边界效应与我国跨境经济合作区发展

梁双陆

一、问题的提出

随着我国全方位对外开放持续深入，沿边开放在我国对外开放战略中的重要性日益增强。但是，受复杂多变的地缘经济与地缘政治影响，中国与周边国家的区域性国际经济一体化进程较为缓慢，〔1〕阻碍着我国全方位对外开放的步伐，更影响着边疆省份通过扩大沿边开放实现跨越发展的预期。因此，跨境经济合作区作为消解陆疆边界屏蔽效应和释放开放效应的重要载体，成为边疆省份扩大对外开放的重要路径。虽然目前我国只有一个跨境经济合作区，即2006年经国务院批准设立的中哈霍尔果斯国际边境合作中心，但各边疆省份纷纷依托国家战略，提出了构建跨境经济合作区的设想和愿景。主要有:广西自治区提出的中越凭祥－同登跨境经济合作区、中越东兴－芒街跨境经济合作区;云南省提出的中越河口－老街跨境经济合作区、中老磨憨－磨丁跨境经济合作区、中缅瑞丽－木姐跨境经济合作区;西藏自治区提出的中尼吉隆跨境经济合作区;内蒙古自治区提出的中俄满洲里－外贝加尔斯克跨境经济合作区;黑龙江省提出的中俄黑河－布拉戈维申斯克跨境经济合作区;吉林省提出的中俄珲春－哈桑跨境经济合作区、中俄绥芬河－波格拉尼奇内跨境经贸合作区、中朝珲春－罗先跨境经济合作区。

与边疆省份的强烈愿望相比，国家对跨境经济合作区的审批十分谨慎。这不仅因为跨境经济合作区的复杂性和敏感性，更源于学界对我国与周边国家建立跨境经济合作区尚缺乏深入细致的研究，诸多问题尚未解决。从国际范围来看，东亚的区域(或次区域)经济一体化与欧盟有很大差异，基于欧盟经济一体化理论的跨境经济合作区理论显然不适用于内部发展差异大的东亚地区。从国内范围来看，横琴、厦门等沿海开放新区中虽然已经有许多成功经验，但陆疆开放与沿海开放有诸多不同。陆地边疆省份在构建自己的跨境经济合作区过程中，应该根据自身的特点探索新的推进模式。

二、边界效应与冰山成本

国家边界是随着国家的产生而出现的，是国家领土和主权利益的体现。国际法中界定的边界，“确定各国之间的领土范围，是一条划分一国领土与他国领土或与国家管辖范围之外的界限”。〔2〕国家边界作为国家之间分割陆地、海洋和领空的界线，是国家主权利益的体现，具有天然的障碍作用。空间经济理论把国界与劳动力流动壁垒联系在一起，将此视为国家的特征，认为边界是国家政治权限发生变化的地点。〔3〕除人口流动障碍之外，边界还具有自然地理屏蔽、制度性屏蔽、国民屏蔽等屏蔽效应。同时，边界又是与邻国接壤的地点，在开放条件下，边界具有从关税减让效应扩大到市场扩展效应、资源聚合效应、资本跨境流动效应、技术跨境转移效应和毗邻两国边境地区双币流通效应等开放效应。〔4〕屏蔽效应与开放效应是两种对立的力，两种力量的强弱取决于国家的对外开放程度。空间经济理论以冰山成本来解释这种力对厂商跨国区位选择的影响。边界的属性决定了完全开放条件下的边界仍然具有较强的屏蔽效应，所以，即使在高度一体化的欧盟，边界效应仍然是学界研究的重点之一，跨境经济合作 (cross border cooperation)也是欧盟委员会和欧盟成员国中毗邻国家之间重点推进的地区合作项目。

(一)自然地理屏蔽效应与内部冰山运输成本

德国国家大词典将边界定义为“是将本国与邻国分开的外在标志，这种外在标志可以是人为的，如界碑、界墙等;也可以是自然的，如沿山脉脊线或分水岭，沿河流流向等”。〔5〕历史上的国家边界往往是以自然障碍或人为制造障碍形成的，以限制边界两侧国家在地表乃至垂直空间的扩张以及政权和法律的延伸。所以，国家边界从产生之时就形成了屏蔽效应。汤建中等学者较早界定了屏蔽效应，认为屏蔽效应是指成为阻碍空间相互作用的边界效应。由于边界地区的自然地理障碍，特别是政治和军事的对峙，使边界成为国际经贸活动不可逾越的鸿沟。边界犹如一道屏障，中断了两侧的空间联系和经贸往来。封闭型的边界具有明显的屏障效应。〔6〕

