论大学治理现代化及其实现途径

李晓晓，徐远火

(西华师范大学 教育学院， 四川 南充 637009)

大学，承担着为国家和社会培养高素质、高水平人才的重要责任。办好一所大学，不仅需要坚持大学理念，弘扬大学精神，还需要完善大学治理。依据大学理念，大学治理主张大学自治、学术自由;依据利益群体关系理论，大学治理强调利益群体之间协同配合、共同治理;依据管理运行理论，大学治理主张提供良好的治理环境，促使高校管理者充分发挥其治理智慧。据此，完善大学治理应该吸取各理论中的合理成分，采取积极有效的措施，实现大学的可持续发展。

一、大学治理现代化

(一)大学治理

“治理”一词最早诞生于西方国家，有制约、引导的意思，通常在与国家公共事务有关的活动中使用。在现代汉语字典中，治理一词有两层含义:一是规则、管理，以便稳定或有秩序;二是加工、修理，影响和制止危害的发生。现代意义上的治理是一个广义的执政理念，是一个现代的现象。

长期以来，大学治理一词在欧美国家的高教界使用频繁。科尔森出版了《大学和学院的治理》一书，这是美国第一本研究大学治理的专著。20世纪70年代，美国的高等教育委员会定义“大学治理”为对高校重大事务做出决定的过程，以此和大学管理、大学行政相区别。接着，美国著名学者伯恩鲍姆给出了大学治理的含义，即协调平衡大学行政机构和学术机构两种不同组织权利、控制力和影响力的结构和过程。后来，在ASHE系列丛书中对新世纪的大学治理有一个简洁的定义，即在大学重大事务的讨论和决定过程中，大学的利益群体能够积极参与并给出自己的观点和意见。

随着西方高教界对这一概念的不断定义，我们可以将其概括为:大学治理是指大学利益群体通过交流与互动对大学的重大事务进行讨论和决策，最终实现政府宏观管理、大学去行政化、师生充分发挥作用的可持续发展的格局。

(二)大学治理结构

大学治理结构，是指通过权力分配和运行机制使得各利益相关者之间的关系达到平衡，从而实现大学的基本职能和长远发展。大学治理结构包括两个方面，具体如下:

1.外部治理结构。外部治理结构，是指一整套维系大学与外部关系(主要指政府、社会)的规章制度及其运行机制。其中，去中心化是重点，要转变政府职能，完善政府管理方式，促使政府与社会力量平衡，实现多元治理的格局。

外部治理结构的一个重要参与者是社会各方力量，他们进行大学治理的有效途径就是建立实体性质的董事会。董事会由多方面的人员构成，校长是董事会的董事长，他们从不同角度、不同渠道为学校的管理出谋划策，提供支持和帮助。同时，对社会有重大影响的人士，可以利用他们的专业经验和对社会需求的敏感性，帮助大学满足社会的需求并获得长远的发展。

2.内部治理结构。内部治理结构，指的是调节大学里面各相关利益群体之间关系的一整套规章制度。其关键在于:行政权力与学术权力、民主与效率之间的平衡处理。

大学的核心是知识的创造、运用和传播。坚持大学理念，重视大学自治、学术自由的重要作用。无论大学采用何种治理结构，都应该坚持学术自治和教授治校的办学理念。学者行使学术权力，可以通过自由的学术方式，也可以通过教授评议会的组织方式来管理学校的学术事务。［1］14－16

大学的运行，其负责主体是大学行政团体。我国大学实行的领导体制是党委领导下的校长负责制，其中校长是学校的行政负责人，全面地负责学校的行政工作。但是，大学校长对于学术权力的干预应该降到最低。他可以通过招聘学科带头人、任命主要教授等方式，来控制学校学术发展大体与学校经营战略相一致。

在大学内部治理结构中，学术权力和行政权力不是上下级的关系，而是平行的、合作的关系。它们应该履行各自的职责，充分发挥各自的作用，最终实现大学内部治理结构中学术和行政的协调平衡与最优配置。

(三)大学治理现代化的内涵

通过以上对大学治理以及大学治理结构的相关研究与阐述，我们可以对大学治理现代化下一个简洁、概括的定义。大学治理现代化，是指一整套正式和非正式的用来平衡大学利益相关者关系的动态机制不断科学化、民主化、法治化的过程，最终实现大学价值的最大化、培养人才的最优化。

