从成本和收益的角度看农业转移人口市民化——以广东省为例

笱丰明

（广东理工学院，广东 肇庆 526100）

从成本和收益的角度看农业转移人口市民化
——以广东省为例

笱丰明

（广东理工学院，广东 肇庆 526100）

新型城镇化是人口的城镇化，即农业转移人口市民化。在广东省新型城镇化进程中，农业转移人口市民化是经济和社会发展的大势所趋，虽然成本压力巨大，但也给城镇经济社会发展带来巨大的效益。政府、企业、个人成本共担机制的建立，公共服务供给机制的改革都能有效降低政府在此过程中的成本负担。

新型城镇化；农业转移人口市民化；成本；收益

一、新型城镇化的核心是人口的城镇化

人类进入工业社会以后，在社会经济发展过程中，农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升是一个必然的趋势。这一趋势或者表现为人口从农村向城市集中，在城市发展第二、三产业来吸纳农业人口，或者表现为人口从农村向城镇集中，在城镇发展第二、三产业并吸纳农业人口。无论是向城市集中，还是向城镇集中，都表现为劳动力从农村转移出来，从第一产业走向第二、三产业，这一过程被称为城镇化。

随着工业化、城镇化的深入发展，城镇对各层次劳动力的需求不断增加。农业转移劳动力从“忙时务农、闲时务工”逐渐转变为长期居住在城市务工，在这个过程中，大量农业转移人口逐渐在城镇有了稳定的住所和工作，进而落户城镇。农业转移人口落户城镇一方面解决了工业化、城镇化过程中劳动力的短缺和“用工荒”问题，另一方面，农业转移人口也从城市的二、三产业中赚取了比纯粹务农相对更高的工资收入，拥有更高的生活质量，这一过程就是人口的城镇化。因此，人口城镇化过程是城镇对劳动力的需求与农业转移劳动力通过市场自由选择的结果。在新增劳动力不足、新型城镇化加速推进的背景下，需要更多的农业转移人口落户城镇来推动人口的城镇化，人口的城镇化是新型城镇化的核心。

根据统计资料显示，截至2014年底，中国的常住人口城镇化率为54.8%，而户籍人口城镇化率是35.9%，二者相差18.9个百分点，表明有2.5亿多的农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但没有落户城镇，没有完全享受到城镇居民的福利待遇，处于半城镇化或不完全城镇化的状态。而我国54.8%的城镇人口还包括了城市和县城之外的17449个建制镇的大约1.83亿“镇民”。这些建制镇的基础设施建设和公共服务水平远远低于大中小城市，与新型城镇化打造“宜居”城镇的要求相差甚远，不利于农业转移劳动力的定居、落户，也影响了新型城镇化进程中劳动力资源供给的稳定性。

二、广东省新型城镇化进程中农业转移人口市民化成本

农业转移人口市民化是指，农业转移人口进城后，不仅要实现职业的转变，还要获得与城镇户籍居民一致的社会身份和权利，能平等地享受城镇公共资源和社会福利，能全面参与政治、经济、社会和文化生活，能够在经济上立足、被城镇社会所接纳、获得身份的认同、实现文化的交融。要实现这一系列目标，农业转移人口落户城镇是关键。在当前社会环境下，拥有城镇户籍，仍然是平等地享有与户籍所在地城镇人口同等权益的前提。

2014年末，广东省常住人口城镇化率为68%，比全国平均（54.8%）高13.2个百分点。根据广东省新型城镇化发展规划，到2020年，广东省常住人口城镇化率要提高到73%，户籍人口城镇化率要达到56%。根据广东省发改委初步估算，广东省农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元（自购住房），每年公共服务成本6581元（随迁子女义务教育、劳动就业、社会保险、公共医疗卫生和计划生育、住房保障、市政设施建设和维护、其他公共服务和管理）。依此计算，要使城镇化率达到规划水平，仅公共服务成本一项，每年将新增122亿。而根据国家发改委2015年初印发的《国家新型城镇化综合试点方案》，广东的广州、东莞、惠州和深圳市（光明新区）四个城市列入试点范围。试点的主要任务包括五个方面：（1）建立农业转移人口市民化成本分担机制；（2）建立多元化可持续的城镇化投融资机制；（3）改革完善农村宅基地制度；（4）探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式；（5）综合推进体制机制改革创新。将“建立农业转移人口市民化成本分担机制”摆在首位，也凸显了农业转移人口市民化在新型城镇化进程中的重要性和困难程度。

以此来看，实现农业转移人口市民化，推动新型城镇化的发展，的确需要大量的成本投入，困难不小。但农业转移人口市民化带来的不仅仅是投入，还有巨大的收益，这也是推进农业转移人口市民化的意义所在。

三、广东省新型城镇化进程中农业转移人口市民化收益

广东省新型城镇化进程中农业转移人口市民化的收益主要体现在如下几个方面：

（一）农业转移人口市民化是广东经济增长的动力源泉

随着中国经济整体进入工业化后期，外需扩大的空间和投资扩张的空间都在逐步缩小。同时，发达国家的市场需求已经趋近于饱和，大多数发展中国家市场的启动力不足，产品也与中国对外贸易形成竞争。广东作为出口大省，在这样的环境下，内需无疑成为其经济增长的动力源泉。有研究表明，城镇化每提高1%，带来的消费需求可替代出口10万亿，拉动基础设施、房地产等行业人均10万元的固定资产投资需求。大量人口的市民化，以及由市民化带动的消费和投资需求，将构成广东经济增长升级巨大而持续的动力源泉。因此，未来的广东经济增长是市民化提升工业化，推进城镇化。