一体化进程中，虽然毗邻国家之间通过签订合作协定或者其他制度性框架协议推进经济一体化，但自然地理障碍对生产要素的跨境流动仍然具有很强的阻碍作用，一体化进程中边界的屏蔽效应仍然很突出。这缘于国家边界的自然地理障碍决定了边境地区交通不便，基础设施落后，即便在一体化进程中国家开放边界，生产要素跨境流动便利化设施建设也具有长期性。

从世界各国的国家边界线来看，无论是人为确定的标志形式，还是以自然障碍形式存在的标志，边界地带都可以其自然地理特征归纳为山区型边界地带、流域型地带和平地型地带三种类型。以山脉脊线或分水岭为界的地带属山区型边界地带，沿河流流向为界的地带属流域型边界地带，而在没有自然屏障的平原、高原、荒漠上设置界墙、界碑等勘定的国界线周围地带属平地型边界地带。①关于边界地带的类型划分，作者最早于1996年将省区交界地带划分为山区型边界地带、流域型边界地带和平地型边界地带三类(详见梁双陆:《中国省区交界地带经济发展思考》，《改革与战略》1998年第2期)，在此基础上，于2006年10月在“东亚共同体与中国”的国际研讨会上将边界地带类型划分拓展到国家边界，详见梁双陆:《次区域国际经济一体化理论与实践》，人民出版社，2013，第54页。一体化进程中，不同类型的边界地带自然地理障碍有较大的差异。平地型边界地带没有自然屏障，生产要素跨境流动便利化基础设施建设相对容易，跨边境合作容易形成边境国际城市、大型物流仓储商贸中心，自然地理屏蔽效应相对较弱。山区型边界地带崇山峻岭阻隔，一体化进程中跨边境要素流动便利化基础设施建设投资大、周期长，因此，自然地理屏蔽效应相对较强。而流域型边界地带往往是以在山区或平地上的国际河流为界，其在一体化进程中的自然地理屏蔽效应具有前两种边界地带的特征。

在封闭甚至敌对状态下，自然地理屏障降低了国家治理的成本。但在开放条件下，自然地理屏障成为对外经济联系的重要障碍，增加了对外经济联系的成本。尤其是高山峡谷型边界和边境地区，自然地理障碍使边界的屏蔽效应十分突出，即使拥有优越的资源禀赋，但由于交通等基础设施落后，厂商进入合作区投资获得资源禀赋优势而降低的生产成本将被高昂的运输成本所抵消，大量的商品“融化”在进入合作区的高山峡谷中，难以获得收益，厂商不可能选择合作区进行投资，产业的地域性聚集无法形成。因此，合作初期要致力于消除自然地理障碍，改善运输条件，降低内部冰山运输成本，尤其要依靠国际机构、经济发达国家的援助和合作各国政府间联合建设交通基础设施，以降低自然地理屏蔽效应。

(二)制度性屏蔽效应与冰山贸易成本和国际协议成本

边界作为国家政权和法律覆盖范围的约束线，是国家之间各种制度性差异的聚集地。边界自产生之时就被赋予了它对别国的约束力，自身也对等地受到约束，形成制度性屏蔽效应。国家之间政治制度、经济制度、经济政策、对外政策等差异越大，边界的制度性屏蔽效应就越强。制度性屏蔽主要有关税和非关税壁垒、发展阶段差异、边境管理体制差异等导致的屏蔽。

关税和非关税壁垒是有形的国家边界和无形的国家边界的结合。一个国家往往在边界地带设置海关等行政机构来国家行使主权，特别是经济控制权，执行关税和非关税壁垒，以及其他的国家对外经济政策。关税和非关税壁垒是阻碍一体化进程的重要方面，而经济一体化进程也就是不断削减关税和非关税壁垒的过程。在一体化进程的不同发展阶段，关税和非关税壁垒消除的程度不同。在一体化进程中，当各国组成经济联合体时，都希望在获取部分更开放的经济所带来的利益的同时，又能够控制越过其边境的商品和服务，继而也能够调控其自身的生产和消费结构。但商品和服务在集团成员间流动的限制消除得越多，一国政府对本国经济的控制权就丧失得越多。〔7〕为了解决这种两难选择问题，跨境经济合作应运而生。

