论我国煤炭期货市场法律监督机制的完善

廉 睿，龙慧敏

（1.中央民族大学 管理学院， 北京 100081； 2.山西大学 法学院， 山西 太原 030006）

【法律学】

论我国煤炭期货市场法律监督机制的完善

廉 睿1，龙慧敏2

（1.中央民族大学 管理学院， 北京 100081； 2.山西大学 法学院， 山西 太原 030006）

我国的煤炭生产和消费量居世界首位，但与其他国家相比，我国开展煤炭期货交易的时间较晚。煤炭期货市场是期货市场的一部分，具有高风险性，离不开政府的监管。煤炭是重要的不可再生能源品种，在当前经济全球化不断向纵深发展的过程中，对煤炭期货市场进行监管不仅有助于其市场秩序的稳定及功能的发挥，还具有保证国家能源安全和维护市场经济稳定的重要意义。为了充分发挥煤炭期货市场的功能，应进一步改进我国煤炭期货市场的法律监管方式。

煤炭期货市场；监管；法律机制

煤炭期货作为能源期货中的一种，与煤炭现货相对，是以煤炭资源以及相关利益为标的物的期货标准化合约。它具有期货交易的一般特征，即现在对煤炭合约进行买卖，在将来某一时间进行交收或交割，交收或交割日期从一星期到一年不等。如果按照用途来分类，煤炭主要分为动力煤和炼焦煤，所以在煤炭期货市场上，主要的煤炭期货品种为动力煤期货和焦煤期货。广义的煤炭期货市场包括期货交易所、期货结算机构、期货经营机构（包括期货公司和期货公司营业部）和投资者，狭义的煤炭期货市场一般指期货交易所。本文所说的煤炭期货市场是指广义的煤炭期货市场。

我国的煤炭生产和消费量居世界首位，但由于我国开发煤炭期货品种面临煤炭品质复杂、运输和储存条件差等许多困难，煤炭期货市场的发展受到制约。我国曾经在1992年开始开展煤炭期货交易，但是经过一段时间后，由于相关制度不够健全，监管漏洞太多，过度投机、操纵市场价格等行为猖狂而被迫关闭。经过了二十多年的发展，我国开始对期货市场的相关制度进行重新设计，并且着重增强这些制度的抵御风险能力。我国在2011年重新启动了煤炭期货交易。2012年，焦炭期货成交金额达到513 487 054.60万元，占能源化工及其他类期货交易的比重为34.74%。[1]

一、我国煤炭期货市场法律监管现状

在目前阶段，我国主要运用法律手段、行政手段等方式对煤炭期货市场进行监管。法律手段，即国家通过立法将期货市场运行中的各种行为纳入法律规范中，要求参与期货交易的各主体按照法律规范进行相关活动。运用法律手段对煤炭期货市场进行监管，主要是通过立法和执法行为对欺诈、垄断操纵市场、恶性投机等行为进行严厉打击。

（一）立法现状

目前，煤炭期货市场的专项法律法规还是空白，仅受期货市场一般法律法规的监管。这些法律法规主要有《期货交易管理条例》和中国证券监督管理委员会（简称“中国证监会”）颁布的部门规章、规范性文件。

在我国立法实践中，对一些属于试点和探索性的领域，往往先由国务院制定行政法规予以规范，待积累一定的经验后，再由全国人大及常委会制定法律。[2]我国期货市场的法制建设也在探索中不断完善。1996年6月，国务院发布《期货交易管理暂行条例》。2007年2月，国务院在对暂行条例进行修订后，颁布了《期货交易管理条例》。该条例作为行政法规，对我国期货市场进行规范调整，也为将来制定《期货法》奠定了基础。

为进一步贯彻《期货交易管理条例》规定的原则和各种制度，使其更具有可操作性，中国证监会先后制定一些部门规章，主要包括《期货交易所管理办法》、《期货公司管理办法》等。为了落实和执行《期货交易管理条例》及配套规章的具体规定，中国证监会还制定了大量的规范性文件，主要包括《期货市场客户开户管理规定》、《期货营业部管理规定（试行）》等。[3]

（二）执法现状

1．执法机构

（1）中国证监会及其内设机构。中国证监会是经法律法规和国务院授权，对煤炭期货市场进行监管的机构。中国证监会内设期货监管部，监管煤炭期货市场相关参与者的交易、结算、交割等业务活动，监管煤炭期货市场的交易行为等；内设证券基金机构监管部监管六处，负责期货公司和期货业务的日常监管。[4]期货监管部只负责行政许可和对轻微违规行为采取监督管理措施。稽查部负责行政处罚案件的调查取证，法律部内设的行政处罚委员会负责对行政处罚案件进行审理。

