构建党的作风常态化机制应处理的四重关系

张 芸，罗大蒙

（1.西华师范大学政治与行政学院，四川南充637009；2.四川文理学院政法与公共管理学院，四川达州635000）

【政治学】

构建党的作风常态化机制应处理的四重关系

张 芸1，罗大蒙2

（1.西华师范大学政治与行政学院，四川南充637009；2.四川文理学院政法与公共管理学院，四川达州635000）

构建党的作风常态化机制是保持党的先进性、科学性，从严治党的永恒课题，也是巩固党的执政地位、永葆其生命力的必然要求。在构建党的作风常态化机制过程中，我们应该注重解决制度体系的构建难和执行难问题，并正确处理四重重大关系，即作风建设的自律机制与他律机制的关系、实体性制度与程序性制度之间的关系、作风建设的阶段性目标与长期目标的关系、制度的变动性与稳定性之间的关系等。

党的作风建设；常态化机制；制度体系

深入开展党的群众路线教育实践活动，党员干部要以“三严三实”严格要求自己，“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，通过党性修养构建强大的自律机制。同时，通过科学化、规范化的监督、惩戒、选拔、考评等机制建立起制度化防御体系。“内外兼修”，构建层次结构合理、运行机制有效、保障机制完备、程序设计科学的党的作风建设常态化机制，是保持党的先进性、科学性，从严治党的永恒课题，也是巩固党的执政地位、永葆其生命力的必然要求。目前，在构建党的作风常态化机制过程中，我们需要对其科学内涵有充分的认识，并着力解决一些难题，处理好一系列的重大关系。

一、党的作风建设常态化机制的科学内涵

党的作风关系到党执政根基的稳固和党的生死存亡，而党风建设是一个长期的、系统的复杂工程，因而，必须建立和完善党的作风建设的长效机制。党的十八届三中全会报告也指出，要“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革建设”，健全改进党员干部的作风常态化制度。所谓党的作风建设常态化机制，就是指通过教育引导机制、制度规约机制、监督保障机制、惩戒威慑机制等长效机制的建立健全，设计既定的程序、模式，保证党的作风建设的平常化、固定化、长期化。对这一科学内涵，我们可以从以下几个方面进行理解：

首先，党的作风建设常态化机制的基本内容体现为“四位一体”工作机制，即它是由“教育、制度、监督、惩戒”等长效机制所构成的系统工程。其中，党员干部的教育引导机制是实现作风常态化的基础；制度的建立和落实是实现作风常态化的根本；健全监督检查机制是实现作风常态化的关键；惩戒威慑机制是实现作风常态化的保障。其次，党的作风建设常态化机制的本质是党的作风建设的制度化、科学化、规范化。作风建设常态化，就是要把党风的治理作为一项长期的、复杂的系统工程，通过建章立制，确保其长效化、常态化。第三，构建党的作风建设常态化机制的根本目的是巩固党的执政根基。党要管党，必须从严治党，方能提高党的领导水平和执政水平，增强其拒腐防变、抵御风险的能力。

二、构建党的作风建设常态化机制的难点分析

目前在构建党的作风常态化机制方面还面临着一些重点、难点领域，主要体现在制度体系的构建及其执行方面在一定程度上阻碍了长效机制构建进程，必须予以克服。

就制度体系的构建而言，党的作风建设常态化机制并不是单项制度的简单组合，而是一套“要素健全、功能良好、有机运行的制度体系”。“健全改进作风常态化制度，既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其他制度的衔接协调；既要建立健全激励性、保障性规定，又要充实完善惩戒性、约束性规定；既要加强实体性制度建设，又要加强程序性制度建设、监督性制度建设，使制度建设延伸至党员干部作风建设的各个方面，努力形成完备的制度体系。”[1]一套完善的制度设计，既包括一般性的规则安排，也包括规则的保障和执行机制；既包括学习教育制度，也包括执行制度、预警制度、监督制度、干部选拔任用制度、考核制度等。只有一套完整而系统的制度设计才能保证党员干部工作作风常态化的整体推进。但我国的党风制度建设显然存在体系性不强、衔接性不够的问题：一是制度规定比较零散，没有形成合力。二是制度规定重复强调较多，弱化了权威性和约束力。如关于责任追究问题，从上到下都三令五申加强责任追究，重复强调的多，具体追究起来力度不够，容易造成人们心理上的麻木和行动上的我行我素。三是制度规定缺乏相应的配套措施和程序性规定。[2]因而，如何建构一套完备的党风建设体系是我们要解决的重要难题。