国外学者应用重力模型测算一体化进程中边界效应的大量文献指出，无论是处于北美自由贸易区、经济规模相对小于美国的加拿大，还是处于一体化高级阶段的欧盟成员国，其反映经济规模的边界效应依然非常显著。目前国外的实证研究结果显示，无论处于一体化的哪个阶段，边界地区的一体化障碍使小国的国内贸易与国际贸易的倍数远高于大国，反过来看，国家的经济规模或发展水平决定了该国参与一体化程度的态度。〔8〕因此，在一体化进程中，小国或者发展相对滞后的国家更倾向于设置壁垒，延缓一体化进程，以保证对国内经济的控制权，阻碍着一体化进程。这很大程度上是由于小国经济相对于大国来说，产业结构更为单一，企业处于一体化价值链低端，设置一体化障碍有利于对本国民族工业的保护。而发达国家更倾向于推进到一体化的高级阶段。

基于历史的和发展的原因，边界地带相对于核心区而言，是尚未开发或者开发程度低的边缘地带，是离心力强于聚集力的地区，因此，也是国家行政、经济、社会管理相对较弱的地区。在这些地带容易聚集一个国家的不稳定因素。另外，毗邻两国之间的领土争端、边界勘定、边民冲突、跨境犯罪等问题也集中在边界地带。这些因素以及地区争端使边界地带成为一体化进程的重要障碍。如东南亚“金三角”的毒品问题，既是阻碍东亚经济一体化进程的重要因素，与此同时，罂粟替代种植与罂粟种植地区的替代发展也是GMS合作的重要领域。

制度性屏蔽效应很强时，冰山贸易成本很高，需要参与合作各国中央政府之间、地方政府之间通过协调与磋商来推进合作。这种协调与磋商也是消解制度性屏蔽的重要途径。合作区能否建成，由合作国家在国家收益与执行国际协调所付出的成本之间权衡所决定。在经济思想史上，约翰·康芒斯(John·Commons)把交易解释为权利让渡，交易成本可理解为由于权利让渡产生的成本。奥利佛·威廉姆森 (Oliver·Williamson)将交易成本分为事先的交易成本和事后的交易成本。有学者把国家权利让渡产生的成本称为国家间交易成本，并把这种交易成本分为缔约成本和治理成本两大部分。国家间缔约成本是在达成权利让渡的契约前，国家为获取潜在交易伙伴和外部环境的信息，规定交易伙伴之间的权利和义务，以及对交易的条件进行讨价还价所付出的成本。国家间治理成本则是在达成让渡权利的契约后，国家为监督交易伙伴的履约情况，重新进行讨价还价以及对不履约的交易伙伴实施制裁等所付出的成本。并认为缔约成本和治理成本可以分别对应于威廉姆森所说的事先交易成本和事后交易成本。〔9〕对于欠发达国家而言，开放意味着开放市场和削减投资障碍，面临着民族工业受到冲击的风险，跨境经济合作区虽然可能将这种冲击缩小到较低的程度，但仍然是欠发达国家所担忧而迟迟难以决定的。在没有建立超国家权力机构和更紧密的制度性安排的合作中，互惠可能是唯一使国际协议得以实施的方式。罗伯特·艾克斯罗德通过计算机模拟与关于“囚徒困境”的理论分析发现，基于互惠的“一报还一报”策略在促进合作上是非常有效的。在冲突与互补利益相混合的诸多情势下，即在非零和博弈中，行为体具有实施互惠策略的动机，基于互惠的策略能比其他各种策略产生更高的报偿。经济发展相对滞后的国家设定制度性屏障所带来的收益与参与合作所带来的收益进行比较，若合作所带来的收益大于制度性屏障所带来的收益，合作才会得以推进。缔约成本和治理成本小于合作所带来的收益，合作也会得以推进。