（2）证监会派出机构。中国证监会在全国各省、自治区、直辖市和计划单列市设立了36个证监局作为其派出机构，负责对煤炭期货市场的具体监督管理工作，主要通过行政许可对轻微违规案件采取监管措施。

为了进一步提高执法效率和效果，合理配置监管资源，自2010年11月1日起中国证监会在广东、上海、深圳三个证监局进行行政处罚试点。原来证监会稽查部门调查的所有案件都由行政处罚委员会审理并处罚，试点工作启动后，三家试点派出机构依照法律法规和证监会的规章制度，在授权范围内自行组织对“自办案件”立案、调查、审理、处罚和执行工作。要求“自办案件”是试点派出机构管辖范围内比较简单、适用规则明确、影响较小、能够快速办结的自立案件。对于“自办案件”，由试点派出机构内部的稽查处调查，法治处审理。派出机构行使行政处罚权的试点是成功的，试点单位对移交审理的案件均以处罚结案，并且审理程序合法、事实认定准确、处罚幅度适当，处罚标准统一。

根据试点经验，2013年7月中国证监会发布了《关于印发〈中国证券监督管理委员会派出机构行政处罚工作规定〉的通知》，决定2013年10月1日起将行政处罚权下放给全国各派出机构。派出机构对辖区自办案件和中国证监会行政处罚委员会指定的案件进行审理，实施行政处罚，并负责行政处罚的执行、复议答复和应诉工作。中国证监会授予派出机构行政处罚权，是加强行政执法工作和完善辖区监管责任制的重要决策部署，有助于进一步加强行政执法，健全和完善期货执法体制。

2．执法措施

执法措施及执法的主要手段包括监管措施和行政处罚、行政许可三大类。

（1）监管措施。监管措施主要包括出具警示函、监管谈话、责令改正、限制或暂停部分期货业务等十七项。监管措施是对市场主体轻微违法违规行为的矫正性措施，主要作用是及时控制和化解风险，防止危害后果扩大，对时效性要求比较高。

（2）行政处罚。行政处罚是煤炭期货监管执法工作的重要组成部分，通过对违法违规行为的严厉打击，有力震慑了企图利用煤炭期货市场谋取不正当利益的机构和个人，保护和促进了煤炭期货市场的健康发展。由于行政处罚案件大多属于需给予较重处罚的情节复杂或重大违法行为，所以对期货市场的违法违规案件实行“审查分离”的行政处罚机制，案件调查与审理部门相互制约和合作。行政处罚措施是对违法违规行为实施的惩罚性措施，主要作用是惩戒，防止此类行为的再次发生，具有实体性、结论性等特点。

（3）行政许可。行政许可是煤炭期货监管执法工作的主要部分，在期货监管部门的日常工作中所占比重较大，主要有：根据《期货交易管理条例》、《期货公司管理办法》（证监会令第43号）及《关于进一步规范期货营业部设立有关问题的规定》（证监会公告[2013]11号）的有关规定，对期货公司设立营业部进行核准；根据《期货交易管理条例》和《期货公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理办法》（证监会令第47号）的有关规定，对期货公司财务负责人任职资格进行核准等等。

二、我国煤炭期货市场法律监管存在的问题

（一）煤炭期货市场依托的法规体系不完备

煤炭期货市场所依托的法规主要是一般的期货行业的法规，主要包括国务院颁布的行政法规和中国证监会发布的规章和规范性文件，最高层级的规则仍然是国务院颁布的《期货交易管理条例》。我国期货市场中的一些重要的风险控制制度仅由行政法规规定，法律层级较低，具有较大的法律风险。由于立法层级不高，与法律相比，行政法规和行政规章的立法程序不够严格，效力不够强，当国务院颁布的《期货交易管理条例》与其他上位法相抵触时，要优先适用上位法。

另外，对期货市场监管的其他规范多散见于各个相关部门的规章中，缺乏统一性。出台全国统一的法律才能真正明确期货交易所、期货公司、客户等各类法律主体的权利义务，期货市场才能排除不当的地方干扰与部门利益，在全国范围内发展。