就制度的执行落实而言，目前党的作风制度建设的操作性、程序性规定较少，而“禁止、不准”等原则性规定较多，致使在地方实践中无法落实，或落实走样。笔者在基层调研时，某部门干部曾讲到：“在党的制度建设中，制度建设是重点，但关键和难点却在政策的落实上，而中央‘八条’、省委‘十条’、市委‘十二条’虽然越来越细化，但‘应该做什么’的规定较多，‘实际上应该怎么做’的规定太少，在面临上面压力情况下，制度多被变通执行，如上级虽发布了‘禁酒令’，但‘为了工作需要可以适量喝酒’却成为大家共识。”即使制度得到执行，也存在对制度规定的机械化理解现象，不结合单位实际，“一刀切”执行，甚至靠行政命令方式强制执行，造成了负面影响。另外，目前的制度设计中对“违反制度应该怎么处理”也没有明确规定，致使出现“禁而不止，越禁越多”的怪现象，而“违反制度的行为，如果不及时严肃处理、纠正，最终会使制度‘崩溃’，完全失去意义。”[3]制度之所以可以对个人行为起到约束的作用，是以有效的执行力为前提的，即有强制力保证其执行和实施，否则制度的约束力将无从实现，对人们的行为也起不到任何的规范作用。

三、构建党的作风常态化机制应处理的重大关系

党的作风建设是一项系统、复杂而又长期、艰巨的任务，要保证党的作风不反弹，实现作风常态化，并有力解决其制度体系的构建难和执行难问题，应注意处理好作风建设的自律机制与他律机制的关系、实体性制度与程序性制度之间的关系、作风建设的阶段性目标与长期目标的关系、制度的变动性与稳定性之间的关系等。这四重关系的处理和把握构成党的作风长效机制建设成效的重要检验标准。

首先，要处理好作风建设的自律机制与他律机制的关系。党员干部的作风问题实质上就是其党性修养问题，通过教育引导，提高党员素质是构建作风建设常态化机制的重要手段。抓作风建设就要以社会主义核心价值观为指导，深入开展以“为民务实清廉”为主要内容的群众路线教育实践活动，做到严以修身、严以用权、严以律己，从而加强党员干部的党性修养和党性锻炼。但是，我们应该明白，教育、引导、示范仅仅是保证党的优良作风的必要条件，而非充分条件，除了通过党性教育和德性培养的自律机制之外，我们还应该构建作风建设常态化的他律机制，即通过监督、惩戒、预警、执行、评议、选拔、考核等制度化机制的建立健全，实现对党员干部的外在约束。邓小平早就指出，只有制度才是靠得住的，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。习近平总书记针对权力运行问题也指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。在构建党的作风建设常态化机制的过程中，我们应该把对党员干部的教育引导、德性培育与制度化建设结合起来，既注重党员干部的自我道德约束，同时又通过制度体系的建设，为优良党风的实现提供强制性约束。党的作风常态化机制应是党员干部的内在自律机制与制度的外在约束机制共同构成的制度体系，二者相辅相成，缺一不可。

其次，要处理好实体性制度与程序性制度之间的关系。“实体性制度规定制度的基本要求和基本原则等内容，即明确‘为什么’、规定‘做什么’，体现制度的价值目的。程序性制度规定执行制度的方法、措施和流程等内容，即规定‘怎样做’，是制度操作规则的总和，也就是制度的实施机制。”[3]作为对行为主体具有约束力和规范力的行为准则，制度应是实体性与操作性的有机统一，没有实体性制度，程序性制度就失去了存在的意义；没有程序性制度，实体性制度也得不到贯彻实施。目前，在党的作风建设常态化机制方面，一般的实体性或原则性规定较多，而具有可操作性的程序性规定较少，这就导致党的作风建设在地方实践中，或者被变通执行，或者根本难以落实，这也基本可以解释我们在基层调研时县乡级干部普遍反映的“执行难”问题。因而要实现党风建设的常态化，在立章建制方面，我们既需要建设一套具有全局性、指导性、权威性的实体性制度，也要针对具体领域、具体部门设计一套操作性强、条文细致、标准可量化的程序性规定，使党的作风建设能够得到有效执行和贯彻落实。