(三)国民屏蔽效应与市场分割

国家认同和民族认同有时候在某些边境地区表现出分化。国家概念在居民心里逐步固化和国家边界对居民行为的约束，形成了边境地区国界两侧同一民族对各自国家的认同，具有突出的国内偏好，这时候，国家边界就产生了国民屏蔽效应。在经济发展水平差异较大的两个国家之间，国界两侧的同一民族之间国内偏好不同。而边境两侧居民属于不同民族时，国民屏蔽效应会由于不同民族的差异性而强化。一个国家边界内的居民普遍具有国内偏好(home biases)，都具有国家认同感和民族自豪感，即使毗邻两国具有共同的语言、文字，属于同一种族，这种国家认同感仍然存在。而在存在语言、文字、种族差异的毗邻两国，边界的国民屏蔽效应就更强。当两国处于政治和军事对峙状态时，边界的国民屏蔽效应最强，边界两侧的居民会处于敌视状态;而在两国友好交往、合作乃至经济一体化进程中，国民的屏蔽效应会减弱，但仍然是存在的。这能够解释1993年9月墨西哥跟美国签订了自由贸易协定后，美国边境城市埃尔帕索 (EI Paso)80－90%的居民一致拥护采取“封锁行动”来阻止墨西哥非法移民流入的行为，而该城人口的70%为墨西哥血统，其中不少是过去20年中才越境到美国的。〔10〕边界的国民屏蔽效应的存在，会使跨境经济合作区的投资受到抑制，特别是当对方的商品和投资企业处于竞争优势时，国内偏好更倾向于支持本国的商品和企业。而当历史上的政治与军事冲突对国民的影响还存在时，边界的国民屏蔽效应更强。在亚洲，由于历史的原因，一体化进程中，边界的国民屏蔽效应更强于边界的自然地理屏蔽效应。例如，由于南海争端等问题，中国农产品最近在越南市场遭遇抵制，消费者们宁可花更高价格购买当地产品也不选择中国的农产品。

作为一个主权国家或经济体，经济活动必然存在边界约束。国家行使经济领域的权力时，国界也就形成了市场边界，主要以海关为执行市场边界的标志。在封闭条件下，行政边界与市场边界是一致的。在开放条件下，随着国际区域经济一体化程度的提高，会导致行政边界与市场边界分化，“境内关外”是这种分化的典型例证。而国民屏蔽效应则会增强这种行政边界与市场边界的一致性，形成对一体化市场的空间分割，阻碍着一体化进程。国民屏蔽效应体现在消费者个体或部分群体中，是微观行为，有时与国家的宏观决策和开放政策相抵触。国家以长远发展战略为目标制定的开放国内市场、吸引外国直接投资等政策，会因为对国内产品造成竞争、冲击本地工业，或者因为外商获得丰厚利润等，受到一些国民的抵制。这种现象在民族国家最为突出，形成实际意义上的市场分割。因此，国民屏蔽效应会减弱边界的市场拓展效应。

(四)开放效应与跨境经济合作区的实现

关税是国家主权的一种体现方式。在一般开放条件下，边界是实现关税的地方。一般而言，关税并不能给边境地区带来直接收入。但海关的设置给边境口岸的发展创造了条件。一般开放条件下，关税减让会扩大双边贸易，尤其是对关税敏感度高的大宗商品，关税减让使这些大宗商品通过边境口岸进入两国市场。随着开放程度的提高，尤其是一体化程度的提高，边界的开放效应可能从关税效应扩大到市场扩展效应、资源聚合效应、资本跨境流动效应、技术跨境转移效应和毗邻两国边境地区双币流通效应等。

市场扩展效应是指在区域或次区域合作中行政边界与市场边界的分离。在合作之前，行政边界就是市场边界。随着合作区域的扩大，市场边界不断远离行政边界，扁平化的市场规模得以扩展。空间经济理论通过市场潜力函数来反映这种市场扩展效应。资源聚合效应是边界开放后的一种功能体现。在一体化进程中，边界两侧的居民，甚至两国居民，都对对方的产品有一定需求，往往在边境地区地理条件较好的地方，或在政府指定的一定区域范围内，形成商品交换市场，如边民互市点等。在此基础上，就会形成两国相异的资源在此聚合。资源的聚合引起资本跨境流动，资本的跨境流动又进一步促进资源的聚集。这一循环累积会促进技术的跨境转移。跨境转移后的技术要尽快得到价值实现，厂商就会在资源和资本聚合的开放边界地带自然地理条件适合设厂的点进行投资，进而形成边境城市。在中国陆路边境地区，如老挝的磨丁等很多周边国家的边境口岸城镇，就是在对中国的开放过程中形成的。边境口岸的边民互市交易过程中，双方的货币都会成为交易媒介，所以，在边境地区往往有双方货币同时流通的存在。沿边开放以来，中国与周边国家的接壤边境地区一直存在双币流通。双币流通既便利了边民的交易，也成为一国货币区域国际化的“试金石”。币值稳定和兑换便利的货币往往成为流通的主要货币，因此，近年来，人民币已经成为周边国家边境地区的主要流通货币。

跨境经济合作区是边界开放效应从关税减让效应扩大到市场扩展效应、资源聚合效应、资本跨境流动效应、技术跨境转移效应和毗邻两国边境地区双币流通效应，开放效应得以充分释放的区域。虽然建立跨境经济合作区所让渡的关税很小，对主权让渡异常敏感的周边国家仍然会十分谨慎，更由于地缘政治等因素的叠加影响，因此，越南、老挝、缅甸等周边国家对我国提出的跨境经济合作区建议一直热情不高。

