“双联行动”与城镇化、新农村建设相结合的路径探索

文献标识码：A

文章编号：1671-1351（2015）03-0068-05

收稿日期：2015-03-13

作者简介：樊卫宾（1966-），男，甘肃天水人，天水师范学院政法学院教授。

一、“双联行动“的重要意义和成效

自“联村联户、为民富民”行动开展以来，甘肃省各级干部和政府、企事业单位积极行动起来，领导干部率先垂范，短时间内就组织了大批干部驻村入户，广泛调研农村实际，近距离接触农村贫困户，亲身感受农民和农村贫困落后状态，签订责任书与贫困农户结对帮扶，运用自己所学所长帮助农民尽快脱贫，利用一切可利用资源尽心尽力扶持农业农村发展，创造了“甘肃式扶贫”的独特模式。在此过程中，各级干部帮助农民明方向、树信心、鼓干劲、细措施，涌现出了不少典型人物和先进单位，树立了党的温暖下基层的榜样和典范，对农村贫困形成了共同围剿之势，创新了精准扶贫与集中减贫的先例。 [1]同时，全省各地也探索总结出了专项脱贫、社会扶贫等有效办法和经验，对全国减贫、扶贫计划提供了有益的借鉴，拓展了西部严重贫困地区脱贫解困的全新思路和领域。2012~2013两年间甘肃全省减少贫困人口约140万人，有两个县区整体脱贫。 [2]

改革开放以来，在当地政府领导下，西部农村许多地方经过几代人的努力，村容村貌已发生了不小的变化，农村社区基础设施条件有了相当的改善，农民收入有了一定的增加，农民生产生活水平有了很大的提高，乡镇企业有了较大的发展，一些乡镇的农业产业化发展具有了一定规模和比较优势，部分建制镇和中心集镇的小城镇建设蒸蒸日上，一些试点乡镇的自然村经过新农村建设面貌焕然一新。其中，甘肃农村经济历经数十年的发展，粮食、果品、蔬菜、药材等大宗农副产品的种植生产已成区域化带状分布，定西马铃薯、庆阳小杂粮、平凉苹果、天水桃子、陇南花椒已形成较大规模，产量高，收入大，对农民增收贡献高。经过长期销售和宣传，部分果蔬产品在省内外，乃至全国都具有一定的知名度和美誉度，苹果、桃子和花椒更是销往海外。

尽管如此，受限于严酷的自然环境、频繁的自然灾害、落后的生产方式、封闭的交通信息条件、落伍的教育文化素质、狭窄的项目资金渠道的制约，西部农村的贫困面和贫困人口总量仍大于全国平均水平，整村贫困、整乡贫困、整县落后的现象较为普遍，贫困和落后已成为阻碍西部地区社会经济整体发展的巨大障碍，市场经济的竞争和优胜劣汰机制则具有强化这一后果的趋势。 [3]因而，仅靠国家宏观层面的政策性外部扶贫难以短期内改变西部农村贫困严重的事实，而“双联行动”的实施就是要深入贫困户和贫困村内部，从微观层面突破贫困因素对农村发展的瓶颈束缚，最大限度地减少贫困。

西部贫困乡村一般位于交通偏远、环境恶劣、资源匮乏、资金短缺、远离中心城市的深山区。其主要特征是贫困人口连片集中，农户家庭平均收入普遍较低，基础设施贫乏，村民技能素质不高，意识观念落后，创新能力不强，缺少发展思路等。实践证明，在此环境下，仅凭贫困村和贫困户自身努力很难较快实现脱贫致富，因此必须同时依靠“联村联户”、新农村建设、城镇化、劳务输出和连片扶贫行动，尤其是外部资金注入和社会力量的帮助支持，通过“输血”与“造血”并举，扶持与带动同步，以“提思路、联项目、引资金、送科技”方式为其形成发展机能，协助贫困村和困难户因地制宜地积极开展各项生产活动，不断巩固扶贫和发展效果，持续提高贫困群众的生活水平。

在“双联行动”过程中，必须始终紧扣“促进农民增收、推动农村发展”这个主题。在深入调查分析阻碍贫困村、户之所以贫困深层次原因的基础上，结合当地自然资源实际和农民意愿，与当地乡镇政府和村级组织密切配合，借助驻村干部和联系单位的科技与智力资源优势，协助贫困村和贫困户整理发展思路，遴选产业发展项目，针对性地引入社会投资，加快水、电、路等基础设施建设，培训村民掌握实用技术，协调解决项目审批和资金借贷问题，使贫困村和贫困户的生产生活条件有较大改善，形成农民脱贫发展的良好局面。