第三，要处理好作风建设的阶段性目标与长期目标的关系。习近平总书记强调，“作风问题具有反复性和顽固性，不可能一蹴而就、毕其功于一役，更不能一阵风、刮一下就停，必须经常抓、长期抓，要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成”，这样才能使党的优良作风“内化于心、固化于制、外化于形、实化于行”。一直以来，党的作风建设都没有跳出“抓一抓有好转，松一松就反弹”的怪圈。这与我们没有充分认识到党风建设的长期性、复杂性和艰巨性有关，一直用革命的或运动式的思维对党风进行治理，以阶段性目标的实现代替了长期目标的推进。在一些党员干部看来，目前正在开展的“热火朝天”的党风建设，只不过是“新官上任三把火”，是反腐败的必要手段，“早晚会‘事过境迁’、‘人走政息’”。还有些人认为，党的群众路线教育实践活动的三个环节或三个阶段（第一个环节是学习教育、听取意见；第二个环节是查摆问题、开展批评；第三个环节是整改落实、建章立制）一旦完成，“一场风风火火的党风建设便会告一段落，大功告成”。因而，要避免党员干部“四风”问题的反弹，就要正确处理作风建设阶段性目标与长期目标的关系，实现作风建设的常态化、长效化。作风建设的阶段性任务，对突出问题开展的集中整改和治理，是在不同的社会经济发展形势下，实现作风建设长期目标的着力点，没有阶段性的对突出问题、重点问题的查摆，作风建设的长期推进便会缺少有力抓手。而如果不能把作风建设看作是长期性、系统性的工程，则很容易把阶段性目标作为终点，不可避免地会出现党风问题的“治乱循环”。要实现作风建设常态化，需要把阶段性任务与长期目标相结合，把解决突出问题与建立长效机制相结合，立足当前，着眼长远，积极探索建立完善的长效工作机制，不断巩固和扩大作风建设的成果。

第四，要处理好制度的变动性与稳定性之间的关系。制度作为对人们的行为具有节制和约束作用，并要求人们共同遵守的一系列行为准则，是在一定的历史条件下形成的法令、礼俗等规则和规范的集合。制度建设具有一定的规律性，制度一旦形成便具有长期的稳定性。“人们建立制度是为了减少不确定性，获得一种比较稳定的预期，并据以选择和确定自己的行为……如果制度经常变动，人们就不可能形成长期的稳定的预期，其行为就会短期化，甚至莫衷一是，机会主义盛行，整个社会生活就会缺乏秩序而陷入混乱之中”。[4]5因而制度建设并不是一项短期的、朝令夕改的行为，而是“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的行为。但同时，制度并不是一成不变的，一定程度上和一定范围内的制度变迁是制度的自我完善和发展，否则会出现制度的自我“锁定”或“固化”，导致交易成本增加，社会发展受阻。因而在党的作风长效机制建设中，在保证制度稳定性、长期性的同时，应随着社会经济的发展不断对制度进行创新、修订、完善，并建立制度的废止机制。

[1] 苏青场.健全改进作风常态化制度的着力点[N].青岛日报,2014-02-06.

[2] 徐少农.加强制度建设，提高制度执行力[EB/OL].http://www.ah-n-tax.gov.cn/ahtax/index.html,2010-8-18.

[3] 李志昌.制度建设的基本要求[N].学习时报,2012-01-11.

[4] 赵洪瑞.浅论制度的稳定性[D].济南：山东大学，2003.

【责任编辑 张 琴】

2015-05-02

张 芸（1987-），女，四川内江人，西华师范大学政治与行政学院在读研究生。 罗大蒙（1985-），男，安徽砀山人，四川文理学院政法与公共管理学院讲师，硕士。

四川省哲学社会科学研究规划项目：《法治政府建设的重点、难点及解决路径探究》（SC14D014）；四川省高等学校2013年度“行政管理专业综合改革试点”建设项目；四川文理学院政治与行政学优秀教学团队建设项目；四川文理学院“社区治理现代化研究创新团队”项目；四川文理学院重点项目“达州市法治政府建设的重点、难点及其重大关系处理”（2014R005Z）

1672-2035（2015）05-0035-03

D261.3

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