三、亚洲跨境经济合作与欧洲跨境经济合作的差异性

跨境经济合作区是次区域国际经济一体化的重要形式，是通过国家行政边界与经济边界的分离来突破边界的屏蔽效应，释放边界的开放效应，以获得边境地区的快速发展。空间经济理论从贸易自由化和经济一体化对国家内部地理结构的影响机理角度，解释了边境地区会形成边缘增长中心的可能性，但结论还过于空泛。因此，有必要从实践层面作进一步探讨。从实践层面看，欧盟的跨境经济合作历史较长且稳定，而亚洲的跨境经济合作区则发展快速但不稳定，两者存在较大的差异性。

从国土面积看，欧洲小国林立，所以，相对于各国国土面积，边境区面积往往很大。而且，由于历史的原因，欧洲的国家边界很少与自然界限相吻合。从文化角度看，边界两侧往往是不同文化和语言的民族，存在较低的“认同感”和“归属感”，这为欧洲的跨边界次区域经济合作增加了难度。边界对欧洲各国的经济、政治都有强烈影响。克服边界对经济交往的屏蔽效应，是欧洲实现一体化的必然选择。因此，从20世纪60年代以来，欧洲各国积极推动跨边界次区域经济合作，探索出了一套完善的制度安排和组织结构。

1957年，联邦德国、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡签署《罗马条约》，为欧洲共同体成员国的跨边界次区域经济合作提供了大的制度框架。〔11〕条约多项内容涉及取消或降低边界的限制，强调实现商品、人员和资本的跨边界自由流通，并建立了关税同盟和农业共同市场。此外，欧共体还专门成立了“欧洲边境区联盟”(AEBR)，它是欧洲所有次区域经济合作协会的最高一级机构，其职能是在欧洲范围交流次区域经济合作的信息和经验，代表各边境地区共同的利益。同时，在欧洲委员会的名义下，还成立了一个松散的欧洲区域集会组织 (VRE)，它定期召开会议，代表各基层区域的利益，主要倡导从下到上的欧洲一体化进程。在这些组织的协调和《罗马条约》推动下，成员国边境区间的经济合作得到迅速发展，如德 (联邦德国)—荷 (荷兰)边境以及德国、法国、瑞士的巴塞尔边境区在20世纪60年代早期就有了较高程度的跨边界合作。总的来看，在20世纪90年代以前，推动欧洲跨边界次区域经济合作的主要动力来自于欧共体及其各成员国的边境区地方政府，制度安排也以欧共体的正式制度安排的大框架为主。但是，这个大框架针对次区域经济合作的内容有限，并且缺乏激励机制，因而并没有取得令人满意的效果，使得这个阶段的欧洲跨边界次区域经济合作具有较大的局限性。

20世纪80年代中期以后，为解决欧洲经济危机，欧洲委员会从重视“外部推力”促进区域经济发展转变到重视挖掘区域“内生潜力”，提出了建立欧洲大市场的设想。1986年，欧洲委员会提出了共同市场将在1992年完成的计划，即允许资本、商品、服务、劳动力在欧盟范围内自由流动。跨边界的次区域经济合作不但可以促进各边缘区的经济发展，而且，对实施统一大市场计划具有非常重要的作用。〔12〕由此，跨边界次区域经济合作被提上了日程。

20世纪80年代末期和90年代初期，为推动一体化进程，欧盟在1987年实施了统一欧洲行动，1992－1993年实施了统一大市场行动，进一步推动了次区域经济合作制度建设。如1990年第一个次区域基金项目 (INTERRGⅠ，1990－1993)开始实施，它引入了激励机制，为跨边界合作提供了资金资助。〔13〕1994年 INTERRGⅡ实施，将 INTERRGⅠ延长了5年 (1994～1999)。在同一年，为迎合欧盟东扩，PHARE(波兰—匈牙利重建)项目设立，并提供资金支持，鼓励中、东欧国家间以及欧盟和东欧国家间的跨边界次区域经济合作。为彻底消除“内部边界”的影响，1985年，法国、德国、荷兰、比利时和卢森堡五国签定《申根协定》，1990年，西班牙、葡萄牙、意大利和希腊4国加入《申根协定》，1995年，《申根协定》正式生效，成员国间实现了人员、商品的自由流通，以政府间正式制度的形式来消除边界的显性屏蔽效应。