同时，要积极帮助贫困村和贫困户树立脱贫致富的信心，鼓起他们奔向小康生活的勇气。要通过事实和教育使“治穷”与“治愚”相结合，激发他们不甘贫穷、自我发展的意识和潜能。要重视对其科技和文化的帮扶，完善村级学校、卫生室和体育等硬件设施，活跃村民的文化生活，扭转村民麻木僵化的精神面貌。要协助村民有序做好生产、建设的发展规划，及时向其提供科技信息服务。帮助农民开拓思路，找准发展方向，提高其生产技能和脱贫脱困的能力。要提升村干部的政治思想素质和政策理论水平，督促其落实政策、培养服务群众的能力，真正解决贫困村长期积累的突出问题，维护社会的持久稳定。要向村民广泛宣传党的政策和政府法规，选择较好的工作路径和方式方法，与广大村民密切接触，构建和谐社会。

二、西部贫困乡村存在的主要问题

西部贫困乡村在发展道路上遇到的困难和问题，一般主要集中在以下几个方面，这些共性的困难和问题是制约地方农村经济进一步发展的关键因素。

1.贫困乡村的基础设施建设通常严重滞后

表现在公路、农路不畅，对农资和农副产品运输造成制约；饮水灌溉设施缺乏或疏于维护保养，居民饮水质量难以保证；社区文化生活较为单调，赌博之风盛行，群众性文化娱乐活动才刚刚起步，一些乡村甚至尚未启动。

2.土地大面积坡陡土瘦，墒情难保，不适宜推行较大规模的农业生产

家庭联产承包制后，土地利用碎片化现象日趋常态，规模生产难以存在；农资成本逐年高企，农业收益逐年递减；化肥农药使用量大，地膜等白色污染对农村环境危害极大；粮食种植生产基本上靠天吃饭，土地整理难度较大；受比较利益影响，打工潮涌动，土地出现大面积撂荒。

3.种植业发展片面追求品种多类，但精品意识、品牌意识不强

伴随乡、村干部的频繁换届，乡镇种植类型和生产规划不断调整，核心竞争力产品难以确定；特色地域产品不突出，基地化生产推广不能持续展开；对特色农副产品宣传力度不够，缺失自主品牌，常因底气不足而套贴包装。

4.果业发展科学化程度不高，果品质量难以保证

农民由于缺乏科技指导，因而从树苗的选种，到果树的栽培、施肥、灌溉、修剪以及病虫害的防治，再到储藏、包装、运输、外销等各个方面很难做到全流程精细化质量管理；一旦发生大规模病虫害无法做到及时和科学防治，基本上凭经验事后进行补救；近年来农资农药假冒现象屡禁不绝，对贫困户和贫困村的伤害更是雪上加霜。 [4]

5.农副产品生产链太短，深加工不够

出于区位、交通信息设施及成本的考量，深山之嵎的贫困乡村中大型农业龙头公司不愿进入；深山区农户和农村社区聚集地的高度分散，使专业合作社的组织成本过高；缺乏龙头公司的带动和合作社的组织，使农户与市场的对接距离遥远，因而在产品品质等级和价格上很容易受制于人；储藏措施和技术的欠佳，导致农户在市场竞争中纵深防御不足；农产品初级原料产品的地位，和中间商与农户的不对称博弈使农产品利润严重缩水，最终削弱了农民的收益。

6.营销模式单一，营销风险很高

贫困乡村中产品的营销基本上是“外地客商+本地代理”的模式，这种营销模式使得整个农产品市场处于买方市场，定价权基本掌握在外地客商或本地代理人手里，农民的收入空间被大大挤压，产品积压滞销常见；该种营销模式还使农民只能被动受价，对客商缺乏有效的法律合同约束，压级压价经常存在；该模式的资金保障链条十分脆弱，客商间货款相互赊欠，以及客商欠款潜逃的风险非常高。