（二）缺乏对煤炭期货市场发展的长远考虑

我国煤炭期货市场的法律监管措施多为禁止性、限制性规范，缺少支持性、鼓励性的规范。我国煤炭期货市场的发展走的是“边发展，边规范”道路，在推出煤炭期货之时缺乏相应的法律保障，当出现问题后才出台一些以禁止性为主的办法、规定加以规制，没有考虑到长远利益，导致的结果是带来了监管隐患，限制了煤炭期货市场的发展；目前仅期货交易所制定的规则对煤炭期货有所涉及，其他煤炭期货市场的专项法律法规还是空白，使得对煤炭期货市场的监管缺乏有效性和针对性。近年来，面对期货市场迅速发展和全面开放的现实压力，我国期货监管的主导思想也在转变，逐渐趋向于支持、鼓励期货市场的发展。但那些带有禁止性、限制性的立法文件还在起作用，还需要进一步转变监管理念，改进监管措施。

（三）以行政手段为主的监管方式违背市场规律

在整个煤炭期货市场的法律监管体系中，中国证监会所占比重很大，证监会主要通过行政手段对煤炭期货市场进行监管，其运用的许多监管措施都是以行政命令方式做出的。过度的行政监管直接作用于市场，不利于市场自律监管体制的发展和完善，不利于市场运作的稳定性和延续性，影响了投资者对市场的信心和市场的创新。

（四）投资者保护的法律框架缺失

投资者是煤炭期货市场日益壮大的发展动力之一，维护并提升投资者利益也将对优化煤炭期货市场秩序产生重大的积极影响。随着煤炭期货市场的不断壮大发展，也日益暴露出投资者与期货经营机构之间的信息不全面、专业知识不对称等矛盾。然而，我国没有建立期货投资者保护的法律框架，有关期货投资者保护的制度散落于不同法规、规范性文件和司法解释中，层级较低，未成为一个有机整体。2013年12月27日国务院办公厅颁布的《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》是关于投资者保护最高层级的法规。

三、完善我国煤炭期货市场监管法律机制的建议

（一）健全煤炭期货市场依托的法律法规

市场经济是法治经济，良好的法制基础有助于市场的繁荣稳定。期货市场将资金、信息和名利汇集到一起，因而必须高度依赖健全完备的法律制度体系，对其进行法治。经过近二十年的发展，我国的期货市场法律体系已经取得了很大进步，但也存在着一些现实问题需要解决，尤其是在我国期货市场提升转变的关键阶段，尽快出台期货法已经成为期货行业的强烈诉求。必须认真做好期货市场法律体系建设的整体设计，全面推进法律、行政法规、司法解释和司法政策的健全、完善工作，按计划、分步骤、有重点地清理现行法律规范，进一步提高期货市场法律制度的系统性和科学性。

在法律方面，应当在认真研究期货市场实践的基础上抓紧制定《期货法》。《期货法》的制定涉及期货市场基本制度和改革发展战略，必须从实际出发准确反映期货市场发展的内在要求和客观规律，结合我国期货市场的历史发展经验设置或者完善相关法律制度，提高法律制度的针对性、操作性。目前的期货市场很大程度上是建立在《期货交易管理条例》基础上的。[5]为了保持市场的延续性、稳定性和市场运行发展的可预期性，笔者认为，《期货法》应当在《期货交易管理条例》的基础上进行完善。

此外，要修订完善期货市场配套的相关法律法规。中国证监会作为监管部门，根据功能监管的基本理念，要适应市场发展的现实要求，遵循期货监管的法理逻辑，对现有规章和规范性文件开展全面清理整合，必要时制定相应的行政规章，尽量由同一个规章规定同一性质、类型的事项，形成相对完善的法律实施规范子系统，使法律实施规范体系的结构更加统一、制度内容更加科学、层级效力更加适当，为期货市场的发展提供强有力的法律制度保障。

鉴于煤炭对我国能源安全关系重大，而且煤炭期货包括多个品种，为了有效发挥煤炭期货市场的功能，笔者建议，制定煤炭期货市场的专项法规，将煤炭期货的现有品种囊括在内，根据煤炭期货市场的特点，对各个品种的投资者适当性要求、交易、结算、交割、风险防范、违规处理的措施和程序作出具体规定，使对煤炭期货市场的监管更具有针对性，对煤炭期货市场有序发展提供保障，最终形成一套以《期货法》为主其他相关法律法规配套支撑的法律体系，促进我国煤炭期货市场的更好发展。