亚洲目前还处于扩大贸易和投资的阶段，区域性国际经济合作的主要目的在于开拓对方市场，尚未确立建立统一亚洲大市场的经济一体化目标，更无更深程度的经济一体化目标，难以形成制度性框架协议。虽然在亚洲有东盟、南盟等区域性国际经济一体化组织，但发展程度还很低。东盟目前还不能算是严格意义上的区域性国际经济一体化组织，主要还只是一个政治联盟。有学者认为，“东盟方式”①“东盟方式”指东盟特有的组织和决策方式，其核心是坚持互不干涉内政，坚持通过非正式协商来达成全体一致的原则。它要求东盟在组织和决策上具有非正式性、非强制性的特点，不谋求建立具有约束力的超国家权力机构，强调主权的神圣不可侵犯，追求国家间的绝对平等。以“东盟方式”为基础，东盟被塑造成了一个松散、灵活的地区组织。有利于东盟国家的政治合作，是东盟一体化初期阶段的重要基础，但在“东盟方式”的制约下，东盟在经济和安全一体化进程上徘徊不前，取得的成就十分有限。〔14〕由于没有建立超国家权力机构，东盟缺乏集体行动能力，不能对组织内部的共同问题进行有效管理，使东盟在亚洲金融危机、东帝汶问题等事件中不能发挥协调作用，东盟内部的凝聚力和国际声誉受到损害，“东盟方式”的一体化模式开始面临挑战。东盟内部要求改革“东盟方式”的呼声已经开始出现。

相比较欧洲而言，亚洲由于特殊的历史原因，亚洲各国对国家主权异常敏感。亚洲各国，无论是经济发达的日本、韩国等国家，还是中国、越南等转轨国家，以及经济落后的缅甸、老挝等国，都是经济赶超国家，在整体上处于“中心—外围”的世界经济格局中，实现本国经济对欧美发达国家的赶超，是各国的愿望和努力方向。但是，亚洲国家之间由于政治制度、领土争端、发展差异等诸多原因，很难形成超国家权力机构。由于无超国家权力机构的存在，区域性或次区域国际经济合作的开展只能通过相关国家首脑的协商进行，非制度性会晤协商制度成为亚洲推进区域性或次区域国际经济一体化的主要制度安排。联合国开发计划署和亚洲开发银行曾主导过图们江次区域合作和大湄公河次区域合作等跨境经济合作，但都没有约束力，且这些国际组织受主要援助国的影响突出，难免对推进的次区域合作具有第三方利益倾向。

在这样的制度设计和宏观背景下，亚洲的跨境经济合作区构建就成为接壤国家之间根据需要而建立的合作安排。由于没有更高层次的机构和国际组织约束，构建的目标也只是满足合作各方的贸易需求或投资需求，没有更大市场拓展的需求。合作方在决定是否建立跨境经济合作区时，取决于从合作区构建中获得收益与损失的权衡。周边国家对与中国建立跨境经济合作区的谨慎态度，一定程度上反映出这些国家对损失经济主权的担忧。

通过比较，我们可以看出欧盟和亚洲的跨境经济合作区两者之间的差异:一是制度设计上的差异。欧洲的跨境经济合作是通过制度性框架协议来推进。欧洲由于基于更高程度的经济一体化，消解边界屏蔽效应的制度设计是制度性框架协议，并以接壤的两国或多国订立条约的方式来推进，对双方的约束力不仅来自于缔约双方，而且欧洲委员会也对边界合作各国有很强的指导作用。而亚洲的跨境经济合作是通过非制度性会晤协商制度来推进，约束力相对较弱。二是组织形式上的差异。欧洲的跨境经济合作由于缔结了正式条约，形成了程序化的组织，负责实施合作项目。而亚洲的跨境经济合作由于没有制度性的约束，则是采取灵活多样的组织形式，完全根据双方的协商确定。三是推进机制上的差异。在欧洲，跨境经济合作是为实现欧洲大市场而实施的一个项目，项目推进制是跨境经济合作的主要体现。东亚的跨境经济合作虽然也有通过合作项目实施来推进的，但更主要的是领导人推进制，在领导人会议上，双方确定合作领域，会后双方的相关部门落实领导人会议确定的合作项目，因此，合作是否能够展开，以及合作的程度，完全取决于领导人的意愿。

四、我国跨境经济合作区的发展模式探索

改革开放以来，我国经济长期保持较高速度的增长，与周边国家的发展差距不断扩大，决定了目前阶段及未来一个时期内，我国陆疆的跨境经济合作区与沿海地区的跨境经济合作区有天然差别，不能以贸易为主，而应实施以发展产业集群，形成产业关联为主的推进模式，具体分为出口加工区和进口加工区为主的垂直一体化模式和陆港保税区、转口贸易区为主的横向一体化模式。具体采用的模式应依据次区域国际经济一体化的进程和范围而定。