7.贫困乡村劳动力流失严重，先进适用技术在农产品的产、供、销等方面未被充分利用

传统农业基本上属于劳动密集型产业，其生产过程需要消耗大量劳动力，但农业收益又极其低微，因此90%以上的青年农民受工资性收入吸引大量流入城镇，种植业则主要由留在家里的老人、小孩和妇女从事；农村青壮劳动力的短缺严重制约了地方特色农业的持久发展，在许多地方农户已经出现弃耕退植的现象；分散的、作坊式的、小农式的家庭经营模式使得农户习惯于各自为战，农业生产更多的是凭经验操作，盲目性和随意性很大，以致于先进生产技术无法及时推广和普及，也难以在供应与销售方面形成统一、协调和有效的管理方式。

8.少数农民对贫困已然麻木，等、靠、要的思想仍然存在

长期的贫困和强烈的小农意识，使一些农民已安于现状，在贫困环境中思想保守，旧观念旧传统遗留没有根本改变；贫困乡村农民整体上经商经验和市场意识较为薄弱，鲜有创新意愿；村级组织领导普遍年岁较大，缺乏干练朝气，缺少发展社会经济的责任心、感召力和带动力。

三、“双联行动”与城镇化、新农村建设结合推进

扶贫工作是一项长期而艰巨的攻坚工程，不能于一朝一夕完成。大面积的贫困使有限的干部和单位不可能一一对应，面面俱到，驻村入户干部也不能永远驻留下去。贫困问题的复杂，使已脱贫的农户也极易因灾返贫、因病返贫、因婚返贫，贫困的根源性问题依然不能得以消除。因此，解决贫困问题的根本途径还在于必须要把“双联行动”与新型城镇化、社会主义新农村建设结合起来，在长期目标和短期任务的共同作用下最终消灭贫困。针对目前贫困乡村存在的困难与问题，扶贫需要因地制宜，面对实际。既要制定当地长期的社会经济发展规划，尤其是可行的城镇化和新农村建设方案；又要通过“双联行动”以实际行动给最贫困人群以希望和帮助。要本着“规划为先导、市场为主体、科技为手段、服务为抓手、品牌为突破、富农为目的”的宗旨，形成各级政府与干部长期扶贫减贫的实施、监督和考核机制，以点带面，规模推进，向贫困宣战。

（一）规划为先导，三者互动，统筹兼顾

现代诸多要素中经济规划本身就是一种生产要素，它在基础设施建设、政策支持、科技下乡、信息传播、科学管理等方面发挥着非常重要的方向性引领作用；在综合统筹协调城乡社会事业发展、引导城乡生产要素双向流动、促进城市和周边农村经济共同发展等方面起着极为重要的建设性规范作用。 [5]规划为先导，就是各级政府机构制定的经济社会发展规划中均应包括减贫、扶贫的中长期计划和短期目标任务，并使之与“双联行动”、城镇化与新农村建设内容相一致，通过三者的统筹与互动，层次性地持续开展扶贫。城镇化是转移和减少农民，最终消除农民贫困的根本途径；新农村建设是改善继续留居乡村农民的生产生活环境，缩小城乡发展差距的重要手段；“双联行动”则是一定时期内集中解除特困人群的困难，减小社会贫困面的特定方式。逻辑关系上，城镇化是消灭贫困的长远之策、根本之道，新农村建设是统筹城乡、富裕农民的中期选择，“双联行动”是短期内针对特殊群体实施减贫、扶贫的实际行动。三者的侧重虽有不同，但根本任务完全相同。

首先，扶贫规划的方法和态度要科学。阶段性扶贫任务和长远减贫目标要协调一致，通过制度设计有序推进扶贫进程，而不能运动化走过场。其次，扶贫规划的内容和措施要切实可行。扶贫任务目标既要尽可能地细化，但又不能定得太高，当然也不能太低；既要考虑到贫困村、贫困户的真实需要，也要顾及到干部和帮扶单位的实际承受能力。再次，当地扶贫规划和国家连片扶贫计划要衔接配合。国家扶贫项目、当地政府的扶贫计划、帮扶干部和单位的扶持举措要形成合力，在密切协同的基础上共同做好扶贫工作。最后，统筹城乡发展，合理配置城乡资源。要摒弃城市偏向的传统理念，在经济社会发展中统筹城乡规划、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡管理、统筹城乡空间利用，协调处理好城乡间的各种利益矛盾。