（二）农业转移人口市民化改善广东城市年龄结构

从广东的外来常住人口年龄结构来看，2014年末广东省常住人口分年龄段的人数为：0-14岁1649.19万人、15-64岁8187.91万人、65岁及以上886.90万人，分别占常住人口总量的15.38%、76.35%和8.27%。这一年龄结构表现出“两头低、中间高”的特征，即少年儿童人口（0-14岁）和老年人口（65岁及以上）所占比例相对较低，而成年人口（15-64岁）的比例则较高。年轻人占多数，意味着年龄结构年轻，公共服务负担也会比较轻，在养老、医疗方面的花费相对比较少，而社会保险费用缴纳比较多。一个城市年轻的上班族越多，城市年轻人越多，年龄结构越好，就越有利于减轻政府公共服务负担。尽管如此，按国际通用标准衡量，广东人口年龄结构仍然为“老年型”时期（老年人占常住人口的比例大于7%），仍然需要大力推进农业转移人口市民化，以稳定现有农业转移人口数量，进一步吸引更多农业转移人口来到城市工作、落户，为广东经济社会发展提供充足的人力资源支持。

（三）农业转移人口市民化为广东带来巨大的社会效益

一个对社会经济发展有巨大贡献的群体的基本利益，是社会整体利益不可或缺的重要部分，农业转移人口对广东经济发展的巨大贡献毋庸置疑，而身份歧视会对没有市民身份的这一巨大的社会弱势群体带来心理扭曲、生理伤害、生存压力和话语权缺失，带来巨大的社会负能量。新型城镇化的一个重要任务是要消除身份歧视，而不是固化、强化，所以仍然要大力推进农业转移人口市民化。因此，推进农业转移人口市民化的社会效益，可能远远高于经济效益。

（四）农业转移人口市民化为广东带来巨大的环境效益

广东的城镇化和工业化，无论从规模上讲还是从速度上讲，都处于全国前列，但造成的资源环境压力也是巨大的。在城乡二元结构的现实下，有统计数据表明，市民比农民消耗更多的能源、资源，而且随着广东人口的不断增长，生态环境、能源、水资源、基础设施以及可使用土地等承受压力日益增加，给社会经济及环境的可持续发展带来压力。但是，经济技术的发展，社会的进步，集约的城市显然要比分散的农村要资源节约、环境友好。

由此可见，农业转移人口市民化的成本固然较高，但对城镇经济社会发展带来的效益也不容小觑，地方政府若只顾眼前，过多计算市民化的投入，容易丧失发展机遇。

四、广东省农业转移人口市民化成本分担

一般认为，农业转移人口市民化，公共服务成本是最大的一块，由政府来负担，政府推动农业转移人口市民化，面临的成本负担较大。但是农业转移人口市民化的成本，并非全部由政府来承担，也并非全部一次性支出，由政府承担的部分，也可更科学合理地安排。

（一）建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本合理分担机制

根据实际情况来看，农业转移人口市民化成本中，很多成本都是政府、企业和个人分摊的，政府支出部分中占比最大的养老保险补贴也是多年长期支出的。只要合理统筹安排，建立合理的农业转移人口市民化成本分担机制，政府完全有能力进一步加快推动农业转移人口市民化进程。

根据国务院发展研究中心的研究表明，在政府承担的各项成本中，养老成本占比最高，接近或者超过50%，另外还有义务教育和保障性住房，以及其他。这些看起来好像要全部由政府负担，但实际上并非如此。每一个在职员工和个体劳动者都要缴纳五险一金，“五险”包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，“一金”是住房公积金。其中养老保险、医疗保险和失业保险，这三种险和住房公积金是由企业和个人共同缴纳的保费，工伤保险和生育保险完全是由企业承担的，个人不需要缴纳。以广州市为例，2015年在职员工五险一金的缴纳以缴费基数为基准，缴费比例分别为：养老保险：个人8%，外资单位20%，省属单位18%，私企单位12%；医疗保险：单位7%，个人2%；失业保险：单位0.2%，个人0.1%；工伤保险：单位0.4%，个人不缴费；生育保险：单位0.85%，个人不缴费；住房公积金：单位及个人的住房公积金缴存比例各为5%-20%，具体缴存比例由单位和个人自行选择。每个单位原则上只能选定一个单位缴存比例，个人缴存比例应当等于或高于单位缴存比例。这些都是为个人今后养老、医疗、工伤、购房的储备。所以，公共服务大部分都是个人和企业自己负担的。同时，农业转移人口当期交纳的养老保险和政府对农业转移人口随迁子女教育投入成本在当期可以实现收益成本的相抵消，当期成本实际并不高。

（二）改革公共服务供给机制，降低政府成本负担

一般认为，医疗、教育资源紧张，基础设施建设需求增加，成本增加，政府负担加重都是城市人口增加所造成的。随着城镇化的发展，越来越多的农业转移人口到城镇工作、安家，确实出现处处“人满为患”的状况：公立医院床位紧张，公办学校学位难求，人多车多，交通拥堵等现象。表面上看，好像是人口的增多造成了这些公共服务资源的紧张。但对比一下房地产市场，人口再多，也能买到房子、租到房子，随着房地产行业的发展，城市人均住房面积也并没有因为人口的增加而下降。因此，这一问题的实质是供给发生了问题。1998年的房改让房子变成了商品，只要花钱，就能买到房子，租到房子。而医疗、教育领域有较多限制和严格的准入制度，市场没有放开，因此政府成本负担较重。而基础设施建设，无论人口是否有增加，都是需要加快发展推进的，人口增加，人均成本降低，规模报酬递增，交易效率更高。因此，如果能改革公共服务供给机制，政府的成本负担就能大大减轻。

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