(一)垂直一体化模式

垂直一体化模式是指以跨境经济合作区两国的产业梯度为依据，以产业链延伸为主要合作方式，聚集两国不同梯度的产业于合作区内，通过产业链的地域性聚集，实现产业内贸易快速扩大的一种合作区模式。具体可分为出口加工区模式和进口加工区模式。出口加工或进口加工是相对而言的。在跨境经济合作区内，本国的出口加工是对方国的进口加工，若以本国市场为主，则是本国的进口加工区，也是对方国的出口加工区。目前就中国与周边国家的发展差距而言，中国发展程度高于周边国家，处于产业链的下游，尤其是制造业和技术研发环节，同时，也是最大的终端消费市场，对周边国家产业发展具有很大的吸引力。周边国家基本上都处于产业链的上游，尤其是在资源开发、材料加工环节，需要扩大出口，通过国外市场来支撑产业发展。通过跨境经济合作区实现两国的产业链整合，推进产业集群化模式，吸引中国的制造企业到合作区投资，吸引周边国家的加工业到合作区投资，实现产业链无缝对接，既能消除中间产品的运输成本，又能降低交易成本，对厂商会有很大的吸引力。这种模式适合于目前还处于工业化初期阶段或正在推进出口导向型工业化起步的老挝、越南等国家。这些国家虽然限制本国的资源型原矿出口，但鼓励出口加工产品，而初加工产品是我国制造业发展所需要的。因此，中老之间的磨憨－磨丁跨境经济合作区非常适合这种模式。

垂直一体化模式也存在一些问题。以中越河口－老街跨境经济合作区发展矿业集群为例，在这一地区，设立跨境经济合作区就意味着海关的后撤。对于越南而言，将矿产资源运输到跨境经济合作区进行加工，仍然意味着原矿出口，而限制原矿出口是越南近年来明确的政策。对于中国而言，由于当前正处于外需为主向内需为主转变的时期，一方面，制成品生产能力很强;另一方面，由于在长期实行出口导向发展政策下形成的路径依赖短期内难以改变，已经习惯于资源和市场都在外的出口加工制造业，在跨境经济合作区生产制成品进口到国内，面临着较大的运输成本压力，与其他省份的制成品相比，竞争力相对较弱。

运输成本仍然是制约陆疆跨境经济合作区形成和成长的关键因素。虽然我国长期致力于出境通道的建设，形成了面向西北、西南和东北开放的一些交通干线，但运输距离长，边境地区与周边国家的产业发展梯度差异性小，市场集中在我国东部沿海和中部地区的几个主要经济区，这些经济区到各个陆路边境口岸的运输距离长，运输成本高。周边国家与中国接壤的边境地区经济发展滞后，交通便利程度低，运输条件差，所以运输成本也很高，使陆疆跨境经济合作区对厂商的吸引力不强。

(二)横向一体化模式

横向一体化模式是建立跨境经济合作区针对国家产业虽然合作潜力较小，但而地理位置重要，能够发挥区位优势发展转口贸易、加工贸易等贸易区功能而推行的一种合作区模式。这种合作区以满足两国或第三国商品贸易的需求为主要功能，对双方产业边境地区产业发展的带动作用很有限。如中缅姐告－木姐跨境经济合作区就适合推行这种模式。缅甸与中国发展差异很大，缅甸整体还处于传统农业社会，工业化还没有起步，从跨境经济合作区内构建产业集群角度看，产业链是断裂的，难以形成产业配套。因此，合作区内只能主要以双方互补性强的产品贸易为主，中方出口国内具有优势的日用消费品，缅方出口具有相对优势的木材、原矿石、动植物等。