（二）市场为主体，创造市场，驾驭市场

市场是不同区域间要素流动和产品交换的主要途径和载体，也是区域内外经济联系的重要纽带。贫困乡村农民的贫困除自然客观因素外，更主要的是由于自身主观因素，特别是对市场规律的茫然和对市场信息获取的不完全。因此，在扶贫过程中着重加强对农民的产业化引导和市场化理念培训就显得非常重要。扶贫不仅要通过生产结构的调整，帮助农户适应市场、熟悉市场；而且要借乡村交通信息条件改善之机，协助农户创造市场、驾驭市场。只有当农民建立了合理的生产体系，把握住了多变的市场命脉，农业生产才能持久发展，农民才能完全掌握自己的命运，贫困才能远离他们，扶贫任务也才能最终完成。

首先，指导农民从种植业、林果业、畜牧业和养殖业中精心筛选项目，尤其是具有地域特色的原产地项目，由点到面，引导农户从分散状态逐渐转向联合协同发展，建立形成产业基地，最终走向规模化经营。其次，协助农户及时了解社会需求变化和市场信息，根据行业动态主动调整生产结构和产品结构。为分散市场风险，农户和自然村之间可实行产品系列化差异生产，但一些特色产品和优势拳头产品则需规模化扩大发展。再次，在贫困村中大力推广“农户+合作社”经营模式，组织农户以土地和资金入股，进行股份合作化联合，建立农民自己独立自主的法人实体，增强农民应对市场风险的抵抗力。第四，加快土地流转，将大量农村剩余劳动力剥离出来进城入镇，并将置换出来的土地进行复耕和大面积集中，最终实现农业的机械化和企业化生产。第五，加大招商引资力度，吸引资金和企业进驻农村，实现农业的公司化、农场化和现代化运作。最后，组织产品营销战略策划，举办产品展览会、推介会、交易会、新闻发布会和果园参观会等，进行立体广告设计和媒体宣传。

（三）科技为手段，提高质量，科学管理

科技和信息是农业生产的两翼，先进技术是提升农产品质量，增加农副产品价值，促进农民增收的主要方式。科技兴农就是指走产、学、研相结合，生产全流程质量管理为宗旨的发展道路。科技与其他生产要素结合即能大幅度地提高生产力，直接助推农业生产发展，实现农民富裕。从贫困村与贫困户的实际需求来看，科技也是其最为稀缺的资源之一。缺乏实用技术支撑是农户生产能力较低，收益低下的首要瓶颈性制约因素。因此，科技扶贫是广大贫困农户最易于接受，扶贫效果最佳的途径与手段。创新推广农业技术，农业科技进村入户，加快农业科技成果转化应用，提高农业资源和投入品使用效率，是加速传统农业改造，快速实现农民脱贫致富的首选方式。

首先，指导农户选择比较成熟、最具有竞争力的产品作为科技扶持对象。要依靠科技使农产品连片发展，集约化经营，标准化生产，真正对其做大、做强、做深、做实，做到无公害，做出精品来。其次，形成以科技指导员为纽带，以示范户为核心，连带周边农户的技术传播网络，普及山区资源节约型农业技术，以技术氛围和技术环境影响带动贫困户发展生产。再次，增加农机具购置补贴，积极提升农机装备水平，发展农业机械化，对繁重人力耗费形成有效替代。第四，对产品进行精深加工，延长产业链，吸纳农民就业，精益求精，科学管理，提高农民收入。第五，产、学、研、政相联姻，聘任专家对农户进行先进技术和科学管理方法的传授，申请产品无公害专利，对产品进行质量认证。最后，创建农业信息网，随时发布惠农政策、种植栽培、市场行情、病害防治等信息。

（四）服务为抓手，转变观念，理顺关系

社会经济发展中政府的作用非常重要，处理好政府与市场的关系决定着经济的基本走向和运行质量。政府的主要职责是科学决策、依法监管、保障民生、服务社会。在扶贫工作中，政府要加大公共资源向农村和贫困地区的倾斜力度，增加贫困地区基础设施建设，优先保证财政支出向贫困人群转移支付，重点保障贫困地区的基础教育、劳动就业、社会保险、危房改造、基本医疗等公共需求，为农村贫困地区创造良好的脱贫脱困条件。要转变观念，明确定位，改变传统扶贫“输血”方式，充分调动群众的积极性和创造性，引导贫困群众自谋出路，自我发展，给群众搭建自主创业的平台，激发其内生动力与活力，依靠群众自己实现脱贫致富。