（二）综合运用法律和市场手段加以调控

法律手段，即使用法律法规对市场进行宏观管理，对期货市场的违法违规行为进行警示和制裁，以确保期货市场所有参与主体能够依法办事。法律手段作为期货市场监管的主要手段，其具有较强的约束性和透明度。市场调节，即政府通过运用经济政策，比如利用税收、利率杠杆或者产业政策等措施影响期货市场的行为。法律手段和市场调节发挥着不同的功能，二者都是期货市场监管不可缺少的手段。因此，应当重视法律法规的运用，减少行政命令，增加法律手段和市场手段的综合运用，让市场充分发挥自律管理职能，实现煤炭期货市场在法律范围内的自我调整。

在综合运用法律和市场手段调控煤炭期货市场时，还需要我们辩证地看待产品创新和市场有效监管。期货交易被视为对某标的物未来价格所下的赌注。与欧美发达国家不同，我国期货市场存在的主要问题是创新不足、业务模式单一。所以，我们不仅要防止由于过度监管而导致的创新不足，又要避免由于监管的不到位而引发的期货市场风险。要严格进行煤炭产品审批，全面、深刻地评估相关风险，而且要进行周期性的煤炭期货市场调查、审核，对处于危机边缘的煤炭品种要及时叫停，对稳健发展的品种要继续审慎监督。

（三）将中国（太原）煤炭交易中心作为煤炭期货交易所进行一线监管

期货监管的主要目标是维护信守承诺的契约精神，保障标准合约的交易、交割等各个环节的顺畅和有序，防止期货和现货市场价格因人为操纵而严重偏离实际。有效的风险防控措施是实现这些监管目标必不可少的手段。期货交易所的监管是煤炭期货市场监管的关键，由于期货交易所对煤炭期货市场进行组织和管理，处于期货市场第一线，通过制定场内交易规则，监督市场的业务操作，对不法期货交易行为可以及时发现和纠正，同时在获得证据和技术方面享有独特优势，可以说是效率最高的期货监管组织。[6]通过对国外经验分析可以看出，交易所只有加强对期货市场的信息披露，提高期货市场的信息透明度，才能确保期货市场的交易更加公开、公平、公正。还需要对交易所的交易职责和监管职责进行分离，达到市场运作和监管的分离，便于市场利益冲突的解决。此外，在体制方面，要加强管理财务监督、清算、结算和支付等系统。依据风险监控系统，分析每日重要政策、新闻。

山西是全国最大的煤炭生产基地之一，累计探明煤炭储量居全国之首。2013年中国（太原）煤炭交易中心公布的中国太原煤炭交易价格指数作为中国首个主产地煤炭交易价格指数，为其开展煤炭期货交易奠定了基础。将其设立为煤炭期货交易所，更有利于发挥期货交易所的一线监管作用。所以，笔者建议，将中国（太原）煤炭交易中心设立为煤炭期货交易所或能源交易所，将焦炭期货、焦煤期货、动力煤期货以及今后可能上市的其他煤炭期货品种集中到该交易所交易，方便统一监管，赋予其充分的权限，最大限度地发挥交易所在对期货交易违法违规行为一线防控和事前查处等方面的作用。

四、结语

期货市场独特的交易规则和高风险性使其成为典型的立法和监管依赖型市场，为了保证期货市场的运行效率,必须对期货市场进行法律监管。煤炭期货市场对保障相关产业和国民经济的平稳运行具有重要意义，煤炭期货市场作为期货市场的一部分，有效的法律监管才能使其发挥应有作用。构建现行煤炭期货市场的法律监管体系，是我国煤炭期货市场法治建设的必然选择。

[1] 顾功耘.金融衍生工具的法律规制[M].北京:北京大学出版社，2007.

[2] 姜洋.期货市场新法规解释与适用[M].北京:中国检察出版社，2007.

[3] 李明良.期货市场风险管理的法律机制研究[M].北京:北京大学出版社，2005.

[4] 唐波.中国期货市场法律制度研究[M].北京:北京大学出版社，2010.

[5] 熊玉莲.金融衍生工具法律监管问题研究[M].北京:北京大学出版社，2009.

[6] 苑训诚，王昊，张震，曹焕.期货投资从入门到精通[M].上海:上海交通大学出版社，2007.

【责任编辑 张 琴】

2015-05-03

廉 睿（1987-），男，山西临汾人，中央民族大学管理学院在读博士。 龙慧敏（1985-），女，山西清徐人，山西大学法学院在读研究生。

1672-2035（2015）05-0044-04

D922.29

A