缅甸是中国连接印度等南亚国家和印度洋的重要通道。鉴于姐告－木姐的特殊区位，建立保税区，发展转口贸易，应该成为姐告－木姐跨境经济合作区的主要功能定位。可推进的类型有:(1)“两头在外”型。这种类型的企业生产原料全部来自国外或第三国，产品全部出口国外或第三国，可利用跨境经济合作区的基建物资及进口设备免税，原材料保税，以及区内企业生产不征增值税的优惠政策。随着国际产业转移的普及，经济全球融合的加速，以及我国配套能力、物流环境的改善，特别是消费市场的日趋成熟，这种类型企业会越来越少。(2)“一头在内，一头在外”型。这种类型的企业生产原料全部来自国内，产品全部出口国外或第三国，可利用跨境经济合作区的基建物资及进口设备免税，原材料由国内货物入区享受退税，以及区内企业生产不征增值税的优惠政策。(3)“一头在内、外，一头在外”型。这种类型的企业生产原料部分来自国外，部分来自国内，产品全部出口国外或第三国。企业主要利用国外货物入区保税和国内货物入区退税政策开展生产加工，可享受进口自用设备免税、国内采购原料退税、进口原料保税等税收优惠政策。(4)“一头在外，一头在内，成品低税率”型。这种类型的企业生产原料全部来自国外，产品全部内销国内，办理进口手续，内销产品的关税税率低于原料进口关税税率的企业。企业主要利用国外货物入区保税和成品出区按实际状态征税政策，可享受进口自用设备免税、进口原料保税等税收优惠政策和内销按成品征税且关税税率低于原料的政策。 (5) “一头在内、外，一头在内，成品低税率”型。这种类型的企业生产原料部分来自国外，部分来自国内，产品全部内销国内，办理进口手续，内销产品的关税税率低于原料进口关税税率的企业。企业主要利用国外货物入区保税、国内货物入区退税和成品出区按实际状态征税政策，可享受进口自用设备免税、进口原料保税等税收优惠政策和内销按成品征税且关税税率低于原料的政策。(6)“两头均在内外，成品低税率”型。这种类型的企业生产原料部分来自国外，部分来自国内;产品部分出口国外，部分内销国内。内销产品的关税税率低于原料进口关税税率的企业，主要利用国外货物入区保税、国内货物入区退税和成品出区按实际状态征税政策，可享受进口自用设备免税、进口原料保税等出口加工区税收优惠政策和内销按成品征税且关税税率低于原料和区内企业不征增值税的政策。

以上模式的具体运行取决于建立跨境经济合作区双方的协定和约束条款。就姐告－木姐跨境经济合作区而言，虽然具有中国面向南亚开放的区位优势，但这种区位优势要转化为现实优势，尚存在着交通基础设施的障碍。缅甸经济落后，北部地区尤其落后，交通基础设施的投入很少，基本依靠外国援助。受地缘政治等因素的影响，缅甸北部地区的中方援助基础设施项目推进缓慢，孟中印缅次区域国际经济一体化才处于起步阶段。姐告－木姐跨境经济合作区保税功能和转口贸易功能的实现可能性还不突出。

(三)垂直一体化与横向一体化聚合模式

垂直一体化与横向一体化聚合模式是指既具备垂直一体化的产业链延伸条件，又具备较好的转口贸易区位条件的边境区姊妹城市，可构建聚合型的跨境经济合作区，聚集发展程度较低国家的上游产业，聚集发展程度相对较高国家的下游产业，形成产业集群，同时以第三国市场为主导，发展加工贸易和转口贸易。中越边境上构想中的中越凭祥－同登跨境经济合作区、中越东兴－芒街跨境经济合作区、中越河口－老街跨境经济合作区，比较符合推进这种模式。越北地区的产业与云南、广西的优势产业可以在跨境经济合作区内形成产业关联，再利用北部湾良好的区位条件，转口到东亚国家和欧美发达国家。

总体上看，目前，我国的沿边开放与此前的沿海开放具有不同的国际经济形势，不同的开放对象，处于不同的发展阶段，因此，沿边开放的跨境经济合作区构建不同于沿海开放时的跨境经济合作区构建。只有根据我国新时期对外开放的新特点与新要求，按照睦邻、安邻、富邻的周边外交方针，符合周边国家的发展阶段和产业发展特点，建立进口导向的产业集群化为主的模式，才能有效推进跨境经济合作区的建设。

五、结 论

屏蔽效应与开放效应是两种对立的力，两种力量的强弱取决于国家的对外开放程度。跨境经济合作区是边界屏蔽效应充分消解，开放效应充分释放的特殊区域。

中国与周边国家发展差异大，产业梯度差异明显，我国陆疆跨境经济合作区完全不同于沿海的跨境经济合作区，一般具有垂直一体化、横向一体化和二者聚合三种模式，垂直一体化以出口加工和进口加工为主，横向一体化以陆港保税区、转口贸易区为主，具体适宜模式取决于次区域国际经济一体化的进程和范围。根据我国新时期对外开放的新特点与新要求，应以周边国家的发展阶段和产业发展特点出发，建立进口导向的产业集群化为主的模式。

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