首先，增大公路农路、电力通信、饮水沼气等硬件设施建设，彻底打破贫困乡村的封闭落后状态，改善生产生活环境，发展农村循环经济，维护脆弱的生态。其次，加强农田水利建设，平整梯田，维修堤灌，扩展农村生产发展空间，为农村产业转型发展奠定坚实的基础。再次，运用专项经费和社会捐助资金兴建农家书屋、运动场地、健身中心等文化体育设施，扶持民间民俗工艺品加工，提倡群众性娱乐活动，进一步完善“户户通”工程，整顿贫困山区农民的精神风貌。第四，提高农村低保标准，进一步扩大低保覆盖面，调高新农合报销比例，缩小城乡居民社保差距，努力提升乡村居民的生活质量。第五，充分发挥金融资金扶贫的重要作用，增加扶贫资金总量，采取滚动使用方式提高资金使用效率。 [6]最后，实施整村推进和异地搬迁计划，结合新农村建设从根本上解决不适宜生存地区农民的后顾之忧。

（五）品牌为突破，做强产业，加强推介

西部贫困山区的农业生产尽管存在着地理环境等诸多不利限制因素，但当地农民经过长期的适应与摸索克服了人多地少水缺的矛盾，逐渐形成了本地化、特色化的产业结构和优势农产品种类，具备了农产品产业化发展的基本条件。甘肃省的蔬菜、林果、食畜、马铃薯、中药材、小杂粮等产品已隐然呈区域化带状布局，为以后的规模化、市场化、基地化、企业化、机械化、标准化生产奠定了深厚的基础。目前存在的主要问题是生产依然相对分散，优势产区不集中；生产方式简单粗放，深加工基地不多；精品意识不强，品牌建设力度不够。要实现农业生产发展，农民收入增加，贫困户脱贫解困的目的，就必须在做大做强产业的同时，以品牌建设为突破口，强化贫困地区特色优势农产品推介，形成优质农产品品牌，培育特色优势农产品的市场竞争力。

首先，依托山区自然条件和独特气候条件大力发展优势产业，尤其是本地特色产业，加大地方特色农产品基地建设，强化特色优势农产品营销宣传，使其成为农民脱贫致富的支柱产业、核心产品。其次，通过“绿色经济区”建设，大力发展环保有机农业，并以专业合作社、家庭农场、种养大户为骨干，带动贫困户积极发展具有较高附加值的绿色产业、环保产品。再次，培育农业产业化龙头企业，延伸优势产业链条，提高产业集约化程度，减轻农业生产成本负担，使农产品生产高效增收。第四，增加优势农产品储藏保藏设施，建设农产品气调库和冷风库，实现农产品错季销售，进一步增强农业抗拒市场风险的能力。第五，树立品牌、维护品牌、呵护品牌，引导和组织农民对优质品牌产品实行生产工序全流程质量管理。最后，加强户、村、乡、县之间的经济信息沟通，整合资源、技术和市场，协同生产与销售，最大限度避免地区间相互恶性竞争。

（六）以富农为目的，循序渐进，创造活力

“双联行动”的本意就是要消减贫困，为民富农。行动旨在通过大规模动员干部群众进行扶贫开发，集聚各种资源力量，突出重点区域领域，加大政策、项目、资金扶持力度，解决贫困人群，特别是特困群体的生产生活困难，加快全民共赴小康的步伐。其根本要求是群策群力，凝聚人心，关心群众切身利益，增进干群感情，创新扶贫方式与机制，增强贫困地区和特困群众的自我发展能力，实现贫困地区经济发展良性循环。 [7]

首先，“双联行动”的明确定位在于此次扶贫行动非同以往，是战略性行动而非战术性动作，更主要是谋略输出而非单纯血液供给，帮扶者是策略伙伴而不是要济贫困者一时之需。其次，鉴于扶贫任务的长期与艰巨，扶贫工作要严密筹划，科学制定时序进度，稳步推进不冒进。再次，干部与单位的扶贫步骤要精准到位，在时机把握上要循序渐进，避免对群众生产经营的误导，使困难群众陷入更大的困境。最后，稳定农村基层组织，选准基层干部和致富领头人，找准脱贫发展目标和道路，发挥好农村党员干部带头致富的表率作用。