二、大学治理现代化存在的问题

随着20世纪90年代我国高校办学管理中有关治理理论的引入，大学治理的讨论也开始在我国高校管理改革中不断深入。［2］59－63如何完善大学治理成为高教界普遍关注的问题。而实际中，我国的大学治理还不够成熟，存在着许多弊端，表现为:

(一)党委与校长的责权边界不明晰，教代会监督权弱化

我国高校实行的领导体制是中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。但在实际中，校长和党委的职能相互交叉、相互重叠。党委领导下的校长负责制要求重大问题需经党委讨论决定，但在实际操作过程中存在很多的主观性的现象，因而不能实现民主治理。

我国高校的教师和职工通过教师代表大会、职工代表大会等组织形式参与学校管理和对学校进行监督，同时高校依法保障和维护他们的合法权利。但事实上，他们既不能对学校党委决策机关的权利进行积极有效的监督，也不能对学校行政机关的权利进行积极有效的监督。具体讲，其一，从任免和权责角度来说，大学党委只需要对任免其的上级党委和党代会负责，而不需要对职工代表大会和教师代表大会负责［3］45－50;其二，学校的行政权掌握在校长手中，他们忽视教职工代表大会的职权，使得教职工代表大会的监督权流于形式。

(二)学术权力与行政权力失衡，学术权力边缘化

西方学者认为大学自治和学术自由是西方大学办学和管理的基本理念，这说明大学首先应该是一个学术性的机构，然后才是行政机构。但是，我国在大学内部治理结构中仍旧采用传统的行政管理模式，这样致使大学学术管理活动中的行政化现象比较严重，具体表现为学术权力和行政权力失衡，学术权力边缘化，严重制约高校的学术发展。

(三)学校、院、系权责不对等

当前，我国大学采用直线职能式的组织结构，这与行政系统、生产企业沿用的科层式管理体制相一致。这种“贯彻执行式”的行政管理体制，用来管理大学是很不恰当的，其结果往往与预期相去甚远。其缺陷如下:其一，校领导忙于琐碎、繁重的行政事务，不能集中精力于学校长远发展的重大事情;其二，大学学院和学系的权利和责任不对等，具体表现为权力小但责任大，因此难以激发教师投入热情来参与高校治理;其三，过于强调等级和秩序，不利于形成平等、轻松的学术环境和民主监督、权力制衡的机制。

(四)大学章程建设滞后

大学章程，是大学依法治校、自我管理的法律基础，是大学治理的宪法性纲领。［4］247－249由于对大学章程的地位、作用认识不足等原因，很多高校没有章程或者说没有能实际适用的章程。从一些大学的章程来看，内容基本雷同，关于治理结构、运行机制的表述不清楚，不能反映一个学校的办学特色和办学理念;从制定与修改的程序来看，大学之间程序不一，随意性较大，缺乏统一规范、可遵循的程序，制定出台的章程很难产生法律效力;章程本身在法律上的地位模糊，公众对章程的法律公认性存在怀疑，法律效力得不到保证，章程难以发挥作用。

三、大学治理现代化的实现途径

西方学者认为，西方大学和大学治理是他们国家传统文化和体制沉淀的结果，是历史赠与他们的珍贵的遗产。任何大学的治理，都是一定文化的产物，是历史与传统的馈赠，中国的大学治理也不例外。从这个意义上讲，实现中国大学治理现代化必须从中国的历史与实际出发，走中国特色的大学治理现代化道路。

(一)完善政府宏观管理方式，实现大学自主办学

长期以来，大学一直是政府部门的延伸，是政府管理部门的一个组成部分。因此，完善大学外部治理结构，必须要转变政府职能，完善政府管理方式，实现大学自主办学。当前，我国正努力推进教育治理体系和治理能力现代化，其中包括大学治理体系和治理能力现代化。据此，应该以建立学校和政府、社会的关系为中心，以促进办学、管理、评价为前提，以改变政府的职能为关键，构建政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的新的大学治理模式。只有政府、学校、社会，管、办、评三者实现协调与平衡，才能加强大学治理现代化的能力。

