠纷频发，且官员的职务风险也会加大。当前立法中的站位不准，造成土地行政管理权力的高度集中，进而使土地行政执法权缺乏自律性，必须在立法上尽快建立限制国家公权对土地私权过度干预的预警机制和他律性监管机制，方能避免土地行政执法中的权力寻租和腐败。[6]为此，需要将农村土地承包经营权流转、宅基地使用权流转等可以通过村民自治解决的问题交由农村集体组织自行管理，而政府权力应该仅仅局限在土地确权颁证和用地行为合法性监管等需要公权介入的领域内。[7]为削减行政权力对农村土地的过度影响，除了要完善目前征地管理中必须遵循的规模限缩、占补平衡、增减挂钩等基本原则外，还应将协商民主的要求列入立法之中，这是实现两类不同性质土地权利在法律上平等对待的关键之举。

[1] 胡亦琴.农村土地市场化进程中的政府规制研究[M].北京：经济管理出版社，2009.

[2] 柯华庆.法律经济学视野下的农村土地产权[J].法学杂志，2010(9).

[3] 郑和平，段龙龙.中国农村土地产权权能弱化论析[J].四川大学学报(哲学社会科学版)，2013(6).

[4] 徐汉明.农民土地财产权利体系保护缺失分析——《农民土地持有权制度》理论模型之三[EB/OL].http://www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/2014-07/16/content_5674475.htm?node=70674.

[5] 刘艳.规制俘获理论下的地权寻租行为法治[J].生态经济，2013(7).

[6] 刘艳.法治政府建设视角下的我国土地行政执法问题评析[J].广西大学学报(哲学社会科学版)，2013(5).

[7] 张善斌.集体土地使用权流转的障碍排除与制度完善[J].法学评论，2014(2).

【责任编辑 张 琴】

2015-05-30

刘 艳(1978-)，女，安徽桐城人，安徽行政学院政法社文教研部教授，硕士。

国家社科基金青年项目:《规范土地流转中政府行为的法律对策》(11CFX029) 安徽省哲社规划课题：《安徽新型城镇化建设中的土地要素功能发挥及政府行为约束》(AHSKY2014D04)

1672-2035(2015)06-0031-06

D922.3

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