(二)完善内部治理结构，建立大学内部治理的协调平衡机制

建立和健全高校内部治理结构指的是在遵循校长负责制的前提下丰富高校内部治理因素并不断完善它们之间的关系。首先，要划清学术权力和行政权力之间的界限。其次，要完善教师共同治理的机制。具体表现为:一是完善教职工代表大会制度。教职工代表大会是教师和职工根据法律规定参与高校管理和进行民主监督的重要方式，因此，学校应该建立和健全教职工代表大会的规章制度，保障教职工的合法权益，使得教职工的管理和监督的权力得到充分的发挥。二是加强学术委员会制度建设。大学自治、学术自由、教授治校是大学的办学理念和治理原则，建立和健全学术委员会规章制度有利于完善大学的学术管理机制，充分展示大学的学术性质，实现大学作为高等教育机构的产学研的最终目标。

(三)成立大学董事会，建立大学联系社会的平台与机制

我国的大学董事会，主要是充当大学联系外部社会、企业、市场的中介与平台。这是现代大学政产学研结合的实践要求，也是大学与外部社会和机构协同创新的要求。成立大学董事会，可以吸收社会力量参与大学的管理，促进大学管理的民主化和决策的科学化;还可以减弱政府对大学内部管理的权限，避免政府的直接干预，实现大学的自主发展。与此同时，大学应当完善董事会运行机制，形成各方人士共同讨论或决定大学发展的治理模式，从而实现大学为国家和社会培养高素质、有创造力的优秀人才的目标。

(四)健全大学章程，推进大学“依法治校”

制定和完善大学章程，是推动大学依法治校、建立完善现代大学制度的必要前提和有效途径。大学制定和健全章程，应该遵循高等教育规律，促进高校科学发展;应该促进改革创新，围绕大学职能完善内部法人治理结构，展现学校取得改革创新成功的经验和成果;应该健全高校自主管理、自我治理的机制，彰显学校的独特之处。大学章程是大学自主办学、自我管理、自我治理的基本准则，所以，大学应该依据章程制定相关管理制度和规范性文件，以进行办学和管理活动，开展社会合作。

(五)发挥社会评价作用，加强社会监督，完善社会监督机制

实现大学治理现代化，需要推进大学治理评价，充分发挥治理评价的重要作用。鼓励专业机构对大学的治理实行评估，同时，建立和完善公平、合理的规范性文件和评估制度，形成具有中国特色的大学治理评价机制。另外，还要加强公众的参与、支持和监督，完善社会监督机制。大学治理现代化不仅需要政府和大学的积极参与，还需要相关人士的积极参与，只有这样，才能加快实现大学治理现代化的步伐。

(六)培育现代大学文化，从文化层面增加大学治理现代化的效度

西方学者认为，大学是一个松散又联合的机构系统，它的运作不是简单的因果关系即可说明的，其发生事件的后果常常不可预测并且很有可能和最初的预料完全不同。他们还指出，要想对学术机构进行有效的管理，需要对此机构的传统和文化有所了解。大学既要重视硬治理，也要注重软治理。因此，我国的大学治理现代化是一项系统工程，它有赖于以上各个要素之间的良好互动，而文化是先导。所以，培育现代大学文化，提升大学文化软实力，增加大学治理的文化效度，有助于我国早日实现大学治理现代化的目标。

综上所述，由于机构和部门的性质不同，其对自身进行治理的方式也会不同。大学的特性是知识，大学治理现代化应该抓住这一特性，并结合其所承担的任务，进行科学治理。目前，大学治理呈现出从大学自治到大学共治的发展趋势。在这种趋势下，我们要借鉴国外高校治理的成功经验，同时结合我国本土的政治制度和社会文化的特点，采取积极有效的措施进行大学治理，早日实现大学治理的现代化。

［1］ 吕洪刚.论多元主体治理下的现代大学制度建设［J］.教育探索，2012(5).

［2］ 郭丽，茹宁.大学治理理论及我国大学的治理对策探析［J］.南昌航空大学学报(社会科学版)，2007(4).

［3］ 陈鹏，刘献君.我国公立高等学校法人治理结构的缺陷与完善［J］.教育研究，2006(12).

［4］ 黄爱成，谭杰.论大学章程在依法治校中的作用［J］.法制与社会